我国政府绩效管理与评估的共性障碍分析

凌学武

(中共江西省委党校 公共管理学教研部，江西 南昌 330003)

我国政府绩效管理与评估的共性障碍分析

凌学武

(中共江西省委党校 公共管理学教研部，江西 南昌 330003)

我国政府绩效管理与评估工作，一直受到中央领导的高度重视。但在政府绩效管理与评估实践中，还普遍存有理念认识障碍、管理体制障碍、系统运行障碍、技术方法障碍等问题。只有充分认识到政府绩效管理与评估的障碍与问题，才能扬长避短，在以后实践中逐步完善。

政府绩效管理；绩效评估；体制性障碍

追求绩效，是一切管理的永恒命题。我国政府绩效管理与评估工作一直受到中央领导的高度重视。党的十八大报告提出：要创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。习近平总书记在2013年6月28日全国组织工作会议上强调：要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄。这些都为推进政府绩效管理与评估工作理清了思路、指明了方向、明确了目标、规划了路径。特别是党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要在多个不同改革领域里严格绩效管理、完善绩效考核，建立科学绩效评价机制。但政府绩效管理与评估是一项科学系统工程，纵观全国综合性、行业性、部门性、专门性的政府绩效管理方案及实践运行，已在不同程度上出现了有悖于科学政府绩效管理与评估的普遍性障碍。

一、政府绩效管理与评估的认识理念障碍

(一)绩效内涵的认识误区。

在政府绩效管理与评估实践中，绩效管理与评估主体系统(包括评估者、被评估对象及其它参与者等)对“绩效”内涵理解出现了不同程度的偏差。当问及什么是绩效时，多数人认为绩效是一个合成词，“绩”即为成绩、业绩、实绩、功绩等；“效”即为效率、效果、效益、效能、效用等。因此，“绩效”在普遍意义上就被理解为成绩与效果或者业绩与效益等。但这样的认识是不全面的。从词源学考察，“绩效”一词是从英文“performance”翻译过来的。英文“performance”词义主要集中在6个方面：(1)认为“performance”是某种结果；(2)认为“performance”是某种能力；(3)认为“performance”是某种方式；(4)认为“performance”是发展变化的过程，而不是一个静止孤立的一个点；(5)认为“performance”是一种语言表现度；(6)认为“performance”是表演或演出。[1]英文“performance”意思内涵丰富，从以上词义分析可以得出，“performance”主要从结果维度、过程维度(发展变化过程)、能力维度、方式维度等强调“绩效”。如果汉语“绩效”被普遍理解为成绩与效果、业绩与效益，那它仅仅对应了英文“performance”作为结果维度“绩效”的涵义。如果用这种理念指导政府绩效管理与评估实践，则容易出现重视结果的绩效而忽略作为过程的绩效、作为能力的绩效及作为方式的绩效。所以，“绩效”涵义应是绩效管理与评估的全流程综合体现，是对被评估对象的潜在能力、行为过程及任务结果的整体工作表现。

(二)绩效考核、绩效评估、绩效考评、绩效管理的认识误区。

在实际运行中，各级政府绩效管理与评估的规范性文件名称各不相同。有的称为绩效考核，如2013年《青海省各地区、省政府各部门实施“四个发展”年度绩效考核办法》、江西省《2012全省集中整治影响发展环境的干部作风突出问题活动绩效考核方案》等；有的称为绩效评估，如《吉林省政府工作部门绩效评估实施办法》、《长春市人民政府工作部门绩效评估实施方案(试行)》、《2012年湖南省绩效评估实施方案》等；有的称为绩效考评，如2014年《海南省行政审批制度改革绩效考评工作方案》、江西省《2013年度市县科学发展综合考核评价实施意见》等；有的称为绩效管理，如《2012年辽宁省政府对各市政府绩效管理工作实施方案》《四川省人民政府部门绩效管理办法(试行)》、《2009年北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》等。

目前，各级政府出台的绩效管理与评估方案的关键词无统一规范，这从事实上说明各级政府出台相关规范性文件时，没有认真区分绩效考核、绩效评估、绩效考评、绩效管理的各自内涵，所以在实践操作中几乎等同起来使用。这也是一种认识上的误区。实际上，绩效考核、绩效评估、绩效考评与绩效管理每个词所反映的侧重点及管理价值取向都不相同。绩效考核，更多强调政府绩效管理与评估结果，并对结果成绩打分排名、评比评优；绩效评估是绩效管理的一个核心环节，它的设计和实施是一个系统工程，它更关注被评估主体分数名次背后的原因，发现问题、诊断问题。绩效考评是绩效考核与绩效评估的综合，它既重视打分排名、评比评优，也重视分数名次背后的问题原因。绩效管理则是一套完整的管理流程，它包括绩效计划、绩效实施、绩效评估、绩效反馈，绩效考核和评估只是绩效管理一个环节。

二、政府绩效管理与评估的体制障碍

(一)政府绩效管理与评估的领导体制障碍。

我国各级政府绩效管理与评估工作的领导、组织与实施，需要一系列机构、人员及权力的配合。从领导体制上说，它必须包括政府绩效管理的领导决策机构与办事执行机构。我国中央层面的政府绩效管理领导机构，是源自2010年7月中央纪委监察部正式组建的绩效管理监察室。2011年3月，国务院批复同意建立政府绩效管理工作部际联席会议制度。2014年3月，中央纪委监察部将执法和效能监督室整合到党风政风监督室。为了突出纪委监察机关转职能、转方式、转作风，主动履行好职责范围内的监管职责，部分省级纪委监察部门将政府绩效管理职能转移到人力资源和社会保障厅、组织部门、省委省政府办公厅等。由此可以看出，我国各级政府绩效管理领导机构上下级之间缺乏统一性。中央层面与部分地方政府绩效管理职能部门没有有效对接，这必然会使得中央在综合协调地方政府绩效管理与评估工作上遇到掣肘。

另外，政府绩效管理的办事执行机构，承担执行领导决策机构的各种计划、命令等，是政府绩效管理工作的具体组织者和落实者。从理论上讲，政府绩效管理的办事执行机构地位应该是超然的，这样才能对各个绩效评估对象实行公正、公平、客观的评价。但目前我国地方政府绩效管理的办事机构(或叫常设机构)五花八门，如有的设在纪委监察、有的设在公务员局、有的设在省委办公厅或省政府办公厅、有的设在政府督查室、有的设在组织部等。这些政府部门绩效管理办事机构，不仅自身是绩效管理与评估对象，同时也是绩效管理与评估的组织者，身兼“运动员”与“裁判员”双重角色。还有很多被评估对象，如财政厅、发改委，在绩效管理评估方案中被赋予部分指标的信息采集权，使得被考评者获得部分绩效管理组织权，出现被考评者与考评组织者角色冲突，政府部门之间相互博弈牵制，造成体制上的不顺。

(二)政府绩效管理与评估的管理体制障碍。

艾氏卡法主要用于测定煤和生物质中的Cl及S的含量[16-17]。该方法的基本原理是将干燥的煤样和艾士卡试剂（MgO∶Na2CO3 = 2∶1）均匀混合，在680℃下共同燃烧，利用艾士卡试剂将氯化物或硫化物充分吸收。

多数观点认为绩效管理是结果导向的管理创新，这种观点已成为我国开展政府绩效管理与评估的应然价值判断。理论界写文章、做研究，也通常把结果导向的绩效管理作为应然价值标杆，来批判国内政府绩效管理的过程控制倾向。如果着重强调结果，过程控制薄弱，容易造成指标任务的扭曲，编造数字、弄虚作假。结果导向的绩效管理在实际运行中容易变异为数字目标游戏，层层分解、层层加码。最典型的事例就是2004年“甘肃缉毒警官导演贩毒案”，警察为了完成缉毒目标任务硬指标，在高额奖金诱惑与严厉处罚胁迫下，与线人一起共同设圈陷害无辜群众。[2]如果着重强调过程，突出资源投入、组织保障、领导重视等过程指标，就容易造成政府服务供给与当地群众服务需求不一致，造成管理过程的巨大浪费。如《农业部2013年度加强重大动物疫病防控延伸绩效管理工作实施方案》四个一级指标：动物防疫工作、检验监督工作、协调经费落实、中长期动物疫病防治规划落实，其中绝大部分二三级指标仅采取查阅文件、看检疫监管记录，其评估指标和评估方法，充分显现了我国政府绩效管理的内部控制与集权体制属性。[3]但这样的绩效方案，评估结果是北京、上海等一线大城市得分高，因为有较好的资源投入。事实上，这些地区的动物疾病防控需求是最少的，而像江西省、内蒙古自治区等牲畜养殖大省，有着巨大的动物疫病防控需求，但资源投入较少，财力有限，这就造成资源配置错位。事实上，单方面侧重结果导向或过程导向的绩效管理与评估，都不能实现可持续发展，甚至还会走向反面。因此，一项完善的绩效管理与评估，应该从工作计划(plan)、实施(do)、评估(check)，一直到工作改进(action)，形成一个管理的封闭环，即形成全面质量管理的“戴明环”(PDCA)。它既关注过程，又重视结果，两者均不偏颇。

三、政府绩效管理与评估的系统运行障碍

(一)绩效评估主体障碍。

绩效评估主体是参与到政府绩效评估过程中的人，他们直接或间接地对被评估对象进行比较、鉴别以及评价。政府绩效评估主体可以按照不同的标准，划分多种类型。现在普遍认为，使用3600主体评估法，是一种较为全面、系统、准确的评估方法。3600评估主体主要有上级评估、同级评估、下级评估、自我评估、公众评估、专家评估等。但无论是那种类型的绩效评估主体，由于受各种主客观条件的限制，其评估结果的客观性、准确性，都会打“折扣”。这是因为：第一，每个评估主体都是具有主观能动性的人，其对评估对象的社会心理误差难以消除。即使是公众评估和专家评估，他们作为第三方，通常被认为是独立性最强的评估主体，但也难以克服对评估内容缺乏情景式体验的缺陷。第二，任何作为评估主体的个体，都具有无意识的自利偏颇，凡是涉及到自我个人利益和自我团体利益评价时，大都主观认为自我个人或团体更优秀。第三，各个不同的评估主体，其对评估内容的评价能力差异巨大，这也会深刻影响评估结果。

即便排除了评估主体的主观心理误差及评价能力等影响因素，这并不意味着任何评估主体都能够对任何评估指标做出同等权重的评价。例如，组织部门对所管单位领导干部进行考评，如果是要评估单位领导干部的“干群关系”指标，当然是该单位职工最具有发言权。如果是要评估单位领导干部的“工作能力”指标，单位职工虽然也了解领导干部的工作能力，但最具有发言权的应该是该单位领导干部的直接上级。因此，要针对不同评估指标，列出相应的评估主体，使两者之间做到信息对称、需求对称。但在实践中，很少有考虑到评估主体与评估指标相对应的考评方案。

(二)绩效评估指标障碍。

1.评估依据的确定性与变动性矛盾。

政府绩效评估，目的是追求被评估对象的绩效改善。而要准确判断绩效改善程度，必然要进行不同时间点的先后指标绩效对比。这就要求评估内容前后一致与评估指标相对稳定。但在实践中，各级地方政府将政府绩效管理当成施政治理工具，其评估内容与评估指标也往往随着年度施政重点的不同而发生转移。如江西省2012年工作重点是“集中整治影响发展环境的干部作风突出问题”、2011年工作重点是“发展提升年”、2010年工作重点是“创业服务年”、2009年工作重点是“机关效能年”。正是因为每年江西省委省政府的工作重心转移，必然使得下级政府和省直部门年度绩效评估内容与指标发生改变。如果评估指标随着政府工作重点一年一改，那就无法反映政府重点工作在纵向上的改进程度，也必然无从比较。

政府绩效评估自身有一个难以克服的先天缺陷，就是各级政府及各个政府工作部门都是唯一的、垄断的，如果简单地用一套评估指标去测量所有被考核对象，就造成“一件衣服大家穿”的尴尬。实际上，每个被考核对象由于自身单位特点、岗位职责等要素的特殊性，其评估的依据往往差异巨大。相对于政府绩效评估，企业绩效评估在操作方面更具便利性。因为有不同企业生产同一种产品，这就具有比较绩效的前提。但地方政府工作部门核心职能是不一样的，即便有些共性指标是可比较的，但反映各个政府工作部门核心职能的评估指标是无法比较的。如民政厅、卫生厅、教育厅的核心职能评估指标是无法比较的。即使是同一层级的不同地方政府，如果不考虑地理位置、历史条件、发展基础、人口素质等自然禀赋因素，简单地横向绩效比较，也必然会造成绩效结果的不公平。

(三)评估结果运用障碍。

我国政府绩效管理与评估结果往往与各种奖惩机制挂钩，经常用于组织内部通报与政府问责依据，但更多的是作为领导干部考核、任用、提拔的依据。由于缺乏规范地评估结果运用，有的地方政府将结果运用与奖励挂钩，但侧重于物质奖励，淡化精神奖励；有的奖励过重，但处罚过轻；有的地方政府绩效评估结果与官员政绩毫不相关，即使政绩平平也照常升迁。甚至还出现某些主要领导干部将绩效评估结果运用当成打击报复的工具，通过实施末位淘汰，将自己不喜欢的中层下属淘汰掉。

四、政府绩效管理与评估的技术方法障碍

(一)评估周期与任务周期不一致。

政府绩效评估周期是对工作内容评估的时间选择。合理确定绩效评估周期，是确保工作目标任务完成的重要制度保障之一。绩效评估周期不能过短，也不能过长，它应该以工作任务的性质、类别为依据合理设定。如果评估周期过短，工作任务周期跨越评估周期，造成政府绩效内容无法真实体现，同时，也会给被评估对象带来巨大的工作压力，极易产生短期行为、弄虚作假。如果评估周期过长，从而使得被评估对象失去对工作任务的关注，极易使得评估结果产生近因效应。近些年来，一些地方政府为追求眼前利益和任期内的政绩表现，频频出现所谓形象工程、面子工程、献礼工程等，其中一条重要原因就是被评估对象的评估周期过短造成的。

(二)定量方法与定性方法难融合。

现在，评估衡量政府绩效的方法有多种，如逻辑分析法(LMA)、平衡积分卡(BSC)、关键指标法(KPI)、功效系数法(ECM)、层次分析法(AHP)等，但政府绩效管理无论采用哪种技术与方法，都离不开两种最基础的评估方法：即定性与定量方法。纵观我国各级政府开展的政府绩效管理与评估活动，在起步阶段更多地是突出定性方法，被评估对象经常抱怨主观影响因素多，评估结果不公平。近些年来，地方政府为规避早期绩效评估的缺陷，现从一个极端走向另一个极端，现在突出强调定量评估方法，在某种程度上又陷入了“数字化”陷阱。事实上，对政府某个部门或某项工作进行评估，既要有定性指标，也要有定量指标，完全用数字精确衡量并比较被评估对象的绩效，事实上很难做到。因为评估结果的分数和排名，只是被评估对象真实绩效的模糊替代，还有很多定性的评估指标是无法实现精确计量的。在实际评估过程中，要注重定量方法与定性方法相结合，而不能割裂彼此。

[1]杨杰,方俐洛,凌文铨.关于绩效评价若干基本问题的思考[J].自然辩证法通讯,2001，(2).

[2]祁贺.甘肃缉毒警官导演贩毒案 三名无辜者被追回生命[EB/OL].http://news.sohu.com/20041104/n222838806.shtml.

[3]农业部2013年度加强重大动物疫病防控延伸绩效管理工作实施方案[EB/OL].http://nc.mofcom.gov.cn/articlefg/fg/bw/201306/18529173_1.html.

责任编辑王飞

2014-08-10

江西省社会科学“十二五”(2013年)规划项目“生态文明建设框架下的政府绩效评估体系研究”(13GL40)。

凌学武(1978-)，男，江西九江人，中共江西省委党校公共管理学教研部副教授，主要从事政府绩效管理研究。

D630

A

1008-6463(2014)04-0009-04