浅议国有土地出让管理的现状及对策

●李玉坤 许红清 张 峰 左炳生 钟丹华

浅议国有土地出让管理的现状及对策

●李玉坤 许红清 张 峰 左炳生 钟丹华

湖北省云梦县地域面积仅604平方公里，是全省国土面积最小的行政县，如何从严从紧执行土地政策法规，强化国有土地出让管理，并让有限的国有土地资源发挥最大的效益，这一问题亟待研究。

一、湖北省云梦县国有土地出让管理现状

（一）“三规范”推进土地出让收入“税式”管理

2006年，国务院发文将土地出让收支全额纳入地方政府基金预算，实行“收支两条线”管理。文件同时明确：财政部门负责土地出让收支管理，国土资源部门具体负责土地出让收入征收。这是国务院为加强政府土地出让金管理而作出的重大决策。新政策实施以来，云梦财政部门更新观念，大胆创新，从体制机制、基础管理、运作流程上强化“三个规范”：一是建章建制，从机制上规范。先后出台了《云梦县关于进一步规范国有土地出让金征收管理意见的通知》《云梦县关于进一步加强国有土地出让收支管理的通知》，进一步明确了土地出让收入征管程序、征缴行为、基金预算、管理职责等，促进了土地出让收支科学化、精细化管理。二是创新模式，从管理上规范。将过去由县国土资源局代征国有土地出让收入、代开票据、代管资金的代征模式，改为财政部门 “出让土地市场运作、出让收入全征全管、出让办证凭票把关”的监管模式。出让收入经财政部门审核无误后，指派专人负责资金收缴、入库并填开《国有土地出让金专用票据》，县国土资源局凭财政局开出的专用票据办理土地出让手续，确保国有土地出让收入全额征缴。三是明确流程，在程序上规范。明确规定，每宗土地通过招拍挂方式出让的，应缴纳不低于起拍价80%的出让保证金。中标后，中标人缴清土地出让总价款后才能开具 《湖北省国有土地出让金专用票据》，凭票据才能到国土部门、规划部门办理《土地使用权证》和《规划许可证》。否则，国土、规划部门不得办证。真正实现了收入“一个口径”，达到了以票控收、以票管收的目的。通过“三规范”，云梦县土地出让收入规模不断扩大，近三年，全县共征收土地出让总价款6.43亿元，入库政府性基金收入6.29亿元，实现政府土地净收益2.2亿元，已成为云梦县财政收入的重要来源。

（二）“三严格”强化国有土地出让支出预算管理

2008年前，云梦县土地出让收支实行财政专户核算、净收益缴入国库的管理方式。这种管理方式跨越了预算内外两种管理形式，难以全面、客观反映土地出让收支全貌，大部分土地出让收支脱离了财政预算约束。2008年后，按照国家统一部署，云梦县将土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理，从严格预算编制、预算执行、预算监督三方面实行彻底的“收支两条线”管理。有效遏制了土地出让金“体外循环”，标志着云梦县土地出让管理在法制化、规范化、科学化管理轨道上迈出了一大步。一是严格预算编制。确定了“部门负责、以收定支、收支平衡”的土地收支预算编制原则，由财政部门具体负责全县土地收支预算的编制工作，每年第三季度，财政部门结合年度土地利用计划和土地供应计划，确定土地出让收支预算的编制口径、编制方法、编制时间和编制程序，精细编制下一年度土地出让收支预算；每年年度终了，编制土地出让收支决算。同时，按照规定程序向县人民政府报告，属于政府采购范围的，编制政府采购预算。二是严格执行预算。土地出让支出严格按照批准的预算执行，资金拨付严格按照财政国库集中支付程序办理。具体操作程序是：在土地出让收入缴入国库后，首先结算土地的征地成本，缴纳各项税金和报批费用及前期开发支出，然后按规定比例计提各类政策性资金，余下资金再按年初基金预算，实行“收支分离”。三是严格预算监督。充分发挥财政监督职能，对土地出让收入的使用实行全过程跟踪。通过建立土地出让收支明细台账，对土地出让支出，实行“事前参与、事中控管、事后监督”的全过程监管模式。“事前参与”是指在收购地块时，及时了解出让地块基本情况、收购价格；“事中控管”是对工程建设和设备购置支出根据招标合同、采购验收报告、支出发票、用款报告据实支付，对重点项目支出实行跟踪监管。“事后监督”是指根据土地收购情况，对所涉及村、组、户进行逐户核实，杜绝面积、标准不实等违规情况。

土地出让金纳入基金预算管理，是云梦县管理制度的一次重大创新，不仅有效克服传统的土地出让金制度缺陷，而且通过编制土地出让金收支预算、提取土地收益基金等措施，进一步发挥了土地出让金在土地调控中的重要作用。截至2012年12月,云梦县当年从土地出让收入中计提各类政策性资金1.31亿元，有力促进云梦经济社会发展。

二、云梦县国有土地出让管理存在的问题及原因

云梦县在加强土地出让收支管理方面进行了大量尝试，取得了一定成效，但与财政科学化精细化管理要求还存在较大差距。主要表现在：

（一）拖欠土地出让收入问题

近三年,云梦县共被拖欠历年土地出让收入总额为12838.15万元，涉及33宗地，共1030亩国有土地。拖欠原因可分为：未交地5宗、涉及资金4245万元；企业改制待完善程序5宗、涉及资金648.69万元；待结算往来17宗、涉及资金4534.46万元；无原因6宗、涉及资金3410万元。

（二）国有土地出让与经济社会可持续发展问题

经统计，从云梦县2009年至2011年房地产税收与财政收入占比中可以看出，地方财政对土地有一定的依赖程度：数据来源：《云梦县财政收支执行情况表》

表1云梦县2009年 2011年房地产税收情况（单位：万元）

连续3年房地产业相关税收占比达10%以上，确实对地方财政税收影响甚大。但对于地域小县的具体县情来说，如何将十分有限的国有土地资源发挥出最大的效益，实现经济社会可持续发展，也是每一届政府都应认真思考的问题。在不久的将来，随着土地资源的减少，政府如何逐步化解财政对土地出让的依赖，也是值得探讨的问题。

（三）被征地农民利益保障问题

纵观全国，因征地、拆迁引起群体事件不胜枚举。云梦县征地补偿标准也在不断上调，从2010年前的30600元/亩调整到现在的 36800元/亩。虽然补偿资金及时到位，但农民以后的生活保障仍存在一些问题。一是劳力安置问题，虽然对被征地农民提供了工作岗位，但由于一些工作岗位有技术要求或收入较低的原因，造成了农民不能、不愿就业，农民再次离岗失业；二是如何解决被征地农民的养老保险问题。这两大问题也是规范土地出让的现实难题。

三、探讨完善国有土地出让管理相关对策

随着云梦县国有土地出让征管的逐步加强以及出让支出的进一步规范，对土地出让日常工作提出了更高的要求。在对土地出让工作中存在问题具体分析的基础上，提出以下建议：

（一）大力推行净地出让制度

净地出让指已经完成拆除平整，不存在需要拆除的建筑物、构筑物等设施的土地出让。实行净地出让制度是当前大势所趋，是根除土地出让净收益不实和无法核算清楚的根本途径，也避免了土地出让后所带来的土地出让收入征收难度加大的影响。土地收储中心对已收购储备的土地要加强开发管理，积极推进生地变熟地、毛地变净地，避免收购后，因为划线整界不及时，农户继续耕种，乱搭乱建，改变地貌，造成出让时发生二次补偿，增加征地成本。另外，已收购储备的土地严禁开发商在出让前进行前期投入，避免扰乱土地交易市场秩序。

（二）严格执行土地出让合同、划拨决定书

进一步完善土地出让收入欠缴催收处罚机制，加大法律法规执行力度。土地收储机构要成立专门工作专班，常年就土地出让合同、划拨决定书执行情况进行督促检查，对那些仍未按出让合同规定期限缴纳土地价款的单位或个人，除依法采取有效措施限期追缴外，在拖欠土地出让收入期间不得再次参与新的土地交易活动，视拖欠时间及金额可交由法院清收。

（三）完善、巩固土地储备制度，政府高度垄断土地出让一级市场

财政与国土部门应联合发文，制定完善的关于土地征收、回购、收储等相关管理规定，国有土地出让一级市场必须由政府高度垄断。土地出让前的征地补偿、拆迁安置、土地开发、税费等支出，应由政府从土地出让收入中统一列支。土地受让方通过以招拍挂方式，缴清土地出让总价款后，即取得土地使用权，方可办理国土、城建部门手续，确保土地收购、出让的有序进行。

（四）是否应重新审视现行的土地出让制度

面对现行土地市场供应和土地出让收入管理现状，应重点研究采取哪些措施，来实现土地财政和公共利益之间的平衡；采取什么办法，才能有效遏制地方政府的卖地冲动。这需要党委、政府着眼长远发展大计，高度重视节约集约利用土地，建立完善土地储备和供应计划机制，加强土地储备管理，按国家经济发展状况，适时调节土地供应总量，确保土地资源的永续利用。

（五）确保被征地农民利益，促进和谐社会建设

对保障被征地农民利益问题，要严格按照上级相关文件规定，认真执行好各项政策要求，及时足额将征地补偿资金发到农户手中，要研究建立完善的制度并形成解决被征地农民社会保障机制，切实维护征地农民的利益。

（六）建议建立筹集农村基础设施建设资金的长效机制，巩固农业第一产业地位

“无农不稳”，对于一个人口大国和有着8亿农村人口的国情，我们必须理性地看待农村事业的发展、正确地认识农村基础设施建设问题，国家不可能、也没有实力全部大包大揽，短期的倾斜政策也不是长久之计。但是可以考虑建立一种稳定筹集农村基础设施建设资金的长效机制。建议向那些对农业生产有不利影响、对农村环境形成污染、对农民（农民工）造成伤害的工业企业征收一种 “农村基础设施建设税”，与“城市维护建设税”一样对应地用于农村基础设施的建设，让那些对工业发展作出土地贡献的农民有充足的资金来源来提高生活水平、改善生产条件。■

湖北省云梦县财政局）