小型农业基建项目财务管理存在的问题及建议

●财政部驻贵州省财政监察专员办事处 王 韬

一、案例简介及剖析

2013年5月，财政部驻贵州专员办开展贵州省贵阳市花溪区2011-2012年度中央财政支出资金使用管理情况调查，在对花溪区农业局2011、2012年度生猪标准化养殖项目进行检查时发现，虽然该项目建设任务已经完成，但在项目过程管理和财务管理及核算方面存在比较严重的违规问题，基本涵盖了农业基建项目建设各个环节。

（一）项目“四制”执行不严格，竣工验收不严谨

1.违规事实：一是虚假招投标，签订虚假合同。贵阳市市级政府采购目录及限额标准（筑财[2007]21号）规定工程类30万元以上需按《政府采购法》规定进行采购。花溪区2011年、2012年生猪标准化养殖项目实施方案要求实施单位采取民主发包形式确定工程承包方，检查发现虽然两个年度项目确定的5 家实施单位均提供了招投标及中标资料、工程承包协议（合同）等，但各实施单位实际均未执行承包协议（合同），也未提供项目施工合同变更等相关资料，而是采取自行购置材料建造方式进行。二是未实行项目监理制。项目实施方案没有要求实行项目监理，实际采取由农业局畜牧站人员监督工程量，实施单位对其建设的工程质量负总责的方式执行。三是项目财务验收不严谨。检查发现，2012年12月，花溪区农业局、财政局、发改局等单位联合对2011年生猪标准化养殖项目进行验收，并出具了“花溪区基本建设项目竣工验收报告书”，花溪区审计局也出具了专项审计报告（花审专报[2012]28号），对项目建设情况予以验收认可，但均未对项目实施方贵州泓林农牧科技有限公司等资金使用及财务管理真实情况进行核实，仅依据区农业局提供项目报账的相关会计资料予以确认。

2.制度规定：上述行为均不符合《农业基本建设项目管理办法》第二十条规定：“农业基本建设项目管理办法的实施必须严格执行招标投标、工程监理、合同管理及竣工验收制度”。

3.违规原因分析：一是主管部门监管不严，没有严格按照相关程序进行把关和检查；项目监管方更注重项目完成与否，不愿或无法投入更多精力关注这些资金量小、分布地域较广的小型项目的财务监管。二是小型农业基建项目资金量通常都在几十万元左右，涉及的工程量和建设难度不大，为自行施工提供了条件；三是为节约成本和时间，相比走正规程序，实施方更愿意采取“短、平、快”的单干方式；四是目前一些招标代理机构联合有资质的建筑企业，收取一定费用后，帮助项目实施方“暗度陈仓”，提供招投标资料和建设合同应付监管。

（二）项目管理单位财务管理不规范，财务手续不健全

1.违规事实：一是未按规定设立基建账户和按基建财务规定核算。检查发现，项目承担单位花溪区农业局没有执行《国有建设单位会计制度》，未按规定设立基建账户。因项目实施方案将该中央基建项目界定为补助性项目，所以在会计核算中未反映项目建设内容，采用“352”进度款报账制进行管理。二是财务手续不健全，报账依据不充分。2011年、2012年生猪标准化养殖项目实施过程中，花溪区农业局虽要求实施方提供项目建设环节的项目建设资料、项目监管资料,但实际只关注了工程进度,未对实施方执行合同和财务管理等情况进行监管。报账环节虽有“项目建设工程进度款审批表”等审批审核程序，但也存在审核不严,认可实施方提供的无法与工程进度匹配的大量代开发票，如2011年75万元项目资金报账依据中代开发票金额达57.2万元，2012年已报账的101.72万元项目资金中代开发票金额达82.1万元，且代开发票绝大多数收款方为实施方人员。

2.制度规定：上述行为不符合《农业部基本建设财务管理办法》（农财发[2003]38号）第七条“依法设置会计科目，加强会计核算”；《内部会计控制规范—工程项目（试行）》(财会[2003]30号)第十九条“单位会计人员应对工程合同约定的价款支付方式、有关部门提交的价款支付申请及凭证、审批人的批准意见等进行审查和复核。复核无误后，方可办理价款支付手续。单位会计人员在办理价款支付业务过程中发现拟支付的价款与合同约定的价款支付方式及金额不符，或与工程实际完工情况不符等异常情况，应当及时报告。”及第二十条“单位因工程变更等原因造成价款支付方式及金额发生变动的，应提供完整的书面文件和其他相关资料。单位会计人员应对变更价款支付业务进行审核”等规定。

3.违规原因分析：一是项目主管单位内控制度执行不严或有缺陷，财务人员与业务人员缺乏沟通，未尽责向主管领导反映相关情况，或碍于情面马虎了事；二是项目财务管理人员存在“择易”心理，相对于采用专项资金拨付方法，按规定进行基建核算较为繁琐，涉及基建账户开设、会计科目设置、日常分类核算、工程完工后相关账务结转等诸多方面；三是用于同类项目的专项资金类型较多，如涉及生猪标准养殖场建设的就有“菜篮子”“先建后补”资金、基建专项资金等，且管理要求各异，这也为主管部门“模糊”资金管理方式提供了便利。

（三）项目实施单位会计核算较薄弱，违规行为较严重

1.违规事实：一是会计核算薄弱，存在白条入账等违规行为。检查发现，两个年度的5 家实施单位在项目建设中，均存在无专业会计人员进行项目核算现象。实地抽查2011年项目实施方之一的贵州泓林农牧科技有限公司发现，该公司财务管理混乱，所提供账表显示，截至检查日，支出该项目基建费52.86万元，其中：2011年度21.56万元未能提供支出凭证依据，2012年支出22.76万元和2013年支出8.54万元除代开发票税费缴款书完税凭证外，其余大多为开支工资、材料购置的白条。二是涉嫌开具虚假发票套取基建专项资金。2012年6月、8月和12月，贵州泓林农牧科技有限公司三次向花溪区农业局申请2011年度项目进度款共计50万元，所提供依据全部为购置水泥、彩钢瓦、砖石及设备等代开发票，付款方为贵州中意牧业有限公司，收款方姓名为何健、曾祥元、王得强、贵州山青水绿环保工程有限公司等。经查，何健、曾祥元为该公司股东，而支付王得强水泥款1.85万元和支付贵州山青水绿环保工程有限公司美国阿科曼污水处理系统21万元的代开发票第二联（收款方记账凭证）均存于该公司，上述发票全部系该公司自行代开，工程实际资金支出暂时无法确认。

2.制度规定：上述行为不符合《会计法》、《会计基础工作规范》等有关法律法规，《农业部关于加强建设项目管理的意见》关于严禁挪用、侵占和套取国家资金，严禁在基本建设拨款中弄虚作假等相关规定。

3.违规原因分析：一是项目管理部门在项目申报环节和实施环节均忽视了对实施方财务核算能力的考核和检查；二是承担项目实施的主体常为乡镇政府、农业合作社或者养殖种植企业（户），出于尽可能减少聘请正规财会人员的人力成本和建材采购税费成本等考虑，实施方更愿意“从简”处理；三是项目实施方财经法律意识淡薄，认为只要按时完成工程，对使用白条入账、自行到税务机关代开发票套取进度款等违规行为基本没有清醒认识。

二、对小型农业基建项目财务管理的相关建议

（一）抓大放小，逐步将小型农业基建项目资金变更为“先建后补”形式的奖补资金，提高资金使用效率。小型农业基建项目的目的是为了完善农业基础设施、扶持农产品提供方促进生产，特征是项目点多且分散、资金量小、实施地绝大部分位于农村。以上述生猪标准化养殖项目为例，据测算，一个概算50万元的投资项目，如果按规范程序进行，仅用于招投标和承建商合理利润的费用至少占整个概算的25%以上，这还不包括实施方的时间成本和由项目主管部门承担的管理成本；而采取“先建后补”形式的资金模式，则具有激发实施方能动性、资金使用效率高、管理简便等优点，主管部门只需严格验收后按规拨付资金，同样可以达到完善农业基础设施、扶持和促进农产品生产的目的。

（二）完善管理制度，将项目实施方财务核算能力作为申报环节重要考核指标。针对目前基层农业主管部门较普遍存在对基建项目特别是小型基建项目财务管理核算不规范、监管不严等问题，建议财政部、农业部等部委进一步完善相关管理制度，一方面要求基层主管部门规范核算方式，另一方面要求其严把项目管理审核关，将项目实施方的财务核算能力作为项目申报环节考核指标，有利于保证财政资金安全性和发挥资金投入效益。

（三）严格对涉农项目代开发票的审核管理。针对农业基建项目使用代开发票报销日益泛滥问题，项目主管部门应加大对票据反映业务真实性的审核，主动与税务部门联系，重点关注金额较大、开具时间较为集中的代开发票，严厉打击自行代开发票套取财政资金行为。

田翠莹.2012.关于改进农业基建项目资金管理的建议.中国农业会计，7。