城乡一体化进程中地方财政困境研究

金窈如

（上海财经大学 公共经济与管理学院，上海 200433）

城乡一体化进程中地方财政困境研究

金窈如

（上海财经大学 公共经济与管理学院，上海 200433）

城乡一体化是我国社会经济发展的大势所趋，地方财政是城乡一体化顺利推进的重要经济基础和物质保障。在城乡一体化进程中，我国地方公共财政将承担更多职责。然而，地方政府财力不足、财政收入来源单一、地方财政债务风险严重以及财政支出结构不合理都制约了地方财政作用的发挥。中央政府应该进一步优化地方财政的收入和支出结构，加强对地方财政债务风险的监控，以帮助地方财政走出困境。

城乡一体化；地方财政；职责；建议

我国长久以来实行的城乡二元体制已经成为我国经济、社会进一步发展的体制性障碍，对我国生产要素的自由流动、社会经济的持续发展、社会公平的实现都产生了诸多不利影响。2011年中央经济会议曾指出：城镇化是目前我国发展的最大红利和重要引擎。［1］城乡一体化发展是经济社会发展到一定程度的产物，它的核心在于“公共服务均等化”。同时，我国的城乡一体化进程中又呈现出明显的“政府主导色彩”，这无疑对政府的财力、物力有着很高要求。

一、地方公共财政支持城乡一体化的理论基础

城乡一体化的本质是实现公共产品和服务供给的均等化。公共财政的本质是政府代理公众行使对公共财政的支配权力，通过合理分配财政资源，为公众提供数量更多、质量更高的公共产品和公共服务。地方公共财政支持城乡一体化的推进有着深厚的理论基础。

（一）公共产品供给理论

美国经济学家萨缪尔森对公共产品给出了经典定义：公共产品是指在消费或使用上具有非排他性和非竞争性的产品。公共产品体现了公众的集体利益诉求，公共产品的供给数量和质量直接体现了社会发展水平。实现城乡一体化的关键在于推进地方公共产品供给的均等化，提高农村公共产品供给水平。公共基础设施、公共卫生、公共教育、消防服务等都是非常重要的地方公共产品，也是城乡一体化进程中要重点解决的公共产品。［2］公共产品的特性决定了公共部门是公共产品的主要供给主体，同时由于信息不对称、地方政府之间竞争等原因，如果由中央政府统一提供所有的公共产品，会带来社会福利的损失，降低公共产品的供给效用，这也就决定了在城乡一体化进程中，地方公共财政必

须要承担一定的公共产品供给的职责。［3］

（二）公共选择理论

20世纪50年代以来，以布坎兰、塔洛克、阿罗、奥尔森等人为代表的公共选择理论已经被广泛应用到政治学、经济学相关的研究领域。公共选择理论指出，政府是社会公共利益的代表，政府在执行公共权力、履行公共职能的时候，必须要遵从公共选择的意志，满足社会公众的利益，提供符合公共需求的公共产品和服务，在政治市场中，政府、选民、利益集团和政治家都是市场主体，政治市场中的主要产品是公共产品，其中政治家和政府是公共产品的供给者，而选民是公共产品的最终购买者和消费者，选民们对政府官员和政治家公共产品供给的满意程度则会通过选票体现出来。［4］政府部门在进行公共产品供给时所支付的经济成本都是通过财政支出的形式体现出来的，政府部门通过政府预算提出年度公共产品供给及其融资方案，交由立法机构审议批准。政府能否顺利推进城乡一体化，促进城乡融合，对于我国经济发展、社会稳定有着极其重要的影响，是现阶段我国公众的公共选择。因此，地方政府在公共财政支出中应该更多地体现出公众利益，提供高水平的公共产品和公共服务。

二、城乡一体化进程中地方公共财政应承担更多职责

地方财政是地方政府开展各项活动的经济基础与功能体现，因此，地方公共财政在城乡一体化进程中也必然会担负更多的责任和功能。

（一）公共基础设施建设

地方财政在城乡一体化进程中为农村公共基础设施的建设和完善提供经济支撑和物质保障。我国广大农村地区公共基础设施建设都较为薄弱，城乡一体化进程必然伴随着大规模的公共基础设施建设，广大农村地区公共产品和公共服务的自我供给能力较弱，尤其在公路、学校等大型公共产品供给方面，经济发展水平较为落后的中西部地区乡镇更是要严重依赖政府财政的支持。近年来，我国农村地区的基础设施建设越来越引起国家和社会的关注，政府财政资金的投入也逐年增加。如广大中西部地区经济落后的乡镇开展了“一事一议财政资金专项补贴项目”，由政府通过财政转移支付的方式对乡村基础设施的建设与完善进行补助和支持，目前，已有多地乡村通过政府财政资金的援助建立了“村村通”公路、学校以及一些小型体育设施等公共基础设施，逐步缩短了城乡公共基础设施之间的差距。

（二）就业保障

城乡一体化的顺利推进需要地方财政为农民就业提供保障。城镇化的核心在于人的城市化，即实现人们生产和生活方式的转变。一方面，随着我国城镇化水平的提高，很多农民将进入城市生活，这客观上需要城市为入城农民提供更多的就业岗位、就业培训；另一方面，虽然我国多次提出“农民就地城镇化”的观点，但是城镇化过程中往往会伴随着土地征收、房屋拆迁等问题，农民失去了原有的生产资料，这迫使农民必须要谋求务农之外的生存之道，而实现农民生计模式的转变需要政府从创造环境、实施培训以及提供岗位等多方面进行投入。目前我国多地地方政府都与地方企业进行合作，通过财政补贴的方式鼓励企业为农民提供工作岗位。此外，还通过优化地方投资环境，吸引外资，繁荣当地经济，为提供更多的就业岗位创造机会。而伴随着我国城乡一体化进程的加快，我国地方财政在保证农民就业方面将承载更大的压力和更多的责任。

（三）社会保障体系建设

城乡一体化进程中地方财政将在建立和健全社会保障体系方面承担更多的职责。社会保障曾经

是中国市民和农民之间的差距标志，推进城乡一体化建设，缩小城乡差距则必然要求建立起覆盖城乡的社会保障体系，为我国广大农村地区提供对等的教育、医疗卫生、养老、失业等一系列的保障，这给地方财政带来了巨大的压力。虽然我国已经初步建立了覆盖城乡的医疗保障体系，农村养老保障体系的建立也在逐步展开，初步实现了全国义务教育免学费，但是，我国目前的社会保障体系还处于初级阶段，建立和健全更高水平的社会保障体系需要政府财政提供更大的支持。

三、城乡一体化进程中地方公共财政面临的困境

（一）中西部城镇财力不足

我国中西部城镇财力不足使得地方公共财政难以实现其在城乡一体化进程中应该发挥的作用。城乡一体化的推进需要大量的财政资金作为基础和保障，然而，目前我国诸多中西部城镇经济发展水平尚未达到与城镇化指标相适应的水平，如湖南西北部、湖北西部、重庆部分区域、四川和贵州等地就是“国家重点扶贫片区”，依靠其自身实力，尚不具备推进城乡一体化的条件。地区经济发展成水平是其财政来源的决定因素，这些地区较为落后的经济发展水平直接导致地方财政难以承载推进城乡一体化所应发挥的作用。此外，1994年以来实行的分税制改革也使得地方财政的税种减少，在一定程度上影响了地方财力。

（二）财政收入结构不合理

目前，我国地方财政大都存在财政收入结构不合理、财政筹资渠道单一等问题。“土地财政”是目前我国各地方政府财政收入的主要来源，随着近年来我国房地产市场的火爆，土地价格屡创新高，土地已经成为广大地方政府增加财政收入的最重要的资源。很多地方的城镇化本身的目的就是为了通过征地拆迁，为城市发展腾出空间，同时政府也可以获取更多的土地。据统计，武汉、杭州等城市的财政收入中，土地财政已占到近70%的比重。这一方面说明其他产业对地方财政收入的贡献比重较低，经济发展水平并未与该地的财政收入水平相匹配，即便实现了城市化，也很难为广大城市化农民提供有力的就业保障；另一方面，严重的“土地财政”现象，也使得城镇缺乏持续发展的动力，一旦房地产市场出现重大波动，土地价格下跌或者可开发土地面积大大减少，地方财政将难以继续为城乡一体化提供有力保障。

（三）地方财政债务风险严重

地方政府在发展过程中不仅要实现城市的自身建设，还要担负起推动城乡一体化的重任，这就使得地方财政面临着巨大的压力，而地方财政债务风险已经成为地方政府必须重视的问题。一方面，目前我国各地城市都在开展一系列推进城市自身建设、完善城市基础设施的工作，如城市交通、文体设施等建设都需要大量的资金；另一方面，城乡一体化进程中农村基础设施的完善、农村社会保障体系的建立和完善都需要大量的财政投入，这些使得地方财政面临着非常大的压力。巨大的财政支出压力和有限的财政收入，使得地方政府不得不通过借贷的方式来填补财政缺口。然而，目前我国地方财政借贷缺乏有效的监督机制，很多地方政府在发展过程中背负了严重的财政赤字，沉重的利息包袱让地方发展陷入了恶性循环，同时，也非常不利于城乡一体化进程的持续推进。

（四）公共财政支出结构不科学

公共财政的所有权是全体公民，公民委托政府行使公共财政的使用权，作为代理者的政府在支出公共财政时，必须以民众的需求和利益为导向，这是公共财政公共性的必然要求。目前，我国地方财政支出主要集中在基础设施建设、房地产发展以及招商引资等能在短期内直接展现出成效的领域，而

对与民众利益直接相关的社会保障、教育发展、环境保护等方面却关注不够。长期以来，在我国政府对地方官员和部门的考核中，一些不合理的激励机制诱导着地方政府将大量财政投入到经济建设中，然而伴随着经济的发展水平的提高，当地的社会保障水平、环保质量等却长期得不到提高，使得我国很多地方都出现了环境污染、生态破坏的状况。同时，财政对于“民生保障”的投入依然不足，“上学难”和“看病难”的问题依然长期困扰着广大农村地区的贫困人群。如何优化公共财政支出结构，确保公共财政在实现城乡一体化进程中发挥积极作用，是各地方政府应该关注的重要问题。

四、促进地方财政在城乡一体化进程中发挥作用的建议

（一）大力发展地方经济，增强地方财力

城镇化有其自身发展的规律，违背城镇化规律，以行政手段强制推行城镇化不仅不能实现城乡一体化发展，反而会对社会稳定、经济发展带来不利影响，城乡一体化的推进应该以当地的经济社会发展状况为基础。一方面，地方政府要努力促进当地经济发展，优化产业结构，提高第三产业在经济总量中的比重，加快对第二产业的调整，淘汰重污染、技术含量低的产业，实现第二产业的集约化和生态型建设，这样不仅能为地方财政提供更为广泛的财政收入来源，增强地方财力，还能提供更多的就业机会，为城乡一体化进程的进一步推进提供就业保障；另一方面，地方政府应该积极推动“资本下乡”，促进农村生产资源的自由流动，为乡镇经济的发展创造条件，这样既可以增强乡镇经济实力，提高乡镇政府的公共产品自我供给能力，减少地方政府的财政压力，同时也可为实行“就地城镇化”创造条件，为城乡一体化发展创造经济、社会条件。

（二）丰富财政收入内容，优化财政收入结构

为确保地方财政更好地支持城乡一体化，不仅要完善财政收入的吸血功能，更要提高财政收入的造血功能。一方面，地方政府可以通过征收房地产税、完善政府间转移支付制度以及通过经济发展提高政府财政收入［5］，改变传统的单一的“土地财政”收入结构，促进财政收入结构的科学化和合理化；另一方面，地方政府还可以通过发放市政债券、建立地方资产的运行管理模式，运用地方国有资产进行一些低风险的投资，实现地方资产的保值和增值，为增加地方财政开辟新渠道。此外，地方政府还应该积极推进政府职能社会化和政府职能市场化，运用市场手段，通过授权合作、政府补贴、特许经营、股权投资等方式，创新公共产品的供给方式，这样既可以减轻地方财政的压力，也有利于集中民间资本推动公共基础设施建设，推进城乡一体化发展。

（三）加强地方财政监督机制和风险控制机制建设

加强地方财政监督机制，控制地方财政债务风险，是确保地方财政健康发展，为城乡一体化提供持续、有力的财政支持的重要保证。一方面，政府应该加强公共财政运行过程的透明度，增强地方财政预算、结算的透明度，增强社会舆论对地方财政的监督，确保地方财政收支结构、总量科学合理；另一方面，应该加强政府内部对财政的监督机制完善和风险防控机制的建设与完善，地方政府应该加强债务管理体制建设，通过编制债务预算，建立由财政部门统一管理的债务管理体制，［6］严格控制地方政府借贷规模，地方政府的借贷规模应该以地方的经济发展水平和地方政府的偿债能力为基础，而不应该盲目跟风，使地方政府陷入借贷恶性循环。

（四）转变政府职能，加强财政支出的公共导向

公共财政是政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，公共财政具有公共性、公平性、公益性和法治性的特点，因此公共财政支出必须要坚持公共性导向，以民众的利益为基本出发点。［7］政

府应该积极转变政府职能，继续深化政社分开、政府和市场分开的改革，精简政府职能，严格界定政府权力。政府应该由传统的全能型政府转变为服务型政府，将政府的主要职能界定为为社会和经济发展提供公共服务，而非直接从事经济活动，利用行政手段来管理社会。这样既可以减轻地方政府的财政压力，使地方政府能有更多的财力和物力来支持农村的发展，为城乡一体化发展提供坚实的财政支持，同时又可以激发社会的活动，推进国家治理体系现代化的实现。此外，政府应该优化财政支出结构，将更多的财政资金投入到在城乡一体化进程中与民众利益息息相关的促进就业、完善社会保障体系以及促进教育公平发展等领域，真正实现公共财政的公共性。

［1］张志勇.城镇化是最大的发展红利和增长引擎［EB/OL］.http://www.sc.xinhuanet.com/house/2013-02/20/c_ 114741691.htm,2013－02－20/2013－12－11.

［2］冯进昆，刘帅.城乡一体化背景下农村公共产品问题分析［J］.农村经济，2013，（12）：69－71.

［3］王仕龙，俞雅乖.基于农产品供给理论的农村医疗保障制度研究——以宁波市为例［J］.农村经济，2009，（2）：80-82.

［4］（英）丹尼斯.C.缪勒：公共选择理论（第三版）［M］.北京：中国社会科学学出版社，2010.

［5］孙文基.促进我国城镇化发展的财政制度研究［J］.苏州大学学报，2011，（5）：64－68.

［6］陈虹.地方财政债务风险：特征、成因和化解策略［J］.政府理财，2007，（9）：23－24.

［7］徐双敏，李明强.行政管理学［M］.北京：科学出版社，2008：136－138.

［责任编辑：杨晓丹］

The Study in Local Financial Difficulties in the Process of Urban-rural Integration

JIN Yao-ru
（College of Public Economic and Management,Shanghai Universtity of Finace of Economics,Shanghai 200433,China）

Urban-rural integration is the tendency in our country,and it also needs certain economic and social basis.The local public finance will take on more responsibilities in the process of urban and rural integration.However,lack of financial resources of local government,single fiscal revenue sources,and local fiscal debts risk serious and unreasonable structure of fiscal expenditure has restricted the local finance function.The government should optimize the structure of local fiscal revenue and expenditure,strengthen the monitoring of local fiscal debt risk.

urban and rural integration;local fiscal;responsibility;suggestion

F812.8

A

2014-07-02

1671-6671（2014）03-0092-05

金窈如（1992－），女，上海人，上海财经大学公共经济与管理学院，研究方向：地方财政。