对当前耕地“非粮化”现象的分析——基于粮食安全的视角

何蒲明,全 磊

(长江大学经济学院，湖北 荆州 434023)

近年来，随着工业化、城镇化的不断深入和农村经济增长方式的逐步转变，传统的“以粮为天，以土为纲”的观念受到严重冲击。土地流转中耕地“非粮化”情况日益严重，第二、三产业占用耕地现象时有发生，经济作物取代粮食作物态势蔓延[1]。长此以往，耕地大规模“非粮化”必将成为危及国家粮食安全的重大隐患。因此深入研究当前耕地“非粮化”的现状和原因，分析这一现象对我国粮食安全造成的影响，探索有效控制“非粮化”趋势的政策措施，对保障我国粮食安全，谨防我国耕地过度“非粮化”具有重要意义。

1 当前我国耕地“非粮化”的现状

1.1 粮播面积不断减少，“非粮化”规模不断扩大

根据《中国统计年鉴》历年有关数据统计可知，1978～2012年我国粮食作物播种面积总体减少9277千公顷，其中稻谷播种面积减少4364千公顷，年均减少132.24千公顷，占粮播面积总损失量的47%；小麦播种面积减少4913千公顷，年均减少148.88千公顷，占粮播面积总损失量的53%。影响粮食产量的2个主要因素为：粮食播种面积和单位面积产量。在较短的一段时期内，技术水平获得较大提升的可能性较小，则粮食单产水平将会在某个程度上趋于稳定，对粮食产量的影响不大。在这种情况下，粮食产量的多少将主要取决于粮食播种面积的大小，一旦粮食播种面积出现较大规模的减少，我国的粮食产量也会随之出现较大程度的减少，这对粮食安全的保障是较为不利的。

1.2 非粮化比例持续上升，“非粮化”速度不断加快

《中国统计年鉴》历年有关数据显示，1978～2012年我国非粮食播种面积占农作物播种面积的比例总体呈持续上升趋势，其非粮化比例由最初的19.7%上升至31.9%，其中以1994～2003年10a非粮化比例上升最为明显，累计上升了8.58%。在耕地面积一定的条件下，非粮化比例的持续上升，则意味着粮播比重的不断减少；非粮化速度的不断加快，则意味着我国粮播比重呈加速减少的趋势。作为一个拥有13亿多人口的东方大国，对粮食一直都保持着刚性需求，而当粮播比重加速减少，粮食供给持续减少的情况下，势必会造成粮食需求和供给之间的不平衡，那么国家的安全和稳定则很难得到保障[2]。

1.3 地区间发展程度不同，“非粮化”状况存在差异

由于受自然环境因素、人文历史因素或政策扶持程度的差异等因素的影响，我国的东部、中部、西部地区的发展程度各不相同，且东部地区发展程度高于中西部地区[3]。随着工业化和城镇化的发展，农业用地被挤占，粮播比重不断减少的现象较为严重。据统计，1978～2012年东部地区粮食播种面积占全国总播种面积的比重基本呈持续下降的趋势，特别是2000年之后，下降速率更快，多年平均下降速率为0.9%。中部地区依然是我国粮食播种面积比重最大的区域，多年平均为47%，担负着保障国家粮食安全的主要任务。西部地区变动幅度不大，在2006年之前保持在23.7%左右，自2007年后有平缓下降趋势(上述数据根据《中国统计年鉴》历年有关数据计算得出)。工业的发展不能以牺牲农业为代价，而经济的发展更要以国家的安全稳定为前提，因而，合理处理各产业间的发展关系，确保粮食安全将至关重要[4]。

2 我国耕地“非粮化”的主要原因

2.1 种粮成本高收益低，农民种粮积极性不高

《中国统计年鉴》历年有关数据显示，与1998年相比，2011年5类农产品中粮食作物每公顷种植成本上升速度快于油料、糖类和棉花，累计涨幅146%，年均涨幅10.4%。粮食作物种植成本的快速上升，如果能通过粮食生产价格的提高来得到转移或者补偿，那还影响不大，但如若得不到合理转移和补偿，势必会对农民的种粮积极性产生消极影响。据统计，1998～2007年，我国粮食作物每公顷纯收益平均增幅明显低于油料和棉花，仅为2.4%，而后两者的平均增幅则分别达到27.9%和119.2%。2007年底，油料、棉花、糖料每公顷纯收益分别是粮食的2.2、2.1、1.9倍。粮食作物花费较高的生产成本，却只换来较低的经济收益，在政府补贴力度不够的情况下，农民从其自身利益考虑，当然会选择将宝贵的耕地资源用于其他经济作物的种植，从而会造成会导致耕地的“非粮化”。

2.2 高效农业补贴力度较大，种粮扶持政策较少

目前，在我国流转后的土地如若发展蔬菜、苗木花卉、特种养殖等高效农业项目，且达到一定规模和年限的，国家会在财政上给予一定的补贴，同时对农业标准化示范基地等的资格资质认证和建设项目的申报都有具体的政策指导，然而政府对发展粮食生产和种粮大户的扶持政策相对就比较少了。政府对高效农业的重视和扶持，在无形之中会给农民以一定的政策导向，从而促使更多农民放弃粮食生产，而更多地发展高效农业。

2.3 农业生产结构发生调整，经济作物地位提升

近年来，为了发展农村经济、增加农民收入，各地纷纷进行农业生产结构调整，并呈现出以扩大高收益经济作物生产为主导的农业结构调整趋势，非粮化态势日趋显现。由于制止农村耕地“非粮化”，与城市化建设、地方经济发展和农民增收等多方面存在着相互制约关系，因而许多地方政府出于地方经济发展或者政绩的考虑，往往会对非粮化的行为采取姑息的态度，并不会真的下大力气进行整治，从而使“非粮化”的现象未得到有效遏制。

3 耕地“非粮化”对粮食安全造成的影响

3.1 非粮化辐射效应明显，粮食安全隐忧增大

耕地“非粮化”现象的出现并不是由单一的原因所造成的。同样，由它所引致的结果也将不会是单一的、小范围的。在辐射效应的作用下，其对粮食生产的消极作用将有可能成倍增加。在目睹大规模耕地被用于种植经济作物并获得较高收益后，更多的农民就会选择放弃粮食生产，转而投产高收益经济作物。以河北省玉田县为例，2009～2010年该县共流转耕地3440hm2，其中用于经营高效农业的面积由2009年的791hm2，增加到了2010年的1513hm2[5]。这只是一个省的情况，但倘若把所有省份的情况进行统计汇总，相信将是一个不小的数字，对我国粮食安全的影响作用应引起重视。

3.2 耕地质量不断下降，负外部效应较为明显

随着大片耕地被农艺区、果实采摘区、休闲娱乐场所、停车场地所占用，大规模的污染也相伴出现。一方面为了保证农艺区和果实采摘区的可观赏性，企业一般会使用大量的农药、化肥和催熟剂等对土质有损害性的化学物质；另一方面人口聚集必定会产生较多的废水废气。一旦这些有害物质进入土壤，在土壤里堆积，并通过水循环、空气等方式间接传递给周围的粮田，其负的外部效应将会显现，使得粮食生产的环境受到极大破坏，甚至会酿成无法挽回的悲剧。这不论是对粮食安全的保障，还是生态环境的保护都是较为不利的[6]。

3.3 粮食自给率出现下降，进口总量不断增加

近年来，国家粮食虽然创造了“九连增”的奇迹，但值得关注的是同期全国生产净调出的省份在不断减少。同时，我国粮食进口量已经连续三年增加，并且从过去的一两个品种到去年小麦、玉米、水稻三大主粮首次全部出现进口的状况。截至2011年前11个月，中国对三大谷物的净进口量已达到940.4万吨，其中稻谷175.5万吨、玉米430.7万吨，小麦334.2万吨，且分别是去年同期的21.4倍、2.7倍和3.6[7]。粮食净进口量的增加，说明我国对国外粮食依存度在不断提高，对于一个人口大国，粮食自给率下降，对外依存度提高，长此以往，势必会对国家的安全和稳定产生威胁。

4 防止耕地过度“非粮化”，保障我国粮食安全的对策建议

4.1 增加粮食生产补贴投入，提高农民种粮热情

为了保持农民的种粮热情，减缓耕地“非粮化”进程，要么得推进粮食价格大幅度上涨，要么得对粮食生产进行持续补贴，要么两者兼而有之。然而，粮价作为“百价之基”，其增长幅度的大小，势必会关系其他产品价格的变动，因而为维持物价的稳定，粮食价格大幅上涨缺乏其现实可能性。故此，农民种粮热情的调动，最终还是得依靠政府的补贴。近几年，虽然国家大幅度增加了农业生产资料的综合补贴，但这些补贴远不足以弥补粮食生产的成本。因此，为提高农民的种粮热情，我国应该继续提高农业生产资料综合补贴标准，加大对粮食生产的扶持力度，以此来缓解粮食生产成本过快增加而导致的对农民收益产生的严重侵蚀。

4.2 积极推进土地合理流转，加大流转用途监管

为了适应现代农业的发展要求，实行土地大规模流转将势在必行。为推动土地的合理规范流转，保障粮食安全，首先要明确农村集体土地的产权制度，使用权主体的权利、义务等，理清产权关系，从而形成有效的耕地保护激励机制；其次要严格监控耕地用途，尤其是用于粮食生产的耕地，流转后也应该用于粮食生产，不能转作其他方式；再次中央政府应划定各地方的种粮耕地面积，并把耕地数量和质量作为其政绩考核的范畴，提高地方政府严格审批种粮耕地的意识；最后中央政府应增设耕地“非粮化”用途的耕地流转税、增值税等，以提高转做他用的成本，从而在一定程度上控制耕地的“非粮化”速度。

4.3 科学实施农业结构调整，优化效果评价方法

各地区在进行农业生产结构调整时，应秉承一切从实际出发的原则，结合自身的自然条件、地理位置、特定资源、农业生产传统、生产技术条件、劳动素质以及市场环境等因素来进行合理调整。在调整过程中，地方政府要加强对农业结构调整的监管力度，实行优胜劣汰制度，避免出现因农业生产经营结构趋同而造成大面积侵占粮田的情况。另外，由于粮田几乎承担了全部粮食生产任务，因此保护基本粮田是耕地保护的重中之重。在农业结构调整中必须强化耕地的刚性保护，真正把基本粮田作为“一条不可逾越的红线”，并把粮田数量不减少、质量不下降作为评价农业结构调整效果的先决条件。

4.4 发展环保节约型产业，减少资源浪费现象

农村第三产业的过快发展，导致农村中土地被闲置、浪费的现象时有发生。为此，地方政府首先要转变农村第三产业的经济增长方式，高起点、严要求，走集约型经济增长之路，对于那些消耗高、效率低、经济效益低的农业项目要严格控制，甚至不予立项。其次，在第三产业的发展过程中，要始终保持产业与耕地、资源、生态环境以及人与人之间的和谐，大力发展环保型第三产业，减少资源浪费，以实现节约发展、清洁发展和安全发展。

[参考文献]

[1]朱忠贵.农村土地非粮化与粮食安全问题[J].安徽农业科学，2011，39(16)：1025-1026.

[2]王书晓.耕地非农化对粮食生产与粮食安全影响的研究[D].云南：国土资源与持续发展研究所，2011.

[3]陈 宽.土地非农化现象中的粮食安全问题分析[D].四川：西南交通大学，2012.

[4]刘 筱.耕地非农流转机制及耕地保护对策研究[D].武汉：华中农业大学，2012.

[5]王 勇，陈印军，易小燕,等.耕地流转中的“非粮化”问题与对策建议[J].中国农业资源与区划，2011(4)：24-27.

[6]高淑桃，任福全，王 晓.我国粮食安全目标实现的制约因素及对策[J].理论探索，2010(10)：23-25.

[7]刘利平.中国粮食进口猛增三倍是否坚持“红线”引争议[EB/OL].http://money.163.com/special/view306/,2013-01-10.