退休制度的统一化建构研究

吴 雷，王 双

(1.淮南联合大学，安徽 淮南 232000；2.长沙市望城区人民检察院，湖南 长沙 410200)

退休制度的统一化建构研究

吴 雷1，王 双2

(1.淮南联合大学，安徽 淮南 232000；2.长沙市望城区人民检察院，湖南 长沙 410200)

我国基本养老制度始建于20世纪50年代初期，国家机关、事业单位、企业退休金全由国家和企业负担，个人退休金的差别较小。1995年，国家首先对企业养老制度进行改革，而机关和事业单位仍沿用退休金制度，由此形成企业和机关事业单位的“双轨制”退休模式。现阶段，双轨制退休导致的退休待遇的巨大差别已经引起公众对退休制度公平性的广泛质疑，诱发了诸多社会问题，亟待进行统一化建构。本文在剖析双轨制退休制度的现状和原因的基础上，提出将机关事业单位的社会保障制度改革进行到底，以《中华人民共和国社会保险法》为基础，建构统一的基本养老保险的制度。

养老制度；双轨制退休制度；统一化建构

一、我国双轨制退休制度的现状

退休制度是现代社会政治经济发展的产物。国家通过建立社会保险制度，给予退休者物质帮助和补偿，使其安度晚年，从而建构起包括退休条件、退休待遇、退休基金的筹集、管理和使用，以及退休人员的管理和服务等内容的现代退休制度。

我国的退休制度始于20世纪50年代初，国家机关、企事业单位退休金统一由国家和企业负担，个人退休金差别不大。1995年国家率先对企业养老制度进行改革，实行企业和个人共同承担为内核的“统账结合”模式，职工的退休金决定于企业经济效益和职工工资水平。机关和事业单位未列入改革范围，依旧由国家财政完全拨付。企业退休人员按照其交纳的养老保险费以及当年的社会平均工资等因素计发，叫“基本养老金”；而机关和事业单位的退休人员则依据其工龄和退休前的工资计发，叫“养老金”。这就形成了“双轨制”退休模式。

1.企业退休待遇

我国企业职工基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度，基础养老金的计算标准是当地上年度在岗职工月平均工资。自2013年1月1日起，企业退休人员月人均养老金达到1721元。以2012年全国城镇职工年平均工资46769元计算，我国企业退休职工基本养老金替代率为44.15%。

2.机关、事业单位退休待遇

我国机关和事业单位的养老费由财政或单位统包，职工退休时按照本人退休前最后一个月基本工资的一定比例计发。其中，公务员退休收入包括基本退休金、地区津贴以及各项补贴和福利。基本退休金包括职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资。公务员退休后，基础工资和工龄工资是按100%全额发放的，职务工资、级别工资的发放比例一般在50%～90%间，退休养老金替代率可以达到90%左右。

二、退休制度的基本功能

1.退休制度是实现社会岗位工作人员新老更替的补偿性制度

退休制度的建构能够有效地保障社会岗位的人员交替，有利于社会岗位的新陈代谢和社会资源的优化配置。现阶段，由于收入分配制度的不完善，劳动者在不同岗位的劳动强度、收入差别很大，有些岗位能够带来特殊利益，对于具有领导职务的劳动者而言，退休制度直接剥夺了其领导权力及其附属的各种利益，现阶段关于延迟劳动者退休年龄的背后，无不彰显既得利益群体对其岗位利益的不舍。因此，退休制度的基本功能就在于依法剥夺劳动者的与工作岗位有关的各种既得利益，以实现社会上不同劳动岗位人员的新老更替。

2.退休制度是离开工作岗位的劳动者的基本生活保障制度

现代退休制度的基本理念是：维护全体劳动公民的休息权利，保证所有劳动公民在达到法定退休年龄、离开劳动岗位后都能够享受基本的养老保障，不论其退休后有无其他经济来源，也不受其退休前的工作岗位、成绩和家庭状况的限制。《中华人民共和国宪法》第四十四条也以根本法的形式确认退休是我国劳动公民的宪法权利，是国家对劳动公民的生活保障义务。由此可见，退休制度是国家对退休劳动者的基本生存保障。

三、双轨制退休的弊端——兼论退休制度统一化建构的必要性

双轨制退休制度以劳动者的身份确定其退休待遇，其本质是退休领域的“官民二元分配机制”。随着《社会保险法》的实施，这种基于身份建立的退休利益输送机制的不合理性日益突出，亟待改变。

1.双轨制退休导致的退休人员贫富分化严重影响着社会稳定

纵观世界各国社保制度，凡是存在两种退休制度以上的国家，几乎都存在相互攀比、不断升级、最终导致社会不稳定的现象。中国几千年的历史已经证明，社会动荡的根源在于社会分配领域的不公平。机关、事业单位退休人员的养老金是企业退休职工的两倍，养老金的差距会造成退休人员生活水平上的巨大差别。同时，双轨制的养老金制度也直接导致退休人员的贫富分化，企业退休职工的不满情绪的升级最终会导致不同人群的对立，破坏社会的和谐稳定。

2.双轨制退休制度阻碍了劳动力资源的优化配置。

双轨制退休直接影响着人们的择业观。出于对退休后较高水平养老金的预期，越来越多的年轻人在选择职业时一窝蜂地把目光投向了政府机关、事业单位，导致日益激烈的“公考热”。另一方面，双轨制退休也加大了机关、事业单位冗员分流的难度，阻碍了劳动力资源的优化配置和机关事业单位与企业之间合理的人才流动，不利于流动、统一、有序的劳动力市场的形成。

3.双轨制退休制度不利于《中华人民共和国社会保险法》的顺利实施。

《中华人民共和国社会保险法》作为我国社会保障制度的基本法，规定了国家保障全体人民特别是劳动者获得养老、医疗、失业、生育等多方面的权利。但《中华人民共和国社会保险法》在确立社会保险制度的法律框架的同时，并没有将机关和事业单位纳入《社会保险法》的范畴。这种双轨制退休制度的立法保留严重影响了法律的统一适用，对《中华人民共和国社会保险法》的实施造成了制度性障碍。

四、建构一体化退休制度的构想

因身份而异的“养老金双轨制”所产生的退休待遇上的巨大差别，以及日益积累的社会不满情绪，导致原本作为社会“安全网”和“减震器”的社会保障体系正成为引发社会矛盾的导火索，退休制度亟待重构。在现阶段，以《中华人民共和国社会保险法》的实施为契机，打破身份壁垒，整合各类由政府支付的公共部门退休金、企业职工基础养老金等双轨制退休制度，建构公平对待全体劳动者的现代退休制度，已经成为我国退休制度改革的必然选择。

(一)在基本养老保险中，剥离岗位利益，实现退休权平等

从权利属性来看，公民退休后的养老权是一项基本人权。公民退休权平等主要是指劳动公民在退休法律制度上的平等对待，不论是企业的劳动者还是机关事业单位的劳动者。劳动者在工作岗位上为社会创造财富的同时，其所获得的劳动报酬已经充分反映了职位、贡献等因素。而当劳动者离开工作岗位后，继续享有岗位待遇也就失去了依据。因此，基本养老金作为劳动者退休后的生存保障，不应因其原来劳动岗位的不同而有任何差别。退休法律制度应当树立退休制度人人平等的公平理念，剥离身份、职务等岗位利益，建立不分职业身份、待遇平等的基本养老保险制度，实现劳动者的退休权利平等。

(二)依法确定基本养老金发放的参照要素

在退休制度重构的过程中，为了实现退休权利的平等，应当通过立法进一步明确基本养老金的参照要素以及这些参照要素在确定基本养老金时的具体影响。

首先，基本养老保险金应当与工龄和缴费数额成正比。我国目前的基本养老保险的缴费基数是当地上年度在岗职工平均工资的20%，其中8%计入个人账户。当地上年度社会平均工资的高低，直接影响基础养老金的高低。

其次，养老保险金应当与社会人均消费性支出水平成正比。社会平均消费性支出水平反应的是货币的购买力与居民基本生活消费之间的关系。物价上涨尤其是居民生活消费品的价格上涨，会直接影响养老金的购买力，进而影响退休人员的生活水平。因此，要保证养老金的购买力不降，就要相应地调整基本养老金标准，保证退休人员的生活水平不因物价上涨而有所降低。

再次，基本养老金应当与社会平均工资成正比。当劳动者离开工作岗位后，其在岗期间的工资报酬就不应作为发放基本养老金的参照因素。为了合理确定退休后的劳动者与在岗的劳动者之间的收入分配关系，应当将社会平均工资水平作为基本养老金发放的参照要素，并与基本养老金保持合理的比例，以社会平均工资标准确定适当的养老金替代率。

(三)加快补充养老保险制度建设

国家建立的基本养老保险是国家为公民提供的基础养老保障。在退休制度并轨后，为了满足不同层次的养老需求，应当建立以基本养老保险为基础，辅以各种补充养老保险的综合性养老保险制度。

首先，国家应当鼓励用人单位为劳动者建立单位补充养老保险。在基本养老保险待遇同等对待的同时，各种用人单位可以在基本养老保险的基础上，结合本单位的实际情况，为本单位劳动者建立单位补充养老保险，经济效益好的企业多补充，反之则少补充。国家在鼓励用人单位建立补充养老保险时，应给予必要的政策扶持，如允许单位补充养老保险费用从收入中得到补偿，对企业补充保险费用免征企业所得税和保值贴补率等。

其次，国家鼓励劳动者参与其他商业补充养老保险。商业养老保险作为个人储蓄养老的一种方式，是为了满足个人特殊的养老需求自愿选择参与，由保险公司向劳动者支付生存保险金的养老模式。商业养老保险要求劳动者应当具备一定的经济负担能力，是高收入群体的补充养老方式。对于商业养老保险，国家应通过对个人所得税抵扣等措施，鼓励高收入劳动者参加，以满足高收入劳动群体对较高养老金的需求。

国家应鼓励探索“以房养老”等新型的补充养老模式。“以房养老”是《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中提出的“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”的简称。与商业养老保险一样，“以房养老”是在基本养老金的基础上的一种补充养老选择。“以房养老”在国内发展还刚刚起步，需要进一步出台具体政策，让“以房养老”的补充养老政策能得到社会认可。

五、结语

双轨制退休制度是我国退休制度改革的半成品，双轨制退休待遇的巨大差异已经引起社会公众的广泛质疑。退休制度改革的目标，是在机关事业单位建立与企业职工相同的社会养老保险制度，实现缴费义务平等、制度结构相同、待遇计发办法一致，以《中华人民共和国社会保险法》为基础，实现退休制度的统一。相信随着社会保障制度改革的深化，双轨制退休制度必将和计划经济时代的户籍制度、票证制度等历史词汇一样，逐步退出历史舞台。

[1]王延中.中国社会保障收入再分配状况调查[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[2]冯建威.企业补充养老保险制度研究[J].中国工运学院学报，1995(6).

2013-12-12

安徽省人文社会科学研究项目(SK2012B436)。

吴 雷(1975- )，男，江苏徐州人，淮南联合大学副教授，从事民商法与社会保障法研究。

F241.34

A

2095-7602(2014)03-0006-03