武陵山连片特困区财政扶贫资金运行情况分析——以某基层检察机关查办职务犯罪为视角

梅光辉 黄纯丽

（湖南省泸溪县人民检察院，湖南 泸溪 416100）

武陵山连片特困区财政扶贫资金运行情况分析
——以某基层检察机关查办职务犯罪为视角

梅光辉 黄纯丽

（湖南省泸溪县人民检察院，湖南 泸溪 416100）

财政扶贫资金是中央帮助贫困地区人们发展经济、脱贫致富的重要举措。但某基层检察机关查办职务犯罪情况反映，武陵山连片特困区财政扶贫资金存在被挤占、截留、挪用甚至贪污私分等资金流失情形，严重悖离了中央政策旨意，极大损害了人民群众的合法权益。因此，有必要深入分析现有扶贫资金流失的主要形式和客观原因，并就杜绝或减少财政扶贫资金流失提出切实可行的应对策略和建议。

连片特困区；财政扶贫资金；职务犯罪

2013年10 月，李克强总理主持召开国务院常务会议部署加强财政扶贫等保民生资金管理和公共资金审计监督时指出，必须坚持改革创新，注重健全制度机制，筑牢扶贫资金管理使用的“高压线”，对贪污侵占挪用等违法违规行为严惩不贷，确保扶贫资金充分惠及扶贫对象，让减贫成为促进社会公正和文明进步的重要内容，切实发挥好扶贫等公共资金保民生、“兜底线”的重要作用。

笔者所处的湘西州位于武陵山连片特困区，是湖南省扶贫攻坚的主战场。从近几年财政扶贫资金表现形式来看，主要有以工代赈资金、科技扶贫资金、扶贫培训资金、国家和省定点扶贫单位帮扶资金、扶贫贷款、项目贷款等内容，其设置的初衷是为了帮扶贫困地区的人们发展经济、脱贫致富。但从具体运行情况来看，不少扶贫资金以各种名目被挤占、截留、挪用甚至贪污私分，严重悖离了中央政策旨意，极大损害了人民群众的合法权益。笔者以所在检察机关查办案件为例，分析了现有扶贫资金流失的主要形式、客观原因，并就杜绝或减少财政扶贫资金流失提出了应对策略和建议。

一、贫困地区财政扶贫资金流失的主要形式

据统计，2003年至今，笔者所在的检察机关在查办职务犯罪过程中发现涉及财政扶贫资金流失案件有26件29人，其中依法立案调查17件20人，依法移送审查起诉12件15人，除1件1人尚未经法院审判外，其他均被法院做出有罪判决，依法做出不起诉处理的共计5件5人，移送县纪委处理的9件9人。限于篇幅，结合具体办案情况，笔者对该类案件中扶贫资金流失的主要表现、客观原因进行了深入分析，并提出对杜绝或减少财政扶贫资金流失现象的配套改进措施。

从办案情况反映，现有扶贫资金流失主要表现在以下几个方面：

第一、个人为谋取非法利益而贪污挪用中饱私囊。在实践操作中，一些职能部门的工作人员为了一己私利，置群众利益和党纪国法于不顾，利用管理扶贫款项的职务之便，想方设法贪污挪用扶贫款，中饱私囊。以国家为扶持生猪养殖而出台的能繁母猪补贴政策为例，2007年国家为扶持生猪养殖而出台的能繁母猪补贴政策开始在湘西实施，按政策每头母猪补贴农户50元，2008年增加至每头补贴100元。这原本是一件利国利民的大好事，但某单位负责人在此发现了可以牟取私利的“商机”。利用其负责审批能繁母猪补贴资金发放之职务上的便利，伙同他人虚报能繁母猪头数，套取补贴款后据为己有，短短几年时间就虚报能繁母猪3000多头，贪污补贴款30余万元。再以阳光工程为例，阳光工程是由政府公共财政支持、主要在粮食主产区、劳动力主要输出地区、贫困地区和革命老区开展的农村劳动力转移到非农领域就业前的职业技能培训示范项目。湖南地区最高补贴可达到每人每期500-1000元。政策本意是为了开展农村劳动力培训，提升农民就业能力和产业竞争力。但在某些人看来这又是一个捞钱的“好路子”。某培训学校负责人伙同他人到处搜集适龄农民的身份证和户籍资料，甚至以每张身份证50-100元的价格“购买”农户身份证复印件，虚报劳动力培训人数，骗取国家补贴资金50多万元。上述案件虽然都被查处，有关人员也已锒铛入狱，但该行为在社会上造成了极其不良的影响。

第二、单位为小集体利益截留或私分。这种现象实践中也是较为普遍。相当一部分管理扶贫资金的职能部门的负责人法制观念不强，认为是为了单位或者集体利益，虚报套取点扶贫资金应该没有什么大问题，进而在管理使用扶贫资金过程中采取各种手段截留或虚报冒领，造成扶贫款大量流失。笔者所在地的检察机关就曾查处过一件非常典型的私分扶贫项目资金案件。该地一外资外援办为给单位工作人员谋“福利”，经党组集体研究，以要求项目施工方虚增工程量的方式从其管理的日元贷款项目中套取了40余万元放入本单位“小金库”中。除极少数用于公用经费开支外，剩余30多万元被单位七人集体私分。单位负责人和直接经办人为此均被检察机关立案并被法院作出有罪判决。又有某乡镇政府机关为弥补办公经费缺口，经集体研究决定在农村危房改造资金上做文章。本来按规定每户农民危房改造国家补贴资金10000元，但乡镇政府以各种名义每户克扣3000元，却要农户在10000元的领款单上签字，每户实际发放7000元。农户敢怒而不敢言。上述这种截留挪用扶贫款的单位行为，由于其大多表现为单位为小集体利益且经集体研究决定，看似与个人截留挪用扶贫款行为有诸多不同，很多单位或部门以为只是打了一个“擦边球”，不会涉及违规违纪甚至犯罪行为，故而在实践中更是普遍存在，事实上单位行为的危害性要远远大于个人。

地方政府为本地利益“宏观调控”挪作他用。按照中央要求，每一笔财政扶贫资金都只能专款专用，绝不能以任何名义挤占或挪作他用。为此，从中央到地方都出台了不少相关文件。但在实际操作中，除了上面讲到的某些单位和个人从中贪污挪用外，还有一些地方政府，出于种种原因，无视上级的相关规定，以“宏观调控”之名随意挤占或者挪用财政扶贫资金。例如将A类扶贫款先用于B类，将C类资金又用到D类，等E类扶贫款到位后又填补A类。拆东墙补西墙挪得不亦乐乎。有时甚至将其挪用于一些与扶贫主题完全跑调的工程建设项目，严重侵害人民群众的利益。前几年网上曝光的陕西佳县政府挪用数百万元扶贫款用于建县政府大楼事件就是一个典型的例子。该县是一个财政赤字严重的贫困县，为发展当地的红枣产业，省里几个相关部门给该县拨款数百万元。可在该县主要领导的拍板下，这笔原本用于专项科技扶贫的款项，却用在了县政府的办公楼建设上，此事经媒体披露后，在当地造成了极坏的影响。

二、贫困地区财政扶贫资金流失的客观原因

究竟是什么原因使上述这些单位和个人敢于将扶贫款项当作“唐僧肉”而大快朵颐呢？笔者认为，除了个别人利欲熏心、目无法纪、胆大妄为等主观方面的原因以外，一些实际存在的客观原因也值得我们深思。

一方面扶贫专款缺乏科学有效的监督管理制约机制。我们知道，现行扶贫款下拨和报账的一般流程为：先确定各地年度所需各类款项计划，然后由中央财政层层下拨到地方，地方政府相应部门组织实施，验收后以相关凭证到地方财政报账。这种模式听起来在理论上似乎安全可靠，但在实践操作中却存在诸多问题。以笔者所在单位办理的一起家电下乡案为例，由中央到地方的家电下乡的补贴款拨付都是根据申请进行预拨，最后由乡镇财政所受理补贴申报和材料审核，即农户到省内指定的销售商那里购买家电下乡产品，商家先行垫付补贴款给农户，然后商家持农户提交的户口复印件、产品标识卡和发票原件、农户补贴汇总表到其所在地的乡镇财政所申报补贴，但是实际运行中却存在以下几个方面的监管漏洞：其一是部分商家通过冒用农户户口、以非法途径获得或购买产品标识卡、伪造补贴汇总表等方式骗取家电下乡补贴，甚至有的商家与农户、该产品的代理商联手骗取国家补贴，因提交材料本身具有客观性，负责审核的乡镇财政所难以确认交易的真实性。其二是如果具体审核个人或单位弄虚作假甚至与销售商一起虚开票据，犯罪手段更为隐蔽，地方财政部门的形式审查更是无法有效监督。其三是系统内部的稽查、上级部门的检查大多流于形式，无法真正发现问题或制约内部违法违规行为。可见，现有监督管理制约机制不健全是扶贫资金大量流失的一个重要原因。

另一方面因为扶贫项目资金管理部门的财政经费保障不足，地方和部门过多干预所致。首先，在经济发展相对滞后的地区，某些部门、单位的办公经费缺乏财政保障，在想方设法争取项目，取得资金后，就挤占、挪用来弥补争取经费，导致扶贫资金缩水。笔者在工作中经常遇到有些单位或部门负责人大倒苦水,声称有时候在扶贫款或者项目资金上弄虚作假也是迫于无奈，否则的话，哪儿来的经费“跑项目”？所谓“项目”不跑得不到，而往上“跑”则是要花钱的。例如某单位共有20人，全年人均办公经费8000元，合计总额16万元。该单位负责人说，其实他也不想在扶贫款或其他项目资金上造假套钱，但如果不在这方面动脑筋，仅靠那16万元单位根本运转不了。故而经费保障不足成为某些部门或单位挪用扶贫专款、以身试法的重要诱因。其次，出于地方和部门保护主义心理，过多考虑地方及部门利益，对发现的问题不能如实上报和公开，往往采取内部消化、内部处理等方式予以解决，或者是对违法违纪问题不以为然，认为"法不责众"，只要截留、挤占挪用的资金不落入"某一个人的腰包"便不予处理处罚，即便做出处理，也是大事化小，小事化了，缺乏力度。在该县危房改造中，甚至有个别乡镇基层政府为了争取上级农资补贴，与其管辖的部分村委会人员联合造价，采取虚报、瞒报等方式骗取补贴，为应对上级的检查和验收，也只得搞虚假配套、虚假自筹、虚列工程支出等。所以经费保障不足、行政过多干预是造成扶贫项目资金流失、混乱的一个根源上的因素。

三、贫困地区财政扶贫资金流失应对策略和建议

综上可见，要杜绝或减少财政扶贫资金流失现象，需从以下几个方面着手协调推进：

1、科学分配扶贫项目，源头杜绝贪腐挪用。在实际运行中，严格落实党中央关于各级政府在扶贫开发规划中的责任、权力、资金、任务“四到省”制度，项目审批权限原则上下放到县，省市两级要将主要精力放在资金和项目监管上，县级可以因地制宜确定扶贫攻坚的总体规划、重点任务和方法策略，具体部门负责扶贫项目资金的审批、审核、拨付和管理实施；在具体扶贫项目设置、扶贫款分配上，各部门所需的扶贫款或者其他项目资金在精准调研的基础上按需分配，基层各部门无需再“跑”项目，不再是“会哭的孩子有奶吃”，而是“该吃的孩子就有吃”，从根本上解决扶贫款和项目资金流失严重的问题，从源头上杜绝个人或单位的贪腐挪用行为。

2、创新扶贫资金监管使用方式，切实加大扶贫攻坚的力度。笔者认为，为保障扶贫资金的专款专用，除了传统的定期或不定期检查、例行的审计监督等监管方式外，还应创新扶贫资金监管方式，例如对扶贫对象建档立卡，这样不仅有利于项目资金要到村到户，切实使扶贫资金直接用于扶贫对象，而且有利于扶贫信息的跟踪反馈，使各笔扶贫资金在各个环节的流向、管理、使用、损耗等情况一目了然，使扶贫开发规划实施、扶贫对象脱贫状况等情况得到有效的跟踪，也便于地方政府适时灵活调整扶贫策略和方式方法，有针对性地加大扶贫力度。此外，还要创新扶贫资金管理使用方式，尤其是在连片贫困地区，可以积极探索引进各种社会资金参与扶贫开发；集中整合各类扶贫资金，以重大项目为平台，以入股等形式发展互助协作、特色支柱扶贫产业，从而提高扶贫资金的运行效果。

实行严格的财政报账制度，建立健全内控、监管责任追究制度。首先，严格规范报账程序，明确报账明细，凭证齐全，发现扶贫资金流经区域，台账之间以及与纸质总表之间不一致的，要从根源上找原因、查漏洞，健全内控制度，尽量减少资金运行中的“跑冒滴漏”。其次，扶贫资金涉及的部门多，覆盖面大，使用分散，应建立健全审计、财政、纪检监察等部门的联席会议制度，增强协作稽查办案的合力。例如本文提到的家电下乡案件中，发案人员之所以滥用职权导致100多万元家电下乡补贴资金被骗，一个重要的原因就是部分乡镇财政所内部管理松散，县财政局、审计局等相关部门对财政所补贴申报材料缺乏实质审查机制和有效的稽查监管机制。实践再一次证明，没有制约和监督的权力结果往往会导致权力的滥用。因此，探索扶贫资金监管责任追击机制完全是有必要的。再次，各级政府对相关的违法违纪行为要加大查处力度，做到发现一起，坚决查处一起，对查处的问题要不捂不漏不袒，必须坚决纠正，整改到位，防止屡查屡犯，从而提高扶贫资金监管的规范性和时效性，确保扶贫资金真正发挥作用。

做好职务犯罪预防，严厉打击贪腐挪用等违法犯罪行为。作为侦办职务犯罪的司法机关，检察机关首先要做好职务犯罪预防工作，将防范的关口前移，广泛开展警示教育，变事后监督为事前监督、事中监督和事后监督相结合，逐步减少和杜绝该类违法犯罪行为的发生。其次，对于截留克扣、挤占挪用、虚报套取扶贫资金等重大违法犯罪行为要严惩不贷，对相关单位和个人要实行严格问责和责任追究，从而在扶贫资金领域形成一条任何部门、任何单位、任何人都不敢、不能触碰的“高压线”，真正确保扶贫资金充分惠及扶贫对象，让减贫成为促进社会公正和文明进步的重要内容，切实发挥好扶贫等公共资金保民生、“兜底线”的重要作用。

D925

A

1671-5136(2014)03-0041-03

2014-09-26

梅光辉（1973-），男，湖南泸溪人，湖南省泸溪县人民检察院副检察长；黄纯丽（1977-），女，湖南永顺人，湖南省泸溪县人民检察院民行科检察员、硕士。