小产权房治理的缘由、途径与政策——以广州市为例

◎ 张 鹏

小产权房治理的缘由、途径与政策
——以广州市为例

◎ 张 鹏

小产权房是在我国特定土地等制度背景下，伴随着城市化出现的社会问题。发生的制度根源在于国家有关制度供给不足，长期不承认集体土地拥有的土地发展权，不允许农民参与土地收益分配，加之房价高企和逐利行为，使问题日益严重。治理的前提是建立合理的房地产税制，将其纳入房产税和土地增值税范围，同时要通过补交税费的方式，分类型引导小产权房合法化。只有承认集体土地的发展权，调整国家相关制度和政策，才能从根本上治理小产权房。

小产权房 治理 缘由 途径

小产权房和城市拆迁、土地征收都是当今矛盾最为尖锐和棘手的社会经济问题。一般而言，越是经济发达、城市快速扩张、房价高企、人口流入的城市，问题越是尖锐，如北上广深等一线城市。虽然小产权房给社会带来增加廉租房供给等好处，但带来的成本超过其收益，其直接危害表现在每年巨额的拆迁补偿、建设浪费和腐败等方面，尤其是大城市每年为此付出以十亿元计的社会资源，可谓触目惊心。

小产权房存量巨大，已呈尾大不掉之势，威胁着城市规划的权威和实施，挑战着现行的法律法规，但由于社会普遍“法不责众”心理的存在，部分地区疯狂违建，治理极为困难。如广州市白云区仅太和镇大源村黄庄地区就有47处违法建设，而且违建者和城管之间已经形成了“老鼠斗猫”的游戏，屡打不绝，越演越烈。天河智慧城周边“城中村”违法建设也很多，卫星图片显示，2011年天河智慧城龙洞街道和凤凰街道区域现状农用地比2010年减少13.6万平方米，未利用地比2010年减少3.8万平方米，建设用地比2010年增加17.4万平方米。如按4的容积率估算，该地区一年时间增加建筑面积为69.6万平方米，相当于建设了1万套70平方米的住宅。大量的小产权房出现，不仅存在贪腐可能，而且使得城市拆迁成本剧增，如广州市中级法院宣判的周某行贿一案中，周某等人持非法获取的《集体土地房地产证》获得了4543万元补偿款，国家因此多支付了4119万元补偿款。在近年实施的“三旧改造”或城市建设中，时有被拆迁方自恃所谓“合法”产权人，公然与政府漫天要价、百般阻挠，加大拆迁难度，甚至严重影响国家重点建设项目的推进。深圳市的情况也不乐观，截至2011年年底，在1953平方公里的范围内，小产权房违法建筑达到37.94万栋，建筑面积高达4.05亿平方米，占深圳市总建筑面积的49.27%。

2013年12月闭幕的中央农村工作会议将城镇化时间表进一步细化，提出了三个“1亿”目标。即到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。其中，前两个“1亿”与小产权房相关。如果政府能逐步破解难题，化害为利，将大大推进城镇化和其他社会事业的发展。小产权房治理是一场政府放松土地管制、赋予农民土地发展权利的博弈，是土地权利和权力在国家和公民的重新分配，也是社会治理结构在新形势下的重新调适。所以正本清源的认识、解决小产权房难题，具有深远的理论和实践价值。

一、文献回顾

小产权房是我国特有的住房形式，主要是指在集体所有土地上建设的而由非集体成员租赁或购置的物业形态。其类型复杂，有的土地合法而建筑物不合法；有的两者都不合法。有的是住宅，有的是工商业房地产。有关其定义、社会影响、优缺点、产生原因、治理方式等是近年来房地产业界和学界热烈讨论的话题。

小产权房常与城中村伴生，存在一定合理性，不能一拆了之，而应该实施城市更新，降低其负面影响，并改善村内居民生活条件，这方面学界存在共识[1][2]。一些研究发现小产权房已经以小区方式存在且居民多是外来人口，在南京市某区域随机抽样的所有住户中，城镇购房住户占到了69.10%，租房住户比例为20.27%，而集体土地的原住居民比例仅为10.63%。小产权房居住小区内的住户，是一个年龄呈现中老年化、中低等教育水平和收入水平的群体。多数居民仍抱着法不责众的心态，对政策持观望态度[3]。其危害性方面，从表象上看，城乡结合部地区的规划编制失控，城市整体的功能布局与发展设想难以落实，城市规划的严肃性受到挑战。但从根源上看，小产权房所挑战的正是中央政府和地方政府对空间资源的治理权力[4]。

多数学者认识到小产权房产生的主要原因是我国不合理的土地制度，尤其是城乡二元分割、产权、土地征收和管制等制度。内在的根本性原因则是在我国城乡二元土地制度的背景下，集体建设用地使用权受到限制，集体土地不能自由流转，且土地征收制度存在重大缺陷[5]。小产权房问题说到底，是农村的土地能不能合法地进入房地产市场的问题[6]。实践表明，城乡土地用途由政府管制不但未能解决公共品的效率问题，而且造成更糟糕的“两不经济”现象，对土地用途的管制和对土地产权的剥夺不可相互混淆[7]。应该修订有关法律，加快土地产权制度改革，有条件地允许集体建设土地开发商品性住房，鼓励城市居民到农村购房，以此来打破城乡二元户籍制度和土地制度固化所造成的城乡隔离与分类治理的壁垒，尽快结束农民集体土地财产权存在的“所有制歧视”状态，促进城乡一体化发展[8]。

隐藏在传统土地制度背后的核心问题是土地发展权问题，即农民对自己的土地有没有、有多少开发的权利的问题，而不是只是被动地等待被政府征收土地，拿走几乎所有土地增值。程浩明确指出应以地方立法或政府决策的形式，试点建立集体土地发展权分配制度。政府直接承认集体土地的发展权，采取完全市场交易的形式实现权益合理分配。集体建设用地发展权在政府与村（居）集体组织之间按比例配置，或直接授予村（居）集体组织一定额度的发展权。创设集体土地发展权并将之导入小产权房占用的集体土地开发及其收益分配制度改革[9]。钟凯指出在农民土地产权束中，长期缺位的是土地转让、处分和土地发展权。国家有关方面应当认真对待“小产权房”等民间自发的制度创新需求，有条件地逐步将这类自发制度创新纳入正式的制度变迁轨道[7]。

关于治理，部分地区进行了艰苦探索，成渝两地试图开展土地制度创新，在进行土地指标置换、推动农村建设用地流转（地票交易）的同时，通过房屋确权、放弃土地承包经营权和宅基地使用权，换回城镇住房和社保的‘双放弃’模式，试图破解难题，但仍然存在巨大的障碍。多数意见认为应该分类处理，而不是一味打压，处理建议包括拆除、补交出让金、交税、收购为保障性住房、共有产权、运行集体建设用地进入房地产市场等[10]。蔡继明认为城中村改造和小产权房治理只需按照城市规划，而无需改变集体土地所有权,城乡建设用地增减挂钩要以农民集体作为主体。对非法占用农地建设的小产权房，也要区别对待[11][12]。在治理路径上，确权标准如何设定将非常关键，标准太窄容易引发小产权房拥有者的不满，标准宽泛则会鼓励违建，甚至推高小产权房房价。应从法理和技术层面同时触及并找出解决办法，让这部分资产有活路，承认、登记、分类分层次处理，应该逐渐形成一种门类和规范后去慢慢转化和解决[13]。郑振源认为在城镇范围内建房的补交城市维护建设税；对占用耕地的补交耕地使用税；出让转让集体土地房地产的补交契税，并补交与国有土地同样的土地增值税，但没有理由补交出让金。农民出租、转让房屋的缴纳个人所得税。在交齐应交税金后，准予登记，发给土地使用证和房产证，将所谓“小产权房”纳入城乡统一的房地产市场，作为国有土地保障房的有益补充，并加强集体土地与国有土地同样的规划管理[14]。甘犁认为应通过补缴土地出让金的方式允许存量小产权房“转正”，2012年全国成交的小产权房可为地方财政贡献5287亿元。因政府不需负担数额庞大的征地与拆迁成本，所获收入可有效弥补土地出让金净收入的84%。如果现有小产权房补缴2012年土地出让金后全部转正，可为政府贡献4.9万亿元[15]。可由居住者缴纳相应费用，最终让“小产权房”通过补缴费用来变为产权完整的房屋。对于已在规划圈内的这一类“小产权房”，参照缺权利补费用的原则处理。对于在规划圈外的，保持现状，直至城市规划拓展到其所在区域。必须配套两个方面的措施：一是加快建设城乡一体的建设用地市场，让集体土地也有平等入市的权利；二是强化用途管制和规划控制[16]。欧国良、谭术魁认为要构建“小产权房”数据库，做好分类处理方案，选取试点逐步推进解决[17]。程浩认为从法律、政治、管理途径进行治理。小产权房开发所在社区(或乡村集体行政组织或集体经济组织)比城市政府更清楚集体利益或当地公共利益之所在，有可能独自更好地管理集体土地等公共资源。因此，小产权房开发利益相关方参与合作共治[18]。要在《城乡规划法》引导下，统一土地使用规划、开发、建设规范标准，将符合城乡规划、质量通过认证的小产权房纳入合法化轨道[9]。郭罕卓、蔡继明认为短期政策要注意平衡各方利益，利用经济手段而非激烈的行政手段慎重地解决小产权房问题，在长期要着眼于土地制度的建设和完善[19]。张长宏、冯长春认为应以严格管理为前提，以符合规划为标准，以产权保障为核心，以市场机制为基础，对符合规划原则和建筑质量标准的小产权房通过交易时征收和年化征收两种方式征收土地出让金，实现违法处罚，并最终通过颁发产权证实现小产权房规范引导的治理方式[20]。李杰等人认为可将小产权房纳入到租赁型住房保障体系，实行“合作参与式共治”模式可以给目前存量小产权一个合法的出路，既保障了已购买群体的居住权益，又实现了农民资产的合法收益[21]。李志明、段进认为对小产权房的治理应该采取务实的策略，在全面调查的基础上分类型、分步骤地进行。要实施城市规划全覆盖，提供公共产品，打击违法用地[22]。

综上，小产权房的治理应厘清其产生的根源，在此基础上，采取针对性、分类的措施，逐步加以解决。

二、小产权房问题产生的缘由

小产权房问题折射出我国目前土地管理、规划管理、住房制度、财政税收、社会治理等制度方面存在的弊病。在土地制度方面，征收制度、产权制度、有偿使用制度、土地财政税收制度等都存在广阔的改革空间。产生问题的主要制度及经济原因如下：

（一）制度供给的严重缺失

国家是制度的主要供给者，在旧制度不能满足社会经济发展时，需要及时推进制度的变迁。目前土地制度已经不能满足新形势的需要。第一是土地征收制度。政府通过高度限制集体土地入市，试图维持现行的土地财政和建设用地只能由政府垄断提供的格局。但由于农民的抗争，现在大城市周边的土地征收难度越来越大。第二是土地产权制度。集体所有土地实际上处于从属国有土地的地位，存在“产权歧视”，很难进入市场并进行市场化配置。另外，宪法规定城市土地属于国有，而现实是由于没有给予补偿和办理产权登记，很多城市土地仍然被集体经济组织控制和拥有。第三是宅基地制度。村民依法可无偿或低价获得宅基地，其转让只能在本村内进行，宅基地具有福利属性，所以它很难真正进入市场流通，供需严重失衡，即需要住房的人无权获得宅基地，有宅基地的人住房剩余。而且很多城市已经多年冻结宅基地供给。第四是土地市场制度。具体包括土地供给、有偿使用制度。集体所有土地尤其是非农土地基本不能获得规划条件并按照有偿使用的规则形成有效供给（部分城市除外）。第五是规划制度。很多城市的规划制定滞后且严重不符合社会实际，未实行公众广泛参与，导致在小产权房分布地区，要么没有规划覆盖，要么规划过时，这使得合法的土地使用十分困难。

长期不合理的制度安排必然产生对制度的质疑和挑战行为。由于村集体土地合法实施建设的制度渠道受到限制，政府把建设用地指标和规模都用在国有土地上，集体土地实施建设只能靠少量政府征地返还的留用地指标，而且还面临手续不齐全等各种复杂问题，不是没有报批指标和规模，就是不符合城市规划，要不就是权属复杂难以理清，所以只能违法。另外，行政审批困难是产生违法建设的又一个因素，广州市不少地区多年来几乎已经停止农村宅基地的审批手续，随着经济发展，外来人口增多，房屋的需求量增加较快，本地村民的谋生方式已经从“耕田”向“耕屋”转变，经济利益驱动使不少村民违法建设小产权房。

（二）土地发展权的缺失和参与土地增值收益分割的激励

一般而言，政府出于防止外部性、提供公共产品和财政收入获取等目的，拥有对所有土地的规划管制权，这是一种“警察权”。与此相对，土地所有者和使用者拥有一定的对土地进行开发的权利，称为土地发展权，土地发展权的大小与管制强度（规划条件）二者紧密相关。政府一般不会禁止土地进行任何开发而使其丧失价值，管制太过，反而不利于社会经济发展。而目前，集体所有土地的发展权基本得不到国家的承认。

在不影响耕地保护的前提下，集体所有土地应该拥有一定的发展权。城市周边的土地更加应该拥有发展权，因为发展权是内生于土地区位和需求的[23]。土地发展权价值是这些土地价值的主要构成部分。在我国快速城市化和工业化过程中，城市周边土地非农化是必然的趋势，即使是占用耕地，也有合理性。所以保护耕地不能成为禁止土地利用的政治借口。承认和赋予集体土地的发展权是必然的趋势，进而土地发展权就具有价值，农民就可以合法的参与土地增值收益分割，而不是通过建设小产权房、对征地拆迁漫天要价等非正式方式来参与收益分割了。

（三）违法及机会主义行为

机会主义行为是指在信息不对称的情况下人们不完全如实地披露所有的信息及从事其他损人利己的行为。在旺盛的工商业和住房物业需求之下，人们会权衡违法的收益和成本之比，村集体和农民都明知道违法，仍然会采取机会主义行为去建设和销售小产权房。据广州市“三旧办”2012年12月的统计，白云区小坪村村民住宅33.23万平方米中有14.89万平方米为无合法产权住宅，集体物业75.02万平方米中有73.8万平方米为无合法产权物业；黄浦区沙步村村民住宅87.43万平方米中有15.95万平方米为无合法产权住宅，集体物业72.65万平方米中有15.45万平方米为无合法产权物业；荔湾区五眼桥村村民住宅23.47万平方米中有6.34万平方米为无合法产权住宅，集体物业33.87万平方米中有20.28万平方米为无合法产权物业。说明集体物业比住宅的违法程度更严重。

广州市经济发达，村集体经济力量发展较快，经济实力较为雄厚，考虑到村集体经济的持续发展，必然有通过盘活集体土地参与房地产市场以获取经济回报的需求，村集体经济组织在经济利益驱动下，必然会规避法律和政策监管，甚至明目张胆地建设集体厂房、商业、公寓等多种物业，村集体经济组织有组织、有计划地实施违法建设，使得小产权房违法建设总量急剧膨胀，形成城市管理之瘤。同时，村民在旺盛的租房需求和“谁不违建谁吃亏”的心理下，纷纷抢建违建。

（四）高房价的压迫刺激需求

据国家统计局发布的2013年11月的房价数据，自9月份房价同比涨幅上冲“破二”以来，北上广深等大城市房价同比涨幅已连续3个月超20%。广州房价11月同比上涨20.9%，环比上涨0.8%。据银禧房地产数据库公布的2013年11月城市房价排行榜，广州排名第8，均价已经达到18637元/m2，环比上涨0.90%，同比上涨12.35%。高昂的房价必然让部分社会群体无力承担而又缺乏保障性住房获得资格和渠道，安家乐业、以房养老、融入城市的渴望驱使他们从事投机主义行为，明知道小产权房不安全，但幻想法不责众，或者幻想即使拆迁还能拿回购房款，最终冒险去买房。越是大规模的楼盘，越是让人有安全感。

三、小产权房治理的基本经济学原理和途径

（一）概述

小产权房给社会带来的社会利益小于其社会成本，尤其是给社会秩序和社会公平带来的危害是治理的必要性所在。在城市化引致土地强烈需求、传统土地制度变革需求、老百姓希望参与土地利益分配需求等背景下，小产权房治理不得不提上议事日程。国家制度供给不足是主要原因，应该承担部分责任。但小产权房治理，除了土地或者住房制度改革，必须综合考虑其他社会经济制度的配套跟进。

被称为“60条”的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》表明，我国的各项重大社会经济制度处于转轨时期，土地制度、财税制度等亦不例外。目前，我国的经济发展对房地产业过度依赖，财政收支和城市建设对土地出让金和房地产税收过度依赖，已经被人们所认识。小产权房本质都是土地发展权的界定和利益分配问题。它的根治，关键两点在于财政税收制度改革和集体建设用地制度改革，前者的核心是“涨价归公”，后者的核心是土地发展权的落实。

（二）经验借鉴

台湾的经验值得借鉴。我国台湾地区土地法（2000）有以下主要规定：土地税分地价税及土地增值税二种。土地所有权人依本法所申报之地价，为法定地价。地价调查，应抽查最近二年内土地市价或收益价格，以为查定标准地价之依据，其抽查宗数，得视地目繁简地价差异为之。土地所有权人声请登记所有权时，应同时申报地价，但仅得为标准地价百分之二十以内之增减。土地所有权人认为标准地价过高，不能依前条为申报时，得声请该管直辖市或县（市）政府照标准地价收买其土地。土地所有权人声请登记而不同时申报地价者，以标准地价为法定地价。地价申报满五年，或一年届满而地价已较原标准地价有百分五十以上之增减时，得重新规定地价地价税照法定地价按年征收一次，必要时得准分两期缴纳。土地增值税照土地增值之实数额计算，于土地所有权移转时，或虽无移转而届满十年时，征收之。依第一百四十七条实施工程地区，其土地增值税于工程完成后届满五年时征收之。规定地价后十年届满，或实施工程地区五年届满，而无移转之土地，其增值税向土地所有权人征收之。《平均地权法》（2002）的主要规定有：规定地价，已规定地价之土地，应按申报地价，依法征收地价税。照价收买；为实施涨价归公，土地所有权人于申报地价后之土地自然涨价，应依第三十六条规定征收土地增值税。土地增值税之征收，应依照土地涨价总数额计算，于土地所有权移转或设定典权时行之。但因继承而移转者，不征土地增值税。

从法条可见其土地税制的特点和社会的理念。第一，土地税不仅涵盖持有环节，还包括流转环节。第二，持有环节自主申报地价，逐年征收，定期调整；持有期间每十年征收一次增值税，如果有交易，在交易时征收。第三，实施工程地区，缩减征收土地增值税间隔，五年征收一次。上述规定，可将因社会发展和市政建设所带来的土地增值收归“政府”，归全民所有。

（三）小产权房治理的前提是土地税制的建立和完善

小产权房治理一定程度上是社会利益的再分配。一旦放行，其价值将迅速上升，持有者获得“不劳而获”，这种增值多数来自社会进步、政府对城市基础设施投资建设外部性溢出、规划条件下的发展权配置三个部分。对于多数远离城市、没有小产权房的居民而言，他们没有机会享受到这种好处。任凭少数人获得不劳而获的巨额收益，对社会而言是不公平的，对普通劳动者而言也是不公平的。

所以，必须打破城乡界限，优先将国有土地（小产权房转正后可能转为国有土地）和集体土地上的所有小产权房纳入统一的房产税（或土地税）征收范围，在持有环节和流转环节征税，促进资源使用中的社会公平。这样做的另外一个好处是为地方政府提供稳定的收入来源，推动公共产品的供给和市政建设，形成良性循环，既降低了政府土地财政的激励，又增加了政府推动制度变迁的动力。在我国房地产市场供给和交易从增量为主逐步过渡到存量为主的阶段，这一步迟早要走。

（四）小产权房合法化必须在持有者和政府之间建立土地增值分割机制

小产权房之所以能做到低成本、低价格，除了产权不规范之外，还在于它规避了很多税收、建设规费和土地出让金。据统计，税费和土地出让金一般会占到商品房价格的50%甚至更高。实际上，这些费用一部分属于“影响费”性质，即房地产开发对城市带来的负外部性如交通拥挤和教育资源紧张的治理费用；一部分属于服务性费用，如水电等配套；还有一部分属于税收。土地出让金本质上是土地租金。由于小产权房用地一般不是国有土地，当然不需要缴纳出让金，但其他费用应予缴纳。

同时不能忽略的是土地发展权的分配。政府通过规划等手段允许小产权房合法化，实际上就是赋予了该物业之下的土地拥有发展权，不符合规划的土地依然没有获得发展权，这实质上属于一种“规划利得”，因为规划条件而获得的利益。

因此，除了税收方式参与土地价值分割之外，政府还应该通过“影响费”、“规划利得”服务性收费等方式参与小产权房合法化过程中的利益分割。要明确建立这样的机制，设立这样的“门槛”，允许或引导持有者迈过“门槛”，缴纳费用，将小产权房转正。

除非小产权房下的土地转为国有，否则不存在补交土地出让金的理由，之前的一些观点属于误读。同时，一些学者并不主张逼迫农民将集体土地转为国有。

四、小产权房治理的政策设计——以广州市为例

（一）主要政策设计和指导思想

根据珠三角地区尤其是广州市社会经济发展特点，可用“固化宅地、规划先行、承认权利、设置门槛”16字来概括。

“固化宅地”是指以村社为单位，考虑平衡，在用地现状的基础上适量增加用地空间，一次性确定非农用地总量指标，即分配土地开发指标。在指标范围内由村社按年计划使用，可进行内部分配，村内部还可实行有偿使用。指标可在村社之间进行交易。这样可杜绝建设用地无限制增长的趋势。对单栋建筑面积，可设定基准面积（如320m2），需要超出的，内部进行购买性调剂。要像村级股份制经济那样进行宅基地权利固化。新增人口，除集体有指标剩余可申请外，一般由购买或继承等方式取得。

“规划先行”是指按有堵有疏的原则，提前制定、检讨、修订有关土地、村庄、控制性规划。乡（镇）人民政府应当依照土地利用总体规划，组织编制本行政区域内的乡（镇）规划、村庄规划。城市、镇规划区内的农村集体经济组织成员建造住宅应当符合城市规划，城市、镇规划区内的村庄原则上不再安排单宗分散的宅基地。鼓励集中建设村民公寓。支持在符合规划的前提下，按照村集体经济组织配合政府征地情况、历史留用地欠账情况、村集体经济发展情况，拿出一部分用地规模和指标专项用于解决村经济发展用地需求，并结合其土地守法情况具体分配，不违法用地的多给指标，违法用地多的不给指标，通过激励机制把违法用地多发势态控制住。

“承认权利”是在前两个原则的基础上，逐步将小产权房分期分批合法化，中短期，宅基地及地上建筑物流转允许在本乡镇（街办）范围内进行，远期允许在本市范围内流转。对集体工商业物业允许其进行出售、出租、抵押等活动。要承认不少物业已经被非本村户籍家庭获得的既成事实。但非本村户籍家庭不得获得新增宅基地指标。

“设置门槛”针对目前无合法产权证的物业，如符合政府设定的转正条件，可申请补缴有关税费，办理产权登记手续。门槛的设定既要鼓励持有者主动办理手续，又要严厉打击恶意违建等行为。

同时，还要坚持制度建设和打击违建结合，打击和疏导结合的思路，严肃查处违法建设，严格执法。一是建立“首问负责制”，城管部门可与街道（乡镇）联合建立打击违建领导小组，在城管部门挂牌，公安、规划、土地执法等部门和村集体经济组织紧密配合，严肃工作纪律和作风；二是加强制度建设，细化违法建设的处罚规定，通过罚款、拆除、治安处罚等多重惩罚措施对违法建设予以依法处理；三是部门联动开展综合治理，对违法建设多发的“城中村”，严格执行对违法建设停止供水、供电、供气的规定，公安、消防、税务、审计、纪检等部门对涉嫌违法建设的村集体经济组织、村民、所属街道开展全面稽查工作，全力查找违法线索。

（二）“五维”模式下的“转正”政策

针对小产权房权属复杂、历史遗留问题多、政策变迁等多种因素，必须区别对待，重点考虑五个维度的属性，采取不同的政策：时间点、持有人和地权人分离、规划条件、权源深度、土地用途。

时间点是指物业的建设时间不同，门槛不同。时间点主要有：①过去政府重大小产权房政策发布日；②最新的小产权房处理政策发布日；③政府确定的特定土地利用现状或卫星图像拍摄日。一般在时间点之后发生的建设，从严处理，补交税费标准更高。

持有人和地权人分离是指要区分物业的现在持有人是不是土地使用权人，如果二者一致，由地权人办理登记手续；如果土地上既有地权人，又有住房购买持有人，则由持有人办理土地共有产权分割登记手续；如果全部住房由购房人持有，则由购房人单独登记。原则上，持有人补交税费标准更高。

规划条件是指按最新的规划，如果不符合，则单列调查备案，不得办理登记，保持现状并择机拆除，或者鼓励异地集中建设，迁腾出来的土地用于实施城市规划意图。符合规划的优先予以登记。

权源深度是指考虑到我国在1980和90年代各项管理法律、政策本身不够规范的环境下，一些乡镇、甚至一些部门出于各种动机批准建设，但后期又未能办理登记的情况，如果能提供部分真实权源的，可降低门槛；如果不能提供任何权源的（完全违法），不仅要补交税费，还应该给予经济处罚。房地产登记不仅要审查土地权源，还要审查房屋权源。另外，超标准面积越多，税费标准越高。

土地用途是指占用耕地且不符合土地规划的，一律拆除；占用存量建设用地和未利用地的，从宽处理。

有部分权源的物业补缴税费的基准标准如下：在短期房产税难以出台的情况下，借鉴国有土地税制，重点征收土地增值税和行政性规费：

1.土地增值税。按照周边国有土地同用途最新基准地价的20%～50%，参照权源深度差别征收。转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物（以下简称转让房地产）并取得收入的单位和个人，为土地增值税的纳税义务人（以下简称纳税人），应当依照本条例缴纳土地增值税。由于1993年颁布的《中华人民共和国土地增值税暂行条例》只对国有土地纳税，所以继续修改该条例。目前也可以土地增值收益基金的方式收取此类费用。

2.城市维护建设税、教育费附加。城市维护建设税是对从事工商经营，缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人征收的一种税。城建税采用地区差别比例税率，共分三档。教育费附加是对缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人，就其实际缴纳的税额为计算依据征收的一种附加费。可暂缓征收，待今后存量交易时进行。

3.契税和印花税。契税是以所有权发生转移变动的不动产为征税对象，向产权承受人征收的一种财产税。可按1%～2%差别征收。

4.城市建设配套费。按地方标准足额征收。

另外，必须转为国有土地的，方可补缴土地出让金，村集体也可以土地抵交出让金。

五、结论

本文讨论了小产权房发生的制度根源在于国家有关制度供给不足，长期不承认集体土地拥有的土地发展权，不允许农民参与土地收益分配，加之房价高企和逐利性机会主义等行为，使问题日益严重。在基本治理途径上，前提是建立合理的房地产税制，通过构建政府和小产权房持有人之间的利益分割机制，诱导双方合作，逐步将小产权房合法化，促进土地资源利用的合理化和社会公平双重目标达成。基于经济学分析和经验的借鉴，针对广州市的特点，在具体治理政策上，应采取“固化宅地、规划先行、承认权利、设置门槛”原则。通过有关税收和行政规费征缴的手段，分期分批分类型逐步破解小产权房难题。细节性的政策，应广泛征求社会各界意见，统筹兼顾各方利益，由地方人大以立法立法方式出台。

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Causes,Methods and Policies of the Management of Houses with Limited Property Rights： A Case Study of Guangzhou

Zhang Peng

Under the specific institutions of land,with the development of urbanization,houses with limited property rights (HLPR) comes into being.The causes include: the shortage of institution supply,denying the right of land development belongs to village collectives,prohibiting the farmer involves in distribution of land revenues,high housing price and opportunistic action of chasing the interests in construction and purchase housing.It is obligatory to construct the real estate tax institution，to tax the profit of houses with limited property rights transactions,including property tax and land value increment tax.In the meantime,by the way of taxation and fee payment，HLPR can be legalization according to the types of different cases.It is necessary to approve the land development right of collectively owned land and adjustment certain institution and policy，in order to solve the HLPR problem thoroughly.

houses with limited property rights; management; cause; method

F293.3

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.06.010

张鹏，广东财经大学公共管理学院土地与房地产管理系副教授，博士，主要从事土地经济、房地产经济、房地产政策、土地政策研究。

（责任编辑：卢小文）

教育部人文社科课题“土地准征收与补偿的原理、标准与政策研究：土地发展权视角”（14YJA630090）资助、2014年广州市哲学社会科学规划课题“广州建设用地市场体系研究：框架、规范和政策”（14G45）支持。