建立嵌入预算执行全过程的财政监督机制

●宋立根 刘斯佳

建立嵌入预算执行全过程的财政监督机制

●宋立根 刘斯佳

嵌入式，顾名思义，就是将软件，可以理解为计算机的操作系统，嵌入到具体的硬件设备中，由于硬件设备是固定的功能，植入软件的程序时，只需要将相应的软件程序写进去，这样就减小了软件及相应硬件的配置。由此可见“嵌入”是借用词，财政部监督检查局将财政监督嵌入预算执行全过程作为今年工作着力点，指出“2014年，要强化对预算执行过程的监督与控制，逐步建立嵌入业务流程的财政支出监督机制；着眼深化财税体制改革目标，将监督重点向支出预算和政策拓展等方面更上一层楼 ”。笔者结合自身从事财政监督工作的经验，谈谈对探寻嵌入业务流程财政预算管理的几点认识和建议。

一、对嵌入业务流程的财政支出监督机制的解读

嵌入式领域较新，发展非常快，嵌入式操作系统 （EmbeddedOperation System，EOS）是一种用途广泛的系统软件，过去它主要应用于工业控制和国防系统领域。在国家发展和改革委员会、科学技术部、商务部、国家知识产权局2007年第6号公告 《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南 （2007年度）》中表述为：“嵌入式操作系统、嵌入式软件开发平台等核心支撑软件”。

嵌入式系统是一种专用的计算机系统，作为装置或设备的一部分。嵌入式在系统实时高效性、硬件的相关依赖性、软件固化以及应用的专用性等方面具有较为突出的特点，同时在“政务办公和决策支持系统、政府综合监管系统、预警预报与应急响应系统、公共服务系统、政务信息公开目录及交换体系、安全认证及保障平台、系统集成软件”领域应用。因此，嵌入式技术已经无处不在，嵌入式系统产品的研制和应用已经成为我国信息化带动工业化、工业化促进信息化发展的新的国民经济增长点。据预测，随着Internet的迅速发展和廉价微处理器的出现，嵌入式系统将在日常生活中形成更大的应用领域。

所谓“嵌入式”财政监督方式，就是财政资金运行的全过程，通过信息技术手段始终处在资金管理者和财政监督者的监控之下，有效地确保了财政资金的安全和绩效的一种模式。“任何有权力的人，都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有边界的地方为止。”财政资金运行过程中有许多环节和时间节点，许多岗位或大或小都有权力，都存在权力空间，如何有序、有效规范权力的使用，“以确保财政支出安全、规范、高效使用为目标，强化财政监督机构的监控与制衡，找到一个合适的节点将财政监督嵌入到预算编制和执行过程，并加以制度化”，需要将财政监督嵌入预算管理，主要是嵌入部门预算编制、执行、决算各个环节，建立覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的绩效监督机制，确保财政资金安全、规范、高效使用。

二、探寻嵌入业务流程财政预算管理的着力点

“工欲善其事，必先利其器”。部门预算是一个涵盖部门所有公共资源的完整预算。部门的全部收支都纳入预算，统一编制到使用这些资金的部门。探寻嵌入业务流程财政预算管理的着力点，就是要从预算管理的角度，梳理所有业务流程，确认财政监督模式的切入点进行用心用力，充分利用现有财政预算业务流程操作平台和财政监督即时监控系统，用点面相结合的方式配置相应资源：

（一）对现有财政资金运行现状进行梳理，找准着力点

通过梳理现有的应用系统与业务流程，寻找应用系统与业务流程的结合点，改变当前管理系统与业务流程相脱节的状况，抓紧研究相关业务流程的规范操作程序及与应用系统之间的融合。建立起依靠软件嵌入业务流程，限制违规操作，尽量减少人为操作的随意性；依靠制度强化管理，规范各业务程序，建立起财政资金动态监管机制。

（二）利用现代信息化手段，加强财政监控平台建设

进一步完善财政资金运行全过程即时分析监控系统，遵循软件系统技术规范，核心是对财政资金运行全过程即时监控系统的功能进行升级和完善。建立预算编制、执行、监督嵌入式预算运行新机制，围绕财政各项业务，利用财政监督系统预设主题报表，综合分析预算编制与执行情况报备。要避免预算编制中存在着部门预算与功能预算不协调、部分延续“基数加增长”旧模式，缺乏绩效预算等问题。必须从根本上将财政监督监控功能嵌入编制财政预算的软件，其思路是从编制绩效预算和滚动预算入手，实现财政预算编制管理与监督的有机融合，所有预算标准嵌入财政监督信息，促使预算安排的整体绩效水平有突破性提高。要分析部门预算执行情况，则通过计算机自动抽取部门预算编制系统、预算管理系统、社会保障资金信息系统各年度有关数据，联系有关项目预算与执行的数据，并利用系统工具和设定公式计算形成《项目跟踪分析主题报表》，财政监督人员结合软件反馈跟踪项目预算编制、调整后预算、指标下达、用款计划以及支付等情况；要跟踪跨年度项目的项目档案，实现对项目资金使用进行全过程的分析和监控；要直接查阅文件指标分解单、支付和记账等业务凭证、下达指标依据的文件等明细数据。

（三）对预算单位和银行进行全面监控

即通过在财政资金运行监控系统中设定业务事项的完成时限、审批程序、进度要求和电子对账结果是否相等判断条件，由计算机根据预设阀值自动预警列示各业务部门超额下达单位指标或超时未下达指标、单位将资金从零余额账户转入基本户或其他预算单位账户等预警事项；或根据预设的判断条件预警列示财政部门、预算单位和银行三方对账的差异额和差异凭证等预警事项。在计算机自动预警后，通过人工分析判断这些事项的合规性和发生原因，若发现是违规事项立即进行纠正；若是管理上的问题，则反馈给相关业务部门，督促其尽快采取措施加以改进。

三、建立嵌入预算执行全过程的财政监督机制

如何“寓监督于管理”之中，财政部党组明确提出限期推进健全预算执行监管机制。

（一）嵌入地方财政预算编制执行全过程

1、嵌入财政预算编制分类设置监控重点。按照覆盖政策使用范围、资金运行规则、分级管理职责、资金使用权限等相关内容，结合财政资金运转流程，对财政资金运行模式、各业务系统之间的关系及数据获取方式、展现模式等内容进行熟悉，在获得了大量的基础信息之后，确定以资金类、款、项的分类内容设置财政监控重点，根据分类设置监管的重点相关项目内容设置预算编制基础数据信息平台。

2、完善财政监督信息系统。汇集各个部门、各个系统的数据，突破传统账务检查及采集纸质资料的瓶颈，使财政监督贯穿于部门预算编制、预算指标管理、支出管理、政府采购管理多个方面的全过程，延伸到财政资金使用和管理的各个部门，渗透到各个环节，有效地提高财政资金使用管理的安全性，实现财政监督由事后监督向事前、事中监督的转变。

3、建立预算执行操作流程图，实施工作节点控制。从财政资金进入和流出国库的每个工作节点，至少有2名工作人员同时操作才能够完成，互相制约，互相监督。所有节点流程规范，上个节点未办理规范，下个节点不能够操作。明确各步骤、各环节、各事项的操作标准、核定任务内容、责任要求，规范统一计算机操作流程，设置软件节点权限，赋予各项节点与职能相匹配的权限，任何人无法超越权限进行违规操作。

（二）规范预算执行，监督关口前移是重要保障

1、在预算编制环节实行前置审核。

对部门预算编制收支建议计划进行前置审核，包括预算收入计划的真实性、完整性审核，发展性支出计划的政策性、科学性审核，预算计划的规范性审核。对未考虑到的预算项目，及时建议将其编制到预算内，使得财政资金发挥最大效益；对新项目立项，主要防范假借申报项目骗取财政专项资金的概率；对发现的财务管理不规范方面，通过健全部门财务管理制度进行完善。

2、预算执行环节保证资金高效及时拨付。为保证财政资金高效运行，财政部门要协调相关部门对资金使用计划、申请支付方式、支出用途、是否履行政府采购、是否完成招投标程序等进行审核，促使各项资金能够及时拨付到使用财政资金的单位。

3、从预算执行动态监控系统中发现疑点进行核查处理。明确核查任务，第一时间处理；明确相关程序，提升动态监控功效。同时，强化决算环节监控。与监控系统相结合，通过查阅账目和凭证，核实实际财务收支情况，防止产生虚收、虚支，坐支、挪用等违纪问题。■（作者单位：河北省财政厅、山东大学商学院）