民营中小企业融资难地方政府治理困境研究

吴志远

(中共江西省委党校 经济学教研部，江西 南昌 330003)

民营中小企业融资难地方政府治理困境研究

吴志远

(中共江西省委党校 经济学教研部，江西 南昌 330003)

民营企业融资难是处在经济体制长期的、重大变革中的中国难以回避而且需要积极面对和应对的具有重大理论和现实意义的课题。需要我们准确地分析民营企业融资所涉及的众多利益相关者及由此形成的复杂的、动态的利益结构，并分别从政府治理、社会治理及市场治理整体角度深度探索挖掘化解民营企业融资难的途径与方法，而地方政府治理恰恰是政府治理、社会治理及市场治理的整体框架中十分现实和重要的节点，地方政府治理机制的优化与功能的发挥应成为该领域研究的关键。

民营企业；融资难；地方政府治理；社会治理；市场治理

民营中小企业融资难是较长时期以来一直存在的问题，有不少观点认为，这是一个亟待解决的历史遗留问题。然而，从中国仍处于经济体制转轨的角度看，这一判断似乎并不科学准确。上世纪80年代中期开始的体制外民营经济的增量发展，真正开启了中国市场化改革的序幕，但直至目前，这个过程还远未结束。民营企业融资问题的解决与中国市场经济体制发育必然是一个同步过程。换言之，民营企业融资问题的破解，在很大程度上意味着我国市场经济体制机制运转不断趋于灵活高效，资金的市场配置机能不断焕发活力，对各领域市场化水平的提升、对市场在各类资源配置中发挥决定性作用具有重要的“粘合剂”作用。从这个角度看，民营中小企业融资难是一个重大的现实问题，而不是所谓的“历史遗留问题”，因为经济体制转轨的过程还远没有结束。

在经济体制转轨过程中，政府与市场两种机制或手段必然处于胶着的竞争状态，传统力量与新兴力量之间必然充满着极富意义的博弈，体制转轨必将意味着对市场与政府各自功能及其相互间匹配方式等方面的重要发现，体制转轨也由此具有了极具价值的发现功能，毋庸评价这个发现过程的效率高低，直至当前，我们始终没有看到政府、市场或政府与市场的某种结合能真正持续有效地改善民营中小企业的融资困境，公共决策过程的方式与效率、市场选择的水平与成熟度、公共决策与市场选择之间的匹配效应等均应成为研究所关注的方面。基于公共部门角度，无论是从为打造国家竞争力而重视民营中小企业及其融资问题的角度看，还是从地方政府经济发展竞争竞赛的层面看，长期以来，我国中央及地方多级政府均以各自的方式或力度参与到资金的市场配置特别是向民营中小企业的资金配置，中央政府所属经济与金融部门从体制机制改革层面或工具技术层面主导了大量的行动，试图通过顶层设计自上而下地解决这一顽疾。然而，体制机制改革需要较长的时间，工具技术的适应性也有待各地区实践的检验。无论体制机制创新还是技术工具的创造，都必将通过某些传导渠道、路径影响各地区利益相关者，包括各地、各级地方政府。当然，随着我国经济体制改革的不断推进，地方政府将普遍转型为有限责任、服务型政府，由此，市场对政府作为的预期也将发生改变，政府履行职责的路径依赖也将被打破，地方政府作为民营中小企业融资难困局中的重要利益相关者的角色可能会发生重大改变，至少目前政府主导资源配置包括一定程度地影响资金配置的状况将有望得到改善，但这一过程必将经历一个较长时期，即便接近预期状态，地方政府作为利益相关者的角色也不会消失，而只是转型，或者说，在经济体制转轨演变的不同阶段，政府的行动价值观及方式必然会转变而不是消失，这也将表现在政府面对民营企业融资困境的过程中。本文试图描述和剖析截止目前为止地方政府在面对民营企业融资难时的治理困境的状况、表现及其原因，进而为当前缓解地方政府治理困境提出一些参考意见。

一、民营企业融资难的地方政府治理困境的若干表现

民营企业融资过程及其结果意味着一个复杂的利益结构，涉及广泛而大量的利益相关者。随着市场经济体制的不断成熟定型，民营企业融资难问题也逐步得到了缓解，但仍大量地存在，尤其表现在民营中小企业融资领域，即便市场制度十分成熟的国家也仍然存在这一问题，迄今人类选择并实施的制度模式在破解这个难题上均显得乏力。民营企业尤其是民营中小企业融资难涉及众多利益相关者，如果该问题长期且广泛存在，必将演化为重要的公共问题，进而引发各界对公共部门介入的期望。“中小企业融资不仅受到金融和法律市场化程度制约，还可能取决于政府行为及由此带来的政策环境的影响。”[1]十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出了改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力的现代化，之所以这样提，一是因为随着改革开放进程的加快，国内各种治理力量和诉求不断成长并提出与政府进行治理分权的愿望。二是因为长期以来政府主导各领域事业的效率日渐下降，这一格局难以持续下去。权利必须与责任相匹配。政府已经意识到，政府主导带来了政府责任的无限性，主导的结果是低效率甚至无效率，进而又如何能承担无限责任呢？政府治理困境的原因或许就在于大包大揽而客观上又无能为力，又或许是难以适应政府治理、市场治理及社会治理三种治理力量之间相互匹配的分工要求及政策工具选择。当然，所有机制设计环节中被认可的方案都将有待实践的检验。

(一)较中央政府而言，地方政府应对民营企业融资难的治理困境更为突出。发展民营经济是一项重要的国策，非公经济已成为我国社会主义初级阶段基本经济制度的重要构成部分。多年来，我国在探求社会主义市场经济实现形式与路径的过程中发现，非公经济发展环境是衡量我国社会主义初级阶段市场经济体制发育成熟度的重要标志。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》继续强调要坚持和完善基本经济制度，特别指出“非公有制经济财产权同样不可侵犯”，这既说明非公经济在中国改革发展稳定大局中的重要地位，又在一定程度上说明非公经济发展环境仍亟待改善。种种迹象均表明，中央政府有强烈的动机来改善非公经济发展环境并推动非公经济可持续发展，顶层设计框架中已包含了诸多破解非公经济融资困境的设想和内容，包括近期央行推出的定向降准措施。源于我国长期计划金融机制的实际状况，金融资源配置权更多集中于中央政府，无论是从监管还是货币总量与结构的调节来看，中央政府无疑拥有更多的事权。另外，金融行业属契约密集型行业，金融运行与金融资源配置对投资与消费信息有较高要求，而信息生产环节往往容易出现搭便车现象或造成“各自为战”的信息孤岛现象，导致全社会信息生产与流动的成本居高不下，所以信用信息的生产与流动便具有了部分跨区域乃至全国性公共品的特征，这进一步对中央政府介入金融运行特别是民营中小企业融资过程提出了具体要求。

与此同时，我们注意到，多年来地方政府也积极参与到缓解民营企业融资难的行动之中。基于对经济发展规律与趋势的准确判断、区域经济竞争考核及履行公共服务职能等压力，地方政府无疑也成为了民营中小企业融资结构中的利益相关者。然而，地方政府在面对和治理长期以来存在的民营企业尤其是中小民营企业融资难时却显得效率低下。金融资源最大的特点在于其流动性，特别是随着金融基础设施建设的不断完善、金融工程运用于金融工具创新实践的不断深化，金融资源跨区域乃至跨国界、跨行业的流动性不断提高，如何实现对这种强流动性资源的吸附与高效配置便成了地方政府遇到的难题，惯用行政性手段或工具的地方政府从趋势上越来越难以实现对金融资源流向的引导，一直致力于治理民营企业融资难的地方政府越来越发现已采用的工具或办法如政银企对接等对金融资源配置只是形式上的软约束。较中央政府而言，地方政府应对民营企业融资难的治理困境显得更为突出，如何破解这种局面并形成与中央政府治理的密切配合，既艰难又意义重大。

(二)民营企业融资难的地方政府治理困境在区域分布上既有一致性又有空间分异性。总体上或从主流看，民营企业融资难的地方政府治理困境是普遍存在的客观现象。长期以来，我国各地产业规划与发展的相对独立性导致了区域产业同构化现象，尽管各区域包括历史条件、国土空间特征等区位条件存在差异甚至较大差异，但计划经济时期形成的政府职能与行为特征在相当长时期内仍表现出较强的路径依赖，在经济与财税增长刚性考核目标的驱动下，各地政府并未严格遵循区域动态比较优势和国土空间区划的要求进行产业布局，区域间产业同构化现象十分严重，而产业同构化又造成产业发展过程中对资金需求规模与结构的基本一致性，如果各区域金融供给功能趋于接近及各区域政府治理水平接近的话，民营企业融资难的地方政府治理困境就将趋于收敛，表现为空间上的一致性。

然而，在强化现实条件约束方面，即客观地看，地方政府所面临的民营企业融资难的治理困境又存在一定空间分异性。在改革开放较早、进入工业化后期或后工业化阶段的发达地区，非公经济及市场经济体制成为推动这些区域发展的重要支撑，非公经济发展对被誉为“现代经济的核心”的金融较早地提出了强烈的需求，而这些区域由开放倒逼的较早的市场化进程又推进了金融业及其运行机制的现代化，供给推动和需求拉动效应对我国发达地区金融现代化起到了明显的促进作用，尽管这些区域至今也仍面临民营中小企业融资难问题，但毕竟这一问题一直处在不断解决的过程之中。由于这些区域现代金融体制机制在不断完善，该区域针对中小企业融资的创新能力也在不断提高，由于市场治理水平的不断提升，其在一定程度既弥补了政府治理的不足，又较好地实现了与政府治理的匹配，从而弱化了该区域民营中小企业融资难的地方政府治理困境。

(三)从纵向演进看，民营企业融资难的地方政府治理困境呈不断强化趋势。上世纪70年代末至80年代中期之前，中国经济体制改革的主要任务是谋求处理好政府与国企之间的利益关系，试图以此激励并约束国有企业，提升以国企为绝对主体的中国整体经济效率，这个阶段不存在民营企业，也就不存在由此引发的民营企业融资难的地方政府治理及其困境。

上世纪80年代中期，体制外经济以顽强的生命力开始了发展的历程，直至上世纪90年代前期，我国经历了“双轨制”发展阶段，这个阶段，非公经济发展的环境优化问题并未真正提到议事日程，实践与理论界对改革方向并不明确，非公经济还未成为社会主义基本经济制度的法定构成部分。显然，这个阶段的非公经济发展已开始面临“双轨制”框架中的融资压力，但这种压力并未引起政府的关注，政府并不认为自身是其中的利益相关者。

党的十四大及十四届三中全会确立并推动了社会主义市场经济体制建设，从产权角度看，中国经济体制改革开始摆脱仅仅关注国企改革的藩篱，各界逐步认识到，必须进一步创新以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的具体有效的实现形式，无论从提升国民经济实力与效率，还是从推动国企改革亦或是推动民营企业自身发展等角度，非公经济已成为改善中国经济的具有系统性效应的杠杆因素，从国家整体看如此，从区域局部看也如此。与此同时，中国金融系统也从过去“大一统”的弱金融逐步发展演变成为日益强大、独立的资金流通渠道，甚至从某种意义上讲，中国金融业发展的“枷锁”恰恰是基于非公经济发展的要求而被打破的，中国金融业发展在很大程度上应归功于非公经济的发展，但遗憾的是，直至今日，非公经济与金融这两个关联密切的处在体制转轨阶段的中国经济元素却始终未能有效地结合，民营企业融资难的地方政府治理困境也始终存在。但本文认为，自十四大以来，民营企业融资难的地方政府治理困境的具体表现也可依据公共财政体制建立与否大致分为两个阶段来看：第一阶段即从十四大开始至公共财政体制建立之前(上世纪90年代末)。在这个阶段，我国公共财政体制尚未建立，政府职能的系统性变革尚未启动，市场与社会治理功能尚未发挥，社会公共事务大多仍由国有部门进行分割式管理和运作，国有经济部门仍是政府职能的延伸，是该阶段国家治理的重要载体。由此，民营企业发展环境与质量难以成为公共政策的重要影响参量，公共政策取向自然要更多地顾及国有经济部门的利益，进而，仅从政府主观角度看，民营企业融资难的地方政府治理困境并不突出。第二阶段即是自新世纪以来，随着我国政企分开、政资分开及公共财政体制的建立和日益完善，政府演化为权威的公共管理与服务者，进而必须以公正的态度并站在公正的立场为市场和社会提供“一视同仁”的管理或服务，此时，政府真正成为了顶层设计者，成了主动退出一些领域并由此可以站在新的高度科学准确审视、判断和应对经济社会突出问题，满足市场与社会的诉求，也只有这样，才能形成政府治理、市场治理及社会治理的“同频共振”，形成高效率的国家治理状态。这一阶段，无论是从主观上还是客观上，地方政府都无法回避民营企业融资难的问题，政府治理成了各界所期盼的破解民营企业融资难问题的重要工具。然而，囿于政府治理、市场治理及社会治理三者之间的匹配度及各自发展水平，截至目前，政府治理仍难以独立或协同市场与社会治理发挥足以令人鼓舞的重要作用。

(四)民营企业融资难的政府治理困境在地方各级政府之间表现不一。需要强调的是，民营企业对政府参与其融资难问题治理的预期和政府基于资源拥有状况所提供的公共政策的数量及质量等均与地方各级政府的层级紧密相关。市县尤其是县级政府承担了大量的招商引资和直接推动发展的任务，在与民营企业频繁的接触过程中，也自然不断直接接收民营企业融资诉求，越是基层政府，其所接收的该类诉求也越现实、越直观、越强烈。如果基层政府的治理低效甚至无效，则不仅直接遭到现实或潜在投资者的用脚投票，还可能触碰上级政府的考核底线。而与此同时，层级越低的地方政府所拥有的资源配置权力也越小，加上基层政府专业人员的严重缺乏和较低的决策水平等客观因素的存在，基层政府治理能力相应也较弱，市县尤其是县级政府经受的治理压力和困境不言而喻。由此，我们还可以引申出一个判断，民营企业融资难的地方政府治理困境较为集中地收敛于基层政府，这个结果不符合效率与公平原则，于是，有必要从地方政府系统的角度来谋划提升治理效率的路径和举措。

二、民营企业融资难的地方政府治理困境的基本成因

以上分析了民营企业融资难的地方政府治理困境的形成背景及若干表现，为更好地化解该困境，必须明确导致民营企业融资难的地方政府治理困境的基本原因。前已述及，民营企业融资是一个涉及方方面面的系统性问题，其中的利益关联方较多，而民营企业融资难会使众多具有利益关联性的经济主体一荣俱荣、一损俱损，民营企业融资难会导致经济效率系统性的下降乃至影响我国基本经济制度的坚持和完善，这也是该问题可能衍生为公共问题的基本依据。但毕竟民营企业融资难也具体影响到了各局部利益主体的利益结构，这就意味着除了公共治理以外，各利益主体积极参与治理的必要性和重要性，也就是前述的政府治理、市场治理与社会治理的协同治理格局的打造。从总体上看，民营企业融资难的地方政府治理困境的基本原因就在于这种协同格局的缺失，而协同治理格局的缺失又源于各局部治理的不足，协同治理及各局部治理的不足放大了政府治理的困境并使政府治理困境长期存在。

首先，社会治理能力不足是强化民营企业融资难的地方政府治理困境的社会因素。民营企业融资难的直接原因在于社会信用的缺失，从某种意义上讲，社会信用水平完全可以改善民营企业融资中影响银行决策的种种技术性因素，如民营企业融资中的成本问题等，全面、准确的信用信息的是解决民营企业融资的首要因素。社会信用水平、社会资本的培育等与社会治理水平息息相关，社会力量有效、有序地参与经济社会发展是社会治理水平高低的标志，而只有具备较高诚信度的社会才是成熟的社会，才可能真正组织起来正确评估社会发展进步的方向并积极参与治理，实现经济社会科学有序地发展。目前，我国公民社会发育还不充分，公民的社会责任意识及自组织意愿、能力和行动效率等均有待提升，而社会诚信的意识和行动则是其中重要的基础性构成因子，社会治理能力不足放大了政府治理困境，反过来，政府治理能力不足也严重影响了社会治理能力的提升。长期以来，政府惯性的行政主导模式一定程度地排斥了社会自组织的成长空间,社会诚信与社会资本在中国经济乃至社会成长进步中的作用与贡献不够突出，随着经济社会发展任务的日益繁重、环境与条件日益复杂，政府治理渐渐显得乏力并由此呼唤更多曾被约束的治理机制的成长。

其次，市场治理能力不足是强化民营企业融资难的地方政府治理困境的经济因素。经过反复的改革探索，党的十四大以来，我国市场经济体制和机制不断发育成熟，在上世纪末初步建立社会主义市场经济体制的基础上继续不断完善，市场功能日益强大，市场治理在国家治理架构中的地位不断提升，尤其在资源配置中作用日益凸显，但市场治理常常因受到政府治理的干预而难以发挥资源配置的决定性作用，导致经济结构调整与发展方式转变困难重重，经济运行的宏微观效率均不尽如人意。结合本文的研究主题，当前中国经济结构失衡的一个重要内容或表现为金融结构的失衡，而大量的货币供应量却无法满足实体经济尤其是民营中小企业的发展需求，民营企业融资难直接折射出市场治理在金融资源配置中的失效。基于此，党的十八届三中全会提出要进一步深化经济体制改革，实现市场在资源配置中的决定性作用，为实现这一目标，加快转变政府职能自然成为关键。事实上，本届中央政府已采取了一系列简政放权的行政改革举措，这也意味着政府治理过度而约束了市场治理功能。

再次，“政府主导”进一步强化了民营企业融资难的地方政府治理困境。一方面，“政府主导”意味着政府应承担无限责任，导致社会和市场责任与纪律的缺失，长期以来以政府主导为特征的国家治理模式影响了社会治理和市场治理两大机制的培育，而社会治理与市场治理的不足又进一步导致或强化了政府治理的困境。另一方面，“政府主导”对政府履职效率提出了更高的要求，如果政府系统能掌握足够的信息并具有足够的条件、意愿及能力来应对民营企业融资难，则市场治理与社会治理的必要性便不凸显，然而，公共选择理论并不支持这一判断。

上述分析的社会治理与市场治理的不足均增加或放大了民营企业融资难的地方政府治理困境，而这两种治理不足又都源于政府治理的不足，政府治理的不足又源于政府自身在经济社会事务中主导权或垄断权的维护和强化。更麻烦的是，即便随着行政体制改革的深化和政府职能的不断转变，“大包大揽”的政府主导模式将退出历史舞台，但地方政府仍难以基于此而通过局部区域性地改善社会与市场治理功能来缓解民营企业融资难，而且，随着地方政府转型为有限责任政府，地方政府可能更难找到有效的工具或政策来提升民营企业融资中的地方政府治理水平。

由于民营企业尤其是中小民营企业融资过程全面且较深入地涉及了政府治理、社会治理及市场治理三大因素，因此，破解民营企业融资难的过程对上述三大治理机制的优化及其有效结合提出了更高的要求，同时也意味着破解民营企业融资难的条件较高或风险较大。

三、民营企业融资难的地方政府治理困境的突破

之所以选择以民营企业融资难中的地方政府治理为突破口试图找到化解民营企业融资难的路径，是因为政府治理是国家治理的基础，同时，政府治理也是任何处在改革或转轨阶段的国家或地区必然面对的主题，其中，地方政府治理是政府治理的重要构成部分，上文已简要描述了地方政府尤其是市县级政府在民营企业融资中的治理困境。由于未开展实证分析，本文仅从理论层面方向性地提出一些化解地方政府治理困境的对策。

首先，要通过加快转变政府职能进一步释放社会与市场自治的活力，进一步形成政府治理、社会治理与市场治理的均衡协调、互补共赢。本文认为，各种机制相互结合、协同发挥作用，是各机制能独立有效发挥作用的前提。在破解民营中小企业融资难过程中，上述三种机制之间并没有优劣之分，诸如“积极推动担保机构发展和完善信用评级机制等市场手段较之政府支持手段对缓解中小企业融资难问题更为有效”[2]的观点或许缺乏依据。资金流动需建构在利益交互与诚信增进的基础上，金融活动对社会诚信秩序乃至社会功能的需求并不逊色于对市场交易与竞争的呼唤，社会治理与市场治理较政府治理而言能更大程度地激发资金流动的规模与效率，而民营企业融资就更需要社会治理与市场治理的介入，而且社会治理与市场治理的边界往往难以明晰，这两种治理机制之间有着很强的关联性。问题在于，政府治理转型与再造对社会治理和市场治理机制的培育和优化以及三种治理机制的系统协调能否高效地适应民营企业融资难问题的破解？由此引出的观点是，有必要根据民营企业融资特征来精确地、动态地设计政府职能在该领域的转变并基于此规划设计社会治理和市场治理机制。

其次，民营企业融资难的地方政府治理困境与突破均涉及各级政府之间的协调能力及功能。基于金融运行的特点，中央政府治理在破解民营企业融资难方面的作为将可能为地方政府相关治理提供良好的、足够的空间和机会。从某种意义上讲，金融领域地方政府治理困境往往会因为更高层级政府治理不足而被放大。可见，政府间事权的厘清与协调对化解民营企业融资难的地方政府治理困境具有极为重要的作用。

再次，在已有实践基础上，须进一步明晰地方政府特别是市县政府在民营企业融资框架与利益结构中的合理功能定位与功能培育。特别需要把握的前提是，目前我国民营企业融资难问题十分普遍、严峻，是一个涉及中国基本经济制度生存与活力的关键问题。基于这个认识，本文设想在进一步的研究尤其是实证研究中要详尽掌握有关民营企业融资框架与利益结构及其中的市县地方政府功能、行为的数据或案例信息，力求动态合理地确认市县地方政府在该领域的功能定位并探索该功能的培育路径、方式与方法，为地方政府的行动提供积极的建议。可以想象，在这个研究过程中，既需要对已有的局部的经验的获取与总结，又需要严格的逻辑推理并持续地关注实践进展。

[1]吴晓俊﹒地方政府政策对中小企业融资成本影响的实证研究[J]﹒财政研究，2013，(9)：53﹒

[2]郭娜﹒政府·市场·谁更有效——中小企业融资难解决机制有效性分析[J]﹒金融研究，2013，(3)：194﹒

责任编辑刘绛华

2014-08-10

吴志远(1972-)，男，江西九江人，中共江西省委党校经济学教研部主任，教授，博士，主要从事金融学、区域经济学等研究。

F275.6

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1008-6463(2014)04-00013-06