南京国民政府社团政策述论

宫炳成

(北华大学 历史文化学院，吉林 吉林 132013)

南京国民政府社团政策述论

宫炳成

(北华大学 历史文化学院，吉林 吉林 132013)

南京国民政府建立后，为将民众运动纳入到其整体执政框架内，以社团为工具，以社团立法和民众训练两种方式实施对民众的双轨控制。从某种意义上说，国民党政府实施的社团政策符合现代国家管理的趋势，并取得了一些成效，但由于多种因素的影响远未达到通过社团控制民众的目的，党民关系渐呈疏离之势。

国民政府；社团；控制；党民关系

南京国民政府建立后，国民党确立以党治国的“训政”理念，欲以一党专治来构建对国家和社会的控制结构。国民党认为民众运动是在野党谋求权力的手段，适用于革命时期，以往民众运动的方式必须随政党角色和地位的转变而变化。执政后的国民党在稳定政权的目的下控制民众的需求大于革命时代动员民众的需求。由民众组建起来的社会团体和国民党的关系遂转变为从属关系，国民党通过各种方式对社团进行管控和渗透，来实现对民众的直接或间接领导。自此，民众团体逐渐丧失其独立发展的空间，成为训政体制下的附庸，整个社会出现一种“泛政治化”的倾向。

综观目前有关社团的研究成果，大多偏重于考察单一社团之兴起演进及其与政府的关系，或者从政治学角度论及国家与社会之间的博弈与张力时涉及到各类社团。研究者单纯站在微观层面，很难将民国以来社团的发展及其与南京政府之间的复杂关系廓清，对社团乃至党民关系的研究呈现一种“碎片化”现象，很难揭示其内中全景。本文从社会控制这一角度切入，从宏观上分析南京政府以社团为工具对民众实施的管理，进而探究其成败得失。

一、民众政策转向与社团管理体制的建立

民国建立后的一段时间内，中国处于社会转型时期，国家与社会的关系也在进行相应的动态调整。然而，任何一个国家政权都要把社会力量框定在自己的可控范围之内。南京国民政府成立后，建设新兴国家与政权的愿望异常迫切，不断通过政治与法律的手段强势进入社会领域，收缩过去国家对社会的相对放任态势，不再大规模动员民众参与政治，强力管控民众运动和社团的发展。国民党在执政之初面对来自于地方实力派、中共及日本侵华对稳定政权的挑战，更加坚定地实施自己的强势管控政策。1927年的“清党”和随之而来的与中共分道扬镳，其目的在于不想任由中共所倡导的“阶级革命”在民众运动中扎根。故而，国民党中央及立法部门相继出台并实施了多种以控制为主的社团政策，欲以社团立法来实施其对民众和社会的刚性控制，同时组织专门机构对民众进行三民主义的灌输和训练，来实施其对民众的柔性控制。

国民党政府实施的社团政策有两个目的：一为控制，即出于巩固政权和稳定社会的需要而实施的管控措施；二为建设，即为经济和社会的发展而进行的一系列具有现代化指向的发展民间社会力量的改革。南京政府建立后，对民众团体和民众运动实行党和政府的双重领导体制，党权高于政府的权力。作为执政党，国民党对民众团体的组织和民众运动的领导在相当程度上是通过间接和秘密的方式来实现的。随着国内外形势的发展和管理的需要，此种对民众团体进行控制的双轨体制逐渐发生变化，在对民众组织的监管权力上党权逐渐向政权让渡。

南京国民政府时期，党、政府和民众三者之间的关系在“训政”体制下被框定为：在政治上，“政府应透过党以取得民众的拥护，同时，民众亦应透过党以充实政府之破坏的和建设的力量”。在法律关系上，“政府应根据党的决议，公布并执行法律，以保护民众的利益及范围民众的行动。”[1]12因此，对于民众组织的日常监管主要通过政府来完成。民众组织在成立之时，要向当地党部和政府提出申请，经党部核准合格后由政府立案注册。南京国民政府在对民众团体的清理、整顿及管理过程中逐渐形成了一个“党部指导，政府核准，分级登记，归口管理，多重负责”的社团管理体制。

依据权力架构的预设，社团管理在国民党最高党部之下可分为纵向的两个系统：国民党中央及地方机构和国民政府中央及地方机构。国民党和国民政府的关系很微妙，按照党治原则的设想，国民政府由国民党产生，国民党透过国民政府来贯彻实施政纲，党政关系体现为“党即政府，政府即党”[2]。国民党通过国民政府实施政策，控制国家行政权力的实施，其对社团的监管主要通过政府来完成。同时，国民党拥有实际上的最高立法权，其方针政策即为政府的立法依据。“政府应根据党的决议，公布并执行法律，以保护民众的利益范围及民众的行动。”[3]上，797故而党的社团文件均作为政府法律法规而进行发布。“政府应透过党以取得民众的拥护,同时,民众亦应透过党以充实政府之破坏的和建设的力量。”[4]801南京国民政府最终确立了党部指导、政府监督的社团双轨管理体制。

双轨体制中党部指导是社团管制的主体，在政府监管的范围内也常常能看到党部的影子。党部对社团进行第一轮筛选，取缔非法组织，扶植有价值的社团，在其内部进行公开或秘密的渗透，并发展有影响的团员加入国民党，党员在社团内建立党团秘密组织，控制社团，使其成为国民党统治的基础和喉舌。

除党部管制外，政府管制是社团管理体制的第二条纵线。为加强控制，国民政府对社团管理进行了归口分类。政府各部对于相应的社团管理职责是具体的业务指导、监督和管理。此外，政府司法部门有权对法人社团进行监督管理，如有权审查社团拟定之章程草案和登记事项与程序，政府执法部门在查实社团属非法后可对其执行解散程序。

国民党各级党部和政府在社团管理上的工作职责不同，一为指导，一为监督，但在实际权限上有很多交叉之处，如登记备案、会议召集之许可、核准草案章程等。因此，党部和政府对管理权限展开竞争，而在实际管理事务上又相互推诿。各地党部与政府纷纷上书中央申明本部门在办理社团工作中存在的矛盾和滞碍。因而，1930年3月国民党三届三中全会通过《训政时期民众训练方案》，进一步明确党部和政府关于社团管理的权限。重申社团管理之基本原则：“人民团体受党部之指导、政府之监督。”并重点区分党部和政府在社团处分和解散问题上之职权：“党部对于人民团体不受指导而予以处分时，须呈准上级党部，以命令行之。但对于人民团体之解散，并须转请当地政府依法执行之。政府对于人民团体认为须解散时，须依法办理，但事前须知照当地党部后执行之。”可见党部和政府利用处分和解散之权而争夺社团控制权力的问题已影响了国民党对社团的整体控制。

此后，社团控制权力逐渐由党部向政府转移，国民党多使用秘密手段插手社团事务，加强党团对社团的渗透、引导和控制。后来，党团名称改为干事会，由人民团体中的国民党党员秘密组织，实行党的运用。抗战时期干事会再度改名为党团。1940年国民党主管社团的社会部改隶国民政府行政院，国民党党部直接指导社团的权力遂转让予政府，社团办理手续也与党部无关，发挥党团作用成为国民党秘密控制社团的主要手段。

二、外部监管：政府对社团的日常规制

南京政府对社团的控制包括外部监管和内部监控两种方式，其中外部监管是一种公开的管理方式，一般走党组织和政府的正常工作流程，工作的展开需有党和政府明文的法律法规等正式文件作为依据。南京国民政府对社团的外部监管包括两条不同的系统：一为党部，二为政府。但党部更重要的任务是指导社团，指导亦含管理之意。政府监管社团的主要职能是监督，而监督亦含管理之意。从双管齐下的管理体制可以看出国民党政府对社团的重视和监管预期的程度。国民党政府对于社团的日常规制流程非常明确，外部监管流程如下：

(一)严格监管社团的建立过程

南京国民政府建立后，对已有社团进行了清理和整顿，对社团建立的流程及实施过程中党与政府的监管用明确的法规条文进行严格的限定。根据《人民团体组织方案》，职业团体组织程序如下：1．欲建立职业团体者须向当地高级党部申请许可；2．党部接受申请；3．审批、许可、党部派员指导；4．组织筹备会、推定筹备员；5．呈报政府主管机关备案；6．拟定章程草案；7．呈请当地高级党部核准；8．依章程草案进行组织；9．组织完成，经当地党部认为健全时，呈请政府核准章程立案。[3]上，763-764

(二)社团登记

社团登记管理是指调整和规范社团各种登记行为的法律程序和措施。一般而言，根据社团是否进行登记注册，国家行政机关可以掌控社团的组织情况及分布流向。南京国民政府的社团登记实行的是“预防制”。所谓“预防制”，就是成立社团时，必须事先办理登记手续，履行登记程序。南京国民政府的社团登记包括社团申报、成立、变更及解散等一般程序和内容。南京国民政府成立后，明令所有社团必须到党部和政府相关机构进行登记才可以取得合法身份。这样，国民政府就从社团组织的入口上加强了对民众组织的监控和管理。1928年6月上海颁布了《民众团体登记条例》，随后全国各省市县相继颁布实施相关的登记条例和规程。

(三)会员资格和入退会的严格控制

对会员资格和入退会的严密控制是国民政府对社团日常规制出入口管理的重要举措，它关系到对社团成员微观管制的成败，所以国民政府对各类型团体进行了明确而严肃的限定，并且分层次管控。对政治影响较大的职业团体分类尤为细致、规定全面而审慎。1930年前后，国民党对职业团体会员资格有了更为严格的限定，要求日益严密，且规定政治条件：须服从三民主义和中国国民党的领导。较之于职业团体，社会团体对于国民党政府的意义和价值有很大不同，其可控性强，可以帮助政府收集整理社会有效信息，为政府控制社会提供决策依据，有利于政府提高政策整体效率和协调性。国民政府为鼓励社会团体的发展，降低了对社会团体会员资格的限定。

(四)党员介入日常活动

国民党对社团进行日常规制的基本手段是介入日常活动，主要体现在向民众组织选派指导员和任命负责人，控制社团规模和系统及控制社团经费资助等。

加强对民众组织领导层的控制是国民政府日常规制的主要手段。除了定期和不定期委任指导员和巡视员外，国民党还直接向其控制下的民众团体任命负责人。此外，民众团体召开各项重大会议或活动“须向当地主管官署申请，须得到相应各级党部和政府主管部门的许可方可进行。”[5]社团遇有重大活动时，“须呈请当地高级党部核准，并呈报主管机关备案，地方高级党部向各团体选派指导员组织并指导活动。在社团召开重要会议时，须有党部和政府派员在现场进行监督”。[6]1336

国民政府要求各社会团体每月向主管党部和政府部门提交动态月报表，并试图将民众团体及活动局限于经济文化领域和实际生活层面，严防民众参与各类政治活动。此外，鉴于大革命时期农民运动和青年运动所表现出的强大政治能量，国民党对农民与青年给予了强烈的关注，特别注意防范农民团体和青年团体。同时，对各种民众组织的活动进行年检和随检，以确保民众组织和活动不会越轨，并按照国民政府预设的方向开展活动。

为了更好地控制和利用社团的组织动员能力，国民政府还试图控制社团的经济命脉。在经费资助上，国民政府有选择性地对社团进行定期和不定期的资助及补贴。[6]1335对于接受经费补助的团体，国民党要求其必须保证遵守并切实推行三民主义且奉公守法，接受资助之团体须定期向政府和党部提交财务报告，政府与党部随时派员进行抽审。

(五)监管社团组织的规模和地域系统

国民党认识到各类民众团体若形成地域性的组织系统，其力量将会无限扩大，形成难以控制之势，而对其统治构成威胁，“无论何种人民团体均有纵横一贯之组织，不啻将四万万人民分为若干壁垒，各有其全国总集团，以为发号施令之机关”。故而国民党通过《修正指导民众运动方案》规定：“省市之下各种民众团体，得采纵的组织。”这样各种民众社团就被分化瓦解为地方范围的小规模组织。

国民政府还充分认识到学生组织在各地乃至全国范围的政治影响，“此种组织之无限制的扩大，将全国百千万学生，操纵于少数半似学生或竟非学生之手”，无疑这将导致学生社团的失控。以学生在已往政治运动中的激进表现，国民党对学生力量存在极强的提防心理和控制心态是可以理解的。学生力量“另成系统，自成势力，不仅国家行政常遭干预而不获畅行，而致盲目冲动”。[7]所以国民政府将学生活动范围和组织系统进行了规定，“不得……为大规模的政党式组织，应以在学校之内为限，不以超越此范围”，“各直接隶属听命于所在地之党部，而由本党网络其整个系统，以免在本党之外另有骈枝系统的分歧。”[1]49分散于各地的学生团体因此无法实现在地域之间乃至在全国范围内的纵向的组织联合，国民政府以此规定妄图使学生团体的组织结构和系统完全处于其控制之下。

三、内部监控：党团与干事会的渗透

相较而言，内部监控一般使用秘密渗透的手段。所谓“党团”，并不是指“党”与“团”的合称。民国时期，党团是国共两党设置于非党机构和社会团体内部的秘密组织。党团是国共两党效法俄共相关制度、“以俄为师”的产物。党团曾在国共两党历史上扮演过重要角色。国民党改组后，在民众组织和非党机构内广泛建立党团组织进行渗透和控制。

1924年1月国民党一大通过的《中国国民党总章》中第十三章为“国民党党团”，其中在第77—84条明确提出建立党团的制度设想，并规定了党团设置的范围和隶属关系，内中对党团规定和要求甚为具体和明确：“在秘密、公开或半公开之非党团体，……须组织成国民党党团，在非党中扩大本党势力，并指挥其活动。…所在活动之团体一切议题，须本本党政策政略，先在党团内讨论，以决定对各问题应取之方法。所定方法并在该团体议场上一致主张及表决。党团在所在活动之团体内，须有一致及严密之组织，各种意见可在党团秘密会议上发表；但对外须有一致之意见行动。如违反时，即作为违反党之纪律，须受党之处分。”[3]上,32-34

国民党党章对党团的规定主要体现了以下几点主旨思想：(1)国民党要在非党组织中广泛设立党团组织；(2)在可能情况下，党团要采秘密方式进行活动；(3)党团受所属各级党部执行委员会指挥及管辖；(4)党团活动的目的是扩大国民党之势力及影响；(5)违反党团纪律须受处分。以上说明国民党有鉴于自身社会控制力的有限而开始以建立、发展党团为工作方式来对社会团体进行渗透、管控，进而达到控制全社会的目的，“一面以党的力量促进人民团体之发展与健全，一面使各种人民团体如众星拱北辰，咸成为拥护本党实行主义之坚强的组织”[3]下，692-693。

南京国民政府建立后，立于执政党地位的国民党开始调整其大革命时期的民众运动方针和政策，试图将民众的“革命”力量导向“建设”力量，并力图以社团为工具，对整个社会实施维稳统治。国民政府一面展开社团立法、整顿社团，暂停民众运动；一面继续保留社团中的国民党党团，以建立直接领导民众社团的局面。这样，国民党以党团为前沿和基本单位的社团领导机构和体系初步建立起来。

1929年3月，国民党三大修正《中国国民党总章》，在第二章党部组织第十四条中又规定“本党在不能公开或半公开地方，于必要时得组织党团，其组织法由中央执行委员会定之。”[3]上，665在国民党转轨后，受清党时期政治形势的影响，党团工作有过短暂停顿，不久即恢复正常工作。纸面上相关文字的删减并不代表国民党忽视党团的作用或取消党团，而从国民党重要会议决议中也没有任何关于取消党团的决议。民众团体中的党团本是介于各级党部和党员之间展开工作的媒介组织，如被取消则意味着团体中的党员联络和工作展开势必陷于瘫痪。

1928年，国民党中央训练部制定《中国国民党党团党员训练实施纲领》，明确为“本党党员训练必备之秘本”，并进一步明确指出党团的重要作用：“(1)扩大党的势力，使非党团体接受并实行党的主张；(2)指挥并监督非党团体的活动；(3)从非党团体中吸收革命的同志；(4)防止反动势力在非党团体中的滋长；(5)在敌对的非党团体中实行破坏的工作”。根据这一实施纲领，国民党党团的设置范围较国民党总章中之规定范围大为扩展。设置党团实施的对象包括各行各业，除党组织自身外，“无论军政学、农工商、国内外、常设临时，均置于‘党团’的天罗地网之中。”[8]国民党显然欲以党团组织的活动来实现其“党天下”的统治目的。

1932年，党团工作名称改为干事会。干事会并不是国民党在党团之外另设的党组织，而是根据工作需要对党团进行的改头换面而已，继续行使着党团的职能。国民党四届中执委第47次常务会议通过《人民团体中党员组织工作通则》规定：“各人民团体中的国民党党员，应受当地最高党部指导，在其隶属的团体中秘密组织干事会”。“各人民团体中的党员对党部及干事会的决议及指导须绝对服从，并严守秘密，如有泄漏或违背情事，一经查明，即由干事会呈请当地最高党部加以违反纪律之处分。”[4]801-803

国民党执政后始终面临内外势力对自身政权的挑战，而其中一直为国民党心腹大患的中共虽遭国民党血腥“清党”，但其势力却一直存在并日渐壮大。中共之所以能站稳脚跟，源于民众的广泛支持，此点在国民党内有着广泛的共识 。而中共运用党团的成功经验让国民党心生艳羡与嫉妒，因此试图通过党团与中共争夺民众团体和民众运动的领导权。在这里，国民党的党团工作具有明显的针对性：动员民众、组织民众、争取民众并排挤中共在民众运动的影响，进而完成国民革命的目标。可以看出，虽然国民党以“三民主义”为号召来动员民众，但其执政后与民众之间的良性互动始终未能通过正常渠道建立起来，运用党团这种秘密方式来进行对民众的社会动员显见是国民党的一种无奈之举，尽管国民党中央对党团工作给予了极大的重视，但国民党自身存在的诸如组织涣散、党纪废弛等诸多问题导致党团工作难以产生预期效果。党团工作亦显示出国民党的民众运动政策在理想与现实、设计与实施、目标与效果等诸多方面的错位。

四、结语

国民党取得执政地位后，一直努力强化国家权力对社会的渗透和扩张。南京国民政府是在极其复杂的政治背景下展开自己的施政之路的：一方面，面对来自于共产党、第三党及国民党内各派系势力的强力反对和挑战，使得其不得不为维护地位和巩固政权而展开对各种反对势力的弹压与控制；另一方面，自国民革命以来民众运动的蓬勃兴起，大量社团的出现和组织，使国民政府感觉到应对民众运动和社团加以引导和控制，并将其纳入到政府整体的社会控制体系之中。

南京国民政府建立后，一方面，仿效欧洲国家社团主义出台了一系列相关政策并颁布了大量法律法规，允许各类民众团体存在和发展，使民众团体的发展存在着一定的法理空间；另一方面，国民政府又从各个方面来限制、挤压社团与民众运动发展的自主空间。由此，在制定和实施社团与民众政策问题上，国民党总是处于一种矛盾和纠结的状态之中，在不断强化独裁与追求现代化管理之间徘徊，这种矛盾心态也反映在其施政的不确定性过程及实施民众政策的左右摇摆上，欲图以传统的统治理念嫁接现代化的管理制度，此种情况所带来的后果是不言而喻的。国民政府对社团及民众的控制并没收到预期效果，最终以“民众疏离”和“民心流失”为结果而告失败。

[1]中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编：第五辑第一编政治(三)[M].南京:江苏古籍出版社,1994.

[2]罗隆基.训政应该结束了[J].独立评论,1935(171).

[3]荣孟源.中国国民党历次代表大会及中央全会资料[M].北京:光明日报出版社,1985.

[4]人民团体中党员组织工作通则(密件)[J].中央常务月刊,1932(52).

[5]蔡鸿源.民国法规集成:68[M].合肥:黄山书社,1999:196.

[6]王云五.中华民国现行法规大全[M].上海:商务印书馆,1933.

[7]学生妇女文化团体组织原则宣传大纲[Z].国民党中央宣传部,1930:4.

[8]徐秀丽.中国国民党党团述论(1924-1949)[J].历史研究,2012(1).

2014-02-17

宫炳成(1972- )，男，吉林永吉人，北华大学历史文化学院副教授，博士，硕士生导师，从事中国近现代政治史研究。

K262

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2095-7602(2014)04-0040-05