重庆市“四山”管制政策存在的问题及对策

□何巨澜

重庆市“四山”管制政策存在的问题及对策

□何巨澜

缙云山、中梁山、铜锣山、明月山（简称”四山”）是重庆都市区及邻近区县森林覆盖率最高的区域，在保持水土、涵养水源、净化空气、调节气候、减低城市热岛效应和抗御自然灾害等方面发挥着重要效用。我市从2007年起全面实行”四山管制”规定，对四山范围内的各类开发、建设活动实行管制。几年来，“四山管制”政策对抑制四山地区的违法建设起到了积极作用，也为主城区的生态环境保护以及城市环境的持续改善做出了重要贡献。但是从某种意义上讲，四山管制政策只是简单地“一禁了之”，存在着一些不符合当地实际情况的问题，特别是在当前全市正着力办好民生实事，建设美丽山水城市的大背景下，对四山管制政策的调整和完善显得更加必要和及时。

一、存在的问题

（一）严重影响管制区范围内群众生产生活

由于“四山管制”政策限制了四山地区的总体发展，使得居住在山上的农民生产生活条件很差，购物、就医、上学等方面都非常不便，甚至尚不如很多边远区县的农村。特别是由于总体基础设施水平较低，导致农民在山上新建房屋成本极高，很多地方建筑材料只能通过人背马驮运送，光运费就远高于材料本身的价格，造成了严重的住房困难。同时，缙云山由于还受到“缙云山-北温泉-钓鱼城国家级风景名胜区”和“国家级自然保护区”保护政策的双重制约，村民本来合法的自建房也被禁止，群众意见极大。

（二）难以从根本上制止四山地区的违法建设

“四山”地区是当前主城区范围内违法建设较为严重的区域。区域内的违法建设或多或少都与当地的村民有关，而且往往由于涉及到当地村民的利益，使得治理非常困难。以危害最严重的“小产权房”为例，常见的模式是当地农民将其现有房屋拆除后重建，农房一般可以批准建设两层，一个此类小产权房项目从开工到建成两层都是合法的，执法部门即使知道其准备超层建设小产权房，也只能对其进行政策宣传，无法采取任何实质行动。而当其开始建设两层以上的违法部分的时候，再去制止已经错过了最佳时机。这也是很多区域“小产权房”林立，难以根治的原因。只要当地基础设施（最主要是交通和饮水）水平达到一定标准后，违法建设行为就很容易发生。这就产生了一个悖论：为了让山上群众生活更便捷，政府必须想方设法投资提升山区的基础设施水平，而基础设施水平提高后会极大地增加违法建设产生的可能性。要解决这个矛盾，最根本的途径只有将山上的农民全部下迁。

（三）难以促进四山地区环境的进一步改善

目前，四山地区环境景观依然面临着一些威胁甚至是实际的破坏。一是矿山关停后景观环境难以恢复。2007年以前，四山区域内有大量的以采石为主的矿山企业，管制政策实施后，这些采矿企业大部分都被关停，但被开采后的山体大量岩石裸露在外，缺乏资金实施生态修复，成为美丽山体上的一道道疤痕。二是大量低水平农家乐和小产权房影响山区环境形象。但由于资金、体制等多方面因素，对农家乐和小产权房实施治理非常困难。

（四）难以充分发挥四山地区优秀的旅游资源

“四山”地区森林覆盖率高，野生动物繁衍生息，还拥有丰富的人文胜迹，旅游资源足以媲美很多旅游胜地；而且其在高度上平均高出主城区300m以上，成为人们俯看山城美景，登高揽胜的天然观景台。同时海拔的落差也造成其小气候与主城的差别，成为主城居民夏天避暑、冬天赏雪的理想去处。近年来，重庆主城市民热衷于到仙女山、黄水甚至市外一些地方过周末或者度假，其实“四山”范围内很多区域都有同样的条件。但目前受政策的限制，“四山”范围内优良的旅游资源只能作为农家乐进行低水平开发，完全没有发挥出应有的效益。同时，经营者作为当地村民，不便于管理，欺客宰客的现象一定程度上存在，影响了主城区的旅游形象，甚至存在一定的治安隐患，这些问题值得关注。

二、改进四山管制政策应考虑的因素

（一）对管制区范围内农民实施高山移民

这是改善四山范围农民生产生活水平，进一步降低管制区范围内违法建设产生可能性的需要。当前，市委市政府将完成50万人高山生态扶贫搬迁，作为集中力量办好的22件民生实事之一，库区和渝东南地区的很多区县早已开始实施并取得了一定的效果，但现有的模式在“四山”地区不具有可操作性。一是由于主城区农民的意识以及其生产生活的客观需要，巨大的搬迁费用无法解决；二是在主城区寸土寸金的背景下，为搬迁农户在山下另找宅基地和承包地难以实现；三是下迁缺乏强制性，好事不一定能够“办好”：一方面，条件较差的群众“等靠要”思想严重，要求政府大包大揽，现有政策难以满足其预期；另一方面，区域内现有的农家乐经营户由于担心经营条件变差，也不愿意搬迁。

（二）对四山范围内农民下迁后的区域进行高水平开发

为了促进四山地区环境的进一步改善，充分发挥四山地区优秀的旅游资源，应该在保持绿地总量、建设用地和建筑规模总量不变的前提下，将四山范围内农民下迁后的区域交给高水平的企业成规模的实施房地产业和旅游业开发。由于开发项目比农房更便于监管和执法，这也必将大幅降低违法用地和违法建房的产生。同时，高水平开发项目必然有完善的排水、垃圾处理等设施配套，以前“四山”地区的一些老大难的环境问题将得到根治。开发后的森林覆盖率也将保持不变，而且由于是旅游项目，开发商必将对于环境的打造投入大量资金，一些原来的荒山也将进行充分绿化，项目建成后，整个区域的森林覆盖率将只增不减，生态环境将得到进一步的改善，同时，实施开发的土地出让金也将成为生态移民的重要资金来源。

三、关于“生态型开发”模式的建议

在保持区域内绿地总量不减少的前提下，对于“四山”地区的农村土地进行征用后出让用于旅游和地产开发，对于被征地农民在山下的场镇或城区进行集中安置。将原本用于该地区的环保、林业、地灾防治、农村危旧房改造、水土保持、高山移民等方面的专项补助资金和土地出让金整合到一起，用于被征地农民的补偿安置，以实现资金平衡。对于被征用的土地，进行成规模的出让，要求土地的获得者在实施开发时建设用地的总量和建筑总量不能突破原有规模，土地红线范围内的林地和绿地不能少于原有规模，但建筑的具体位置可以自行确定。同时，征地范围内的绿地按照“只征不转”模式处理，不会新增建设用地指标。这样，实际上是将“四山”地区的农房和农家乐等量置换成了高档住宅和度假酒店，绿地面积不会减少，森林质量将进一步提高，同时山上原有农民的生产生活条件在下迁后将得到巨大改善，优良的旅游资源也得到了充分利用，可谓一举多得。

为实现这一思路，提出以下几点具体建议：

（一）突破建设规划编制模式

我们现行的体制是先编制区域的控制性详细规划，开发商通过招拍挂获得土地后，按照控规编制建设方案，获得审批后实施建设，这在“四山”区域存在一定的问题：一方面，在生态型开发模式下出让土地必须是大规模的成片出让，而在控规上对于大片土地必然会明确各个地块的边界和性质。另一方面，为了尽可能将“四山”区域的良好环境发挥到极致，我们应鼓励开发企业邀请高水平设计单位做项目方案，但开发项目的设计思路不同即可导致项目的具体布局的不同，要让设计师尽情发挥，对项目的规划要求就不应限制得过细。所以我们可以在土地招拍挂的时候只限定地块内各种性质土地的总体规模，开发商摘牌后自行编制设计方案，最终对该方案按照修建性详细规划进行审批并执行。

（二）增加区域内土地利用规划弹性

我国实行最严格的耕地保护政策，通过土地利用规划的形式将每一块土地的用途进行了明确，而四山地区林地、耕地、宅基地交错，如果不对原有规划进行调整，开发几乎无法实现。生态型开发模式需要在控制地块内的建筑密度、容积率、绿地比例等总体性指标的前提下，在土地出让和建设方案编制环节放松对开发地块内各种性质土地的具体位置的限制，待建设方案确定后，再根据方案确定土地利用规划。这就需要开发项目的修建性详细规划不能以土地利用规划确定的地块位置作为前置条件，同时，修建性详细规划获得审批后，也需要以其为基础对土地利用规划进行修改。

（三）突破土地招拍挂的有关规定

土地出让必须以两规（土地利用规划、城镇控制性详细规划）覆盖为前提。但如前文所述，“生态型开发”模式在土地出让时两规只对其规模进行了控制，设置规划条件时保留部分弹性，待土地摘牌、项目方案完成后再对两规进行细化和完善，这对当前已经非常成熟的土地招拍挂模式是一个较大的冲击。

（四）突破财政方面有关规定

“生态型开发”模式由于开发强度很低，土地出让金必然无法满足农民安置补偿的需要，这就需要将原本用于该地区的环保、林业、地灾防治、农村危旧房改造、水土保持、高山移民等方面的专项补助资金和土地出让金整合到一起，用于被征地农民的补偿安置。但专项资金的监管非常严格，必须专款专用，要实施“生态型开发”模式就必须突破这方面的限制。同时，建议对“生态型开发”模式下土地征用和出让的有关税费予以减免，以进一步增强对开发企业的吸引力。

综上所述，生态型开发模式虽然面临着许多政策障碍需要突破，但该模式是进一步完善“四山”地区保护模式、彻底解决山区农民群众生活困难的有益尝试。并且这一模式突破了主城区城市化最大的瓶颈，有望助推主城区的城市化率实现一个质的飞跃。

作者单位：重庆市北碚区三圣镇

责任编辑：胡越