基层涉农职务犯罪实证研究

陈晓梅，张利智

(德州市人民检察院，山东 德州 253014)

基层涉农职务犯罪实证研究

陈晓梅，张利智

(德州市人民检察院，山东 德州 253014)

本文从基层涉农职务犯罪的基本情况、规律特点入手，深入分析了基层涉农职务犯罪发生的原因，并提出了预防基层涉农职务犯罪的对策。

新农村建设；基层；涉农职务犯罪

随着新农村建设的蓬勃发展及各种惠农政策的出台，国家将大量资金投放到了基层，贪污、受贿等各种职务犯罪的数量也呈现出了激增状态，在“三农”领域引发了诸多矛盾。在这一背景下，我们对某三线城市近三年来发生的涉农职务犯罪情况开展了专题调研。

一、基层涉农职务犯罪的现状

(一)监守自盗现象严重，犯罪主体相对集中

涉农项目和资金在基层一般由乡镇站所干部和村支书、村主任、队长、会计等基层组织人员管理和发放。并且多数项目涉及村干部自家的利益，他们又有协助乡镇从事丈量、核准等工作的便利条件，为职务犯罪的发生埋下了隐患。某市检察机关立查的197名涉农职务犯罪嫌疑人中，乡镇干部20人，占13.2%；村支书98人，占49.7%；村主任或区长27人，占13.7%；队长6人，占3%；会计和文书38人，占19.3%；村民委员会成员8人，占4%。(其中犯罪嫌疑人身份有重复的按一种身份计数)可以看出，直接进行涉农资金管理和发放的乡镇站所干部和村支书、村主任、会计等是涉农职务犯罪的高发人群。

(二)共同犯罪居多，窝案串案时有发生

征地拆迁补偿、惠农资金发放等一般牵涉丈量、记录、审核、报领等多个环节，单个实施犯罪行为很容易被发现，因此共同犯罪逐渐受到犯罪份子青睐。数据分析显示，近三年间某市发生的涉农职务犯罪中共同犯罪案件77件，占所有案件数的64%。这说明，涉农职务犯罪已由原来的单个秘密进行，发展到互相勾结、共同密谋，甚至集体研究讨论犯罪方法，大肆从事犯罪活动。如，某村村主任、村委会委员、会计三人共谋采用减少村集体占地亩数、增加个人占地亩数的方式，贪污补偿款共计16万余元。又如，某村村支书和国土局用地科科长分别利用手中的土地补偿款的申报、发放权和土地补偿、青苗补偿、附着物补偿等数量的审核权，相互勾结，沆瀣一气，采取虚报冒领的手段，套取各项补偿款88108元，据为己有。

(三)犯罪性质单一，基本为贪污犯罪

近三年间，某市检察机关立查的197名涉农职务犯罪嫌疑人中，涉嫌贪污案件的高达181人，占到了总人数的91.9%。贪污案件的数量远远高于受贿罪、挪用公款罪和渎职侵权犯罪案件的数量。贪污犯罪侵犯的对象主要包括：一是中央拨付的家电、农机补贴、粮食直补等专款；二是高铁、高速公路、企业落户等拆迁安置补助资金。这些款项直接关系到农民维持生计的切身利益，若处理不好，很容易引发群体事件。

(四)作案手段隐蔽，多采用虚报冒领

随着监督力度不断加大，村级财务更加公开、透明，农村基层组织人员的作案手段也演变为更加隐蔽的造假账虚报冒领款项，表现为：虚报重领补助，虚列村级工程项目支出成本报假费用；在基建发包、土地征用、农用物质购销过程中，伙同国家工作人员挪用公款、虚报支出贪污公款、索贿受贿；利用国家发放粮食补贴之机，虚报种地面积，骗取国家资金；在征地补偿中通过虚报土地覆盖物或土地性质等手段增加个人补偿等。如某村村支书徐某采取多报小麦种植亩数的方式，套取小麦直补款25876.57元。并且为了更加隐蔽，把虚报的亩数分散到自己的妻子、儿子、嫂子等亲属名下，用亲属的名字办理惠农补贴“一本通”后，从信用社把补贴款支出。

(五)案值一般不大，但社会影响恶劣

涉农职务犯罪区别于一般贪贿犯罪的另一显著特征就是犯罪所涉数额一般不大。从调查来看，86.4%的涉农领域职务犯罪案件涉及金额都在5万元以下，但直接侵害的却是农民的切身利益。土地是农民吃饭的碗、立身的基，征地拆迁补偿和惠农政策实施是关系到农民生计的切身重大问题，问题处理不好，动农民“碗中的饭”，极容易激发大的矛盾，干扰党和政府保障民生政策的贯彻落实，影响党和国家在群众中的形象，引发集体上访、越级上访等严重事件。

二、基层涉农职务犯罪的根源

(一)宗旨意识淡薄，侥幸心理作祟

基层是典型的熟人社会，地缘、人缘、家族势力等因素在干部任用中起着重要的作用，甚至有些地方由于干部家族势力把权，出现了“村霸治村”的现象。这些人政治素质低，为人民服务的宗旨意识淡薄，走上领导岗位后，首先考虑的是“捞一把”，为自己和亲朋好友谋取福利。在面对巨额款项和监督不严时，势必成为国家的蛀虫。其次就是存在侥幸心理，认为“山高皇帝远”，自己只是一名基层干部，况且违法犯罪的行为又是某些村干部共同策划实施的，个人隐秘性较强，因而伸出了贪欲之手。

(二)分工制约不足，权力过分集中

随着国家对农村政策的倾斜及新农村建设的推进，大量的权力和资金汇集到了基层，乡镇基层站所以及基层农村组织对重大项目和资金的管理权限也急剧膨胀。“绝对的权力导致绝对的腐败”，从每起案件的具体情况来看，在权力的实际运行中，村民会议或村委会成员会议的作用被架空，“党、政、财”等权力集于一人的现象屡见不鲜。

(三)财务管理混乱，犯罪有机可乘

从调查的情况来看，涉农职务犯罪的发生，多归结于财务管理的混乱，特别是在资金发放环节存在许多漏洞。如在惠农补贴方面，由于村务公开制度落实不到位，容易发生村干部虚报冒领补贴款或冒用农户姓名上报数额的情况。在征地拆迁补偿方面，职务犯罪多发于地上附着物补偿的清算环节，如村干部将集体的树木记为个人的，多报机井数量等。并且由于补偿款多数是分期分批付款，分付款项没有明确的管理规定，“提留制度”没有明确的界定，特别是油田占地补偿中，每级油区办可以按一定比例征收补偿款管理费。诸多财务管理的漏洞，诸多冠冕堂皇的扣款名目，为基层组织人员的职务犯罪留下了大大的隐患。

(四)监督流于形式，助长犯罪气焰

监督措施没有跟上权力增长的步伐，导致很多监督制度缺位或被架空。一是上级监管流于形式。乡镇监管部门在应发挥监管作用时未能俯下身子、认真细致地进行检查审计，有的对专项资金的管理仅仅是走走过场。例如，在小麦直补款的数量核定上，乡镇政府具体负责小麦种植面积的核定工作，但操作中，很多乡镇没有进行实质性检查或者抽查，而直接按照村委会上报的数量进行上报。加之，有些乡镇干部和村干部互相勾结、共同谋利，使得上级监管更是形同虚设。二是村民权益保护意识薄弱。大部分农民有一种“见好就收”的心态，认为国家政策好，给多少都是帮助，对具体环节一概不管。例如，个别村干部欺上瞒下，把补贴标准公示榜贴在自己家院墙上，拍照后就撕下，将照片上交应付了事，村民见不到公示榜却不过问。留守在农村的多是老人和孩童，更减弱了监督的力度。很多村民缺乏大局意识，当犯罪不侵害自己的切身利益时，漠不关心，助长了犯罪行为的嚣张气焰。

三、基层涉农职务犯罪的预防对策

(一)加强基层干部队伍建设

基层干部队伍建设事关党和国家在人民群众中的形象和国家执政基础的稳定。要建立科学的选任制度，使一些政治素养高、德才兼备、心系群众、廉洁自律、真正代表群众利益的人充实到基层干部队伍中，并尽量避免村班子成员的宗族、裙带关系；同时积极选聘、培养大学生村官，使一批优秀大学生能够到农村基层组织任职，以改变目前村干部队伍老龄化、学历偏低、地域化等现状，提高村干部队伍的整体素质。此外，要加强道德法制教育。“舟必漏而后入水，土必湿而后生苔”，要加大党性教育、廉洁自律教育和职业道德教育，帮助基层干部树立正确的人生观、价值观。大力宣传表彰农村基层组织工作人员“为民、务实、清廉”的先进典型，用真人真事感化干部队伍，使为民服务的宗旨真正深入人心。同时，检察机关联合纪检监察、法院等部门采取以案释法、组织村干部旁听庭审、参观警示教育基地等形式，从思想上筑牢基层干部拒腐防变的坚固防线。

(二)规范基层涉农款项运作

一是保障财会人员相对独立。严格禁止村支书、村主任兼任村会计、出纳、现金保管等职务，同时要加强对基层财会人员的职业道德培养，鼓励对掌握的犯罪线索及时举报。二是严格落实村务公开制度。对补偿标准、安置途径、粮食、农机具购置补贴标准等重大事项及时公布于众，并保证公示程序不缩水、不走样。对村务公开不落实或落实不彻底的，要追究乡镇分管领导、村支书、村主任等的责任。三是完善对资金的良性管理。完善“村帐镇管”制度，加强镇(乡)村级财务代理中心的建设管理。对国家资金和集体资金分别建帐、独立立项，防止因资金定性不明导致管辖机关混乱而错失惩治犯罪的良机。四是减少资金的经手环节。建议惠农资金、征地赔偿款等数额经过规定的公示程序后，由县财政局人员现场采集，委托银行向农户直接支付款项，并及时提供查询功能，以此防止资金节节缩水。

(三)坚持惩防并重，创新法律监督机制

一是突出办案重点，加大打击力度。检察机关要充分发挥查办职务犯罪的职能作用，把资金投入规模大、政策透明度不高、容易出问题的领域、项目和环节作为办案和预防的工作重点。特别要突出查办群众反映强烈、党委政府重视、社会影响恶劣、影响农村稳定的重大案件，深挖窝案串案。对查出问题的干部，查出一个处理一个，绝不手软，真正起到威慑和警示作用。二是创新基层检察工作模式。检察机关要以派驻检察室为依托，深入田间地头，乡村集市广泛开展涉农职务犯罪相关知识的宣传，发放宣传资料、提供法律咨询。重点加强对征地拆迁、惠农资金发放政策和涉农职务犯罪要件、管辖等法律知识的宣传，使村民对自己应获权益了如指掌；同时公开举报电话，积极鼓励农村群众检举、揭发涉农职务犯罪；对于农村占地拆迁、电网改造等重大工程项目，检察机关要及时跟进，同纪检监察、审计等执纪执法部门及财政、国土、农业、林业、民政等涉农部门协同配合，形成合力，同步监督，防患未然。

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2014-03-07

陈晓梅(1984- )，女，山东武城人，德州市人民检察院法律政策研究室副主任，硕士，从事法理学研究； 张利智(1962- )，男，山东乐陵人，德州市人民检察院副检察长，硕士研究生，从事刑法学研究。

D924.393

A

2095-7602(2014)05-0037-03