只有加快行政体制改革才能减少非行政许可

●乔新生

只有加快行政体制改革才能减少非行政许可

●乔新生

2014年4月22日，国务院发出《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，决定对国务院和各部门现有的非行政许可审批事项进行全面清理。这是我国行政体制改革过渡时期的必要之举，同时也是我国行政许可制度改革的重要内容。

所谓非行政许可，是指各级政府机关依照我国《行政许可法》规定的程序和权限不得设立的行政许可之外的其他行政许可事项。非行政许可主要表现为以下几种形式：第一，行政审批许可的前提条件，譬如，某些部委要求全国各地在重大项目申请行政许可之前，必须取得重大项目的立项批准文件（简称路条），这类批准文件可能是可行性论证报告，也可能是国务院其他部门的程序性备案，由于这一类非行政许可缺乏明确的法律依据，因而在实施的过程中具有很大的弹性，一些地方政府为了取得非行政许可，不得不在北京实施公关战略，针对特定部门的关键人员进行跟踪拜访，以此来加快行政许可的步伐。第二类是行政许可的程序性条件要求。由于我国条块分割的现象依然非常严重，不同部门之间的行政许可具有相互交叉的特点，一些部门在实施行政许可的过程中，要求其他部门必须给予配合，而其他部门为了强化自己的行政权力，往往把相应部门的行政审批作为行政许可的程序要件，譬如，政府的招商部门在招商引资的过程中，必须得到工商行政管理机关的行政许可，而工商行政管理机关在执照审批的过程中，又要求当事人必须得到地方政府招商部门的许可文件，除非开通直通车，否则，当事人必须在工商行政管理机关和政府的招商引资部门之间跑来跑去。这种程序性的行政审批许可，很大程度上既是官僚主义、形式主义的表现，同时又是权力异化的具体内容。行政机关之所以在行政审批的过程中设置程序性的条件，无非是要减轻自己的责任，增加其他行政部门的负担，从而使当事人在行政审批的过程中额外付出沉重的代价。第三类是行政机关内部非业务部门实施的行政许可，譬如行政机关的人事部门、财务部门对于人事调动和财务管理制定的行政许可条件，这些行政许可条件虽然不直接对市场主体发生法律效力，但是，在现有的行政管理体制下，市场主体在实施税务申报、会计审计的过程中必须按照有关规定执行，这样一来，不仅人为地加重了市场主体的负担，降低了工作效率，而且更主要的是，给相关部门的负责人寻租提供了便利条件。比如，部分城市在工业园区建设的过程中，要求市场主体必须办理许可证，这些许可证缺乏明确的法律依据，但是直接关系到市场主体的税收减免的问题。

解决非行政许可的问题，除了完善有关法律制度之外，最根本的途径就是要加快行政体制改革的步伐，通过行政机构的合并，减少相互推诿互相扯皮的现象。可以设想，如果把工商管理、技术监督检验检疫、食品药品监督管理、知识产权管理等有关部门合并在一起，那么，在行政审批的过程中就不会出现相互踢皮球的现象。综合性的市场监管机构可以实行一站式的服务，在一个行政窗口解决所有的问题。所以，要想真正解决非行政许可的问题，必须尽快启动行政体制改革，把现有的市场监管部门整合在一起，因为只有这样才能提高审批效率，使非行政许可逐渐减少。

值得注意的是，每一个非行政许可的背后，都存在着巨大的现实利益。一些政府机关为了解决人浮于事的问题，设立了相当数量的事业性单位，并且赋予这些事业性单位非行政许可的权力，譬如，文化行政主管部门设立著作权集体管理机构，对于著作权进行集体管理，并且赋予这些机构非行政许可的权力。因此，在加快行政体制改革的同时，应当改革行政机关设置的事业单位，取消行政机关设置的具有非行政许可权的事业机构，只有这样才能减少社会管理的成本，降低市场主体的交易费用，提高整个社会的效率。

可以预见，中共中央四中全会之后，国务院将会重新启动行政机构改革的进程，通过加快行政机构改革步伐，解决长期存在的非行政许可现象，尽可能地把行政机关的行政许可纳入到 《行政许可法》调整的范畴，从而使我国行政许可真正做到有法可依。今后凡是法律没有授权的，任何行政机关都不得设立行政许可；凡是不符合《行政许可法》程序的，行政机关一律不得实施行政许可。总而言之，只有在行政体制改革上做文章，着力减少行政审批机构，才能彻底地解决非行政许可过多过滥的问题。■

（作者系中南财经政法大学廉政研究院院长、教授）

（本栏目责任编辑：阮静）