进一步完善安徽省农村土地流转制度

伊海燕

一、安徽农村土地流转的现状

安徽农村土地承包经营权流转始于上世纪八十年代中期，但一直存在规模小、流转效率低等问题。直到90年代以后，安徽省人民政府开始在部分农村地区开展土地流转的试点工作，并在此后又相继出台了一系列与土地流转相关的法律、法规，再加上农村税费改革的推行与城市化进程深入的外部环境的影响，近年来，安徽省农村土地流转总体上呈现发展势头较快的局面。但在流转环境、流转机制等方面也出现了一些新的特点，具体而言，主要体现在以下几个方面：

（一）土地流转总体规模较小

目前安徽省农村土地流转主要形式为：转包、转让、互换、租赁与入股等，虽然安徽近几年农村土地流转呈快速发展趋势。但是，土地流转面积仅仅占全省土地总面积5.5%。具体来说，安徽省农村承包土地流转面积为810.84万亩，约占我省农村土地承包总面积的13.1%，其中耕地流转面积537万亩，约占全省耕地总面积的8.7% 。这个规模相对于苏、浙、沪等发达地区来说要小很多，在中部省份中也处于落后水平，如浙江省2008年底的土地流转面积占耕地面积达28.9%。［1］

（二）土地流转模式由单一模式向多元化发展

安徽农村土地流转虽然发端较早，但在初期阶段由于缺乏有效政策的引导，农村土地流转模式比较单一，主要集中于出租、出让两种基本形式，且绝大多数是以代耕为主。互换、租赁与入股等其它土地流转方式虽然能够适应经营大户的生产经营需要，但由于多种因素的影响，推进的难度很大，实际发生的非常少且流转关系极不稳定。随着农村土地流转改革试点工作的推进以及相关配套政策的实施，我省农村土地流转模式开始呈多样化发展。不仅如此，近年来安徽农村土地流转的对象从早期农户间的流转，逐步流向工商企业、合作组织、种养殖大户和城镇居民等。［2］

（三）土地流转“非粮化”趋势明显

目前我省农村土地在流转前土地的主要用途以种植粮食为主，但在流转之后，由于受种植粮食效益低下、土地流转费用高，再加上当前的粮食补贴政策中“补贴随户走”的模式，不能体现“谁种粮、谁受益”，致使补贴不能落到真正种植粮食作物的大户头上，因而，土地流转后普遍出现将本来用于种植粮食作物的土地，转变为种植经济作物、油料作物或搞起畜牧水产养殖等，土地用途“非粮化”的趋势非常明显。

二、安徽农村土地流转面临的问题

（一）土地流转市场机制不健全

稳定的交易载体、明确规范的交易规则和完善的价格形成机制是农村土地流转市场有序发展的基本要求，也是土地高效流转的必备条件。土地使用权交易往往涉及多方面，如：产权主体的界定问题、利益分配与运作问题等。因而，土地使用权交易就比一般商品交易要复杂和专业，产生的争议也较多。目前，安徽农村土地流转的市场化趋势已显现，但尚处于培育阶段，存在土地流转市场机制不健全、流转操作不规范及专业的中介机构的缺失等诸多问题。且在流转过程中各交易主体基本上得不到来自政府和专业组织的引导和服务，实践中农村土地流转处于无人引导、无人监管的无序状态。这种无序状态，使得我省大规模、高效的农村土地流转难以实现，造成土地使用权交易成本高，当流转发生纠纷时，农户的合法权益往往也得不到有效保障。［3］

（二）土地流转风险防范机制不健全

市场经济的发展必然带来市场化风险的提高。在农村土地流转过程中农民作为土地出让方，其在出让土地承包权的同时也将更多的面临来自受让方的风险。农村土地集中流转后其经营主体如果一旦经营不善，遭受经营亏损，对出让土地农民的反向补偿将受比较大的冲击，农民合法的土地出让利益将无法得到保障。其次，目前我省好多农户的土地流转都是无序、私自的进行流转，为日后的纠纷埋下隐患，由于缺乏健全的纠纷解决机制，一旦发生纠纷，农民的合法权益也得不到有效的保护。再次，在当前我省农村社会保障制度还不健全的情况下，农民土地流转后，农民在医疗、养老等方面将会受到影响，而土地是农民赖以生存的最后依靠，因而也会在一定程度上影响了农民进行土地流转积极性。

（三）流转服务机构不健全

健康有序的农村土地流转市场的建立也离不开健全的土地流转服务机构提供的专业的土地流转服务。目前全省各地规范的土地流转服务机构还远未建立起来，人员和经费保障缺乏，土地测量评级、土地信用、土地交易、土地合同管理等制度体系也未真正建立，不能提供规范的土地流转服务。实践中，目前我省普遍存在土地承包经营权流转价格形成机制不完善，没有专业的土地价值评价机构，土地转包费、租金的确定也未经市场竞争形成，缺乏科学依据，导致客观上出现变相压低租金和漫天要价两种现象，再加上我省土地流转风险防范机制尚未建立，没有土地流转的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构，导致土地流转的价格和价值相背离。

三、完善安徽省农村土地流转制度的对策与建议

（一）健全农村土地流转机制，促进土地有序流转

应当进一步完善农村土地流转程序，建立规范的农村土地流转交易平台，加强制度保障、防范农村土地流转风险的发生。开放农村集体土地一级市场，改变现有土地流转过程中政府过度干预甚至滥用征地权的现象。［4］构建“双轨制”的土地流转一级市场。一方面凡是涉及纯公共利益用地的，应当坚持通过政府征收、征用的形式保障公益事业用地需求；另一方面建立农村土地流转中介服务组织，除公共利益用地之外的建设用地采用土地流转委托管理，及时登记土地流转的数量、价格、区位等信息，通过中介服务组织定期公开发布待流转土地的资料信息，在遵循国家土地利用总体规划和办理相关的审批手续之后，供需双方平等协商土地使用权转让费用，签订集体用地合同。引导土地流转供需双方建立合理有序的土地流转机制。

（二）建立土地流转登记制度，实现农村土地高效流转

土地登记是国家对土地进行有效管理、保证土地使用权人合法权益的重要保证。具体是指国家依照法定程序将土地的权属关系、用途、面积、等级、价值等情况登记于专门薄册的一种管理制度。农村土地承包经营权流转从其法律属性来看是一种不动产物权变动的形式，依照我国物权法的规定土地承包经营权的流转应当适用依法登记的原则。这不仅是土地承包经营权权利属性的需要，更是维护农村土地流转过程中各方当事人合法权利的必然要求。一方面土地登记可以避免出现土地流转中流转双方的权利、义务的不确定以及利益补偿关系难以协调等问题；另一方面土地登记能稳定土地转让关系，确定经营期限；最后，土地登记还可以避免耕地改变用途，防止农村土地在流转中变更用途、难以复耕，影响农民长期利益。［5］

（三）构建风险防范机制，保证农民合法权益

1.推行农村土地流转听证会制度。土地流转听证会可由国土管理部门主动发起或由参加土地流转各方申请发起两种形式。听证会按照法定程序进行，主管部门充分听取各方的利益诉求，协调好双方的利益矛盾，力求能够达成共识，对难以协调的突出矛盾依照有关争议解决机制予以解决，最终达到化解土地流转双方的矛盾和利益冲突。

2.建立土地流转风险预警机制。土地主管部门应对土地流转的风险进行综合分析、评估，并对存在的风险及时的发布预警提示，并提出相应的防治措施。土地流转风险预警的主要内容应包括：土地流转是否符合民意、是否违反相关法律规定、是否产生环境问题、是否提高农民生活水平等方面。［6］

3.积极培育土地流转保险市场，通过政策引导，鼓励与支持土地流转各方参加土地流转保险，政府可以拨出专项财政资金对保险费用进行适当补贴，同时对商业性保险公司经营的土地流转保险业务提供优惠政策，如税收减免、费率补贴和亏损弥补等，缓解商业性保险公司经营目标与农业保险效益低的矛盾。

（四）规范土地流转管理与服务，严惩违法违纪行为

农村土地流转涉及到农民切身利益，政策性强，关系到我省新农村建设发展大局，建立健全土地承包经营权流转工作管理制度，加大对农村土地流转的监督管理是完善我省农村土地流转市场的重要保证。现阶段应当依据土地承包经营权流转相关法律法规，尽快建立与完善相关土地承包经营权流转工作管理制度，如土地承包经营权流转程序、土地流转登记备案制度、土地流转合同管理制度、文本资料归档管理制度、流转后土地使用监管制度、土地流转纠纷调解制度及仲裁制度等。切实抓好制度落实，以制度规范相关工作人员的行为，减少发生违规违纪现象发生的可能。扎实开展对在土地承包经营权流转政策落实过程中工作人员失职读职行为的责任追究，严惩土地流转过程中的违纪违法行为，为我省农村土地流转市场健康发展提供良好的制度保障与法制环境。

［1］ 李光明.土地流转 政府角色定位成考题［N］.法制日报，2009－02－12（10）.

［2］ 梁 中.安徽土地流转：现状、问题及对策［J］.淮阴工学院学报，2010（2）.

［3］ 赵 敏，宗 静.初探我国农村土地流转机制［J］.商品与质量，2012（3）.

［4］ 朱 颖.土地集中经营中的有效方式探讨［J］.当代经济管理，2012（2）.

［5］ 王艳平.新时期完善农村土地流转制度的思考［J］.农业经济2010（2）.

［6］ 金丽馥，冉双全.农村土地流转的风险及防范机制研究［J］.理论与改革，2011（5）.