依法治安视角下的煤矿安全生产责任体系研究

□重庆市煤监局重庆市煤管局党组书记、局长 方佳军

☆学习贯彻十八届四中全会精神☆

依法治安视角下的煤矿安全生产责任体系研究

□重庆市煤监局重庆市煤管局党组书记、局长 方佳军

安全生产事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局，事关党和政府形象声誉，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，也是保护和发展生产力，促进经济社会持续健康发展的重要保障。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为推进依法治安指明了方向，提供了根本遵循，也提供了一个良好的时机。依法治安是依法治国的重要内容，煤矿安全始终是安全生产工作的重中之重。在新的形势下，我们应当自觉把煤矿安全生产工作纳入依法治安的整体战略和工作大局中去谋划、去推动，大力推进煤矿安全生产领域依法治理，在推进依法治安进程中不断开创煤矿安全生产工作新局面。

坚守安全红线、保护矿工生命，关键是落实安全生产责任。目前，煤矿安全生产领域主要存在煤矿安全执法严不起来、企业主体责任落实不下去的问题，致使煤矿安全事故高发多发，煤矿安全生产形势依然严峻。因此，本文在对重庆市17个产煤区县和5个国有矿业公司进行深入调研，以及开展煤矿井下现场检查和组织事故调查等工作，在认真汲取青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故、四川泸州桃子沟煤矿“5·11”瓦斯爆炸事故教训的基础上，反复研读习近平总书记关于安全生产的系列重要讲话精神，以党的十八届三中、四中全会精神为指导，认真分析构建煤矿安全生产“党政同责、属地管理责任、部门监管责任、企业主体责任、一岗双责”五责一体的重大意义，构建了“五责一体”的煤矿安全生产责任体系，提出实现煤矿安全生产“五责一体”的基本途径，这对推动煤矿安全生产工作具有一定的理论启示和现实指导作用。

一、构建煤矿安全生产“五责一体”的重大意义

（一）全面落实安全生产红线理论的新要求

党的十八大以来，党中央国务院秉持“以人为本、关注民生”的执政理念，高度重视安全生产工作。习近平总书记站在全局和战略的高度，相继作出一系列重要指示，尤其是提出了关于“发展决不能以牺牲人的生命为代价，这是一条不可逾越的红线”这一重大理论，发出了安全生产的时代最强音，这是对中国特色社会主义安全生产理论体系的重大创新。习近平总书记指出，安全生产既是经济和社会问题，也是重大的政治问题，党政一把手必须亲自动手抓，丝毫放松不得，要抓紧建立健全党政同责、一岗双责、齐抓共管的安全生产责任体系，管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全。

这为我们做好煤矿安全生产工作指明了方向、提出了新要求，因此，我们要创新煤矿安全生产责任体系，把党政同责、属地管理责任、部门监管责任、企业主体责任、一岗双责有机结合起来整体发力，使安全生产红线理论和安全责任真正落实到基层、落实到企业、落实到井下、落实到生产环节、落实到岗位，确保矿工生命安全。

（二）推进煤矿安全发展的新方式

习近平总书记指出：“各级党委和政府、各级领导干部要牢固树立安全发展理念，始终把人民群众生命安全放在第一位。”这为推进煤炭行业科学发展安全发展提供了理论依据。《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》明确指出：“坚持科学发展安全发展是对安全生产实践经验的科学总结，是经济发展社会进步的必然要求，是解决安全生产问题的根本途径。要求全面落实企业安全生产主体责任、部门监管责任和属地管理责任。”如何推动煤炭行业实现科学发展、安全发展？一个重要的途径就是建立“五责一体”的煤矿安全生产责任体系。把党政同责、属地管理责任、部门监管责任、企业主体责任、一岗双责辩证统一起来，促进煤炭行业有安全、有质量、有效益的可持续发展。

推进煤炭行业科学发展、安全发展，就是要守住矿工生命安全这道红线，把握住对党负责，对人民负责，对广大矿工负责这个底线。因此，要把落实煤矿安全“五责一体”与转方式、调结构、促改革、惠民生紧密结合起来，与推进绿色发展、循环发展、低碳发展、建设生态文明结合起来，不要“带血”的煤炭，把保护矿工生命和健康真正放在首位，从根本上提高煤矿安全发展水平。

（三）深化改革创新的新机制

党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，标志着我国改革开放事业在历史新起点上迈入全面深化新阶段。决定指出：“要完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重。”做好煤矿安全生产工作，必须以新方法解决新问题、以新思路谋求新发展、以新眼光把握新机遇。

我们必须深化改革创新，认真研究体制机制，进一步理顺党政同责、属地管理责任、部门监管责任、企业主体责任、一岗双责之间的关系，不断创新建设煤矿安全生产责任体系的新机制。要用改革创新的办法改变孤立、片面、静止地认识煤矿安全生产责任的现状，建立起统一、联系、发展的煤矿安全生产责任体系，使党政同责、属地管理责任、部门监管责任、企业主体责任、一岗双责互相促进，全面落实部门监管责任和企业主体责任，真正解决煤矿安全执法严不起来，煤矿企业主体责任落实不下去的问题。

（四）实施依法治安的新实践

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。依法强化危害食品药品安全、影响安全生产、损害生态环境、破坏网络安全等重点问题治理。”

法律是治国之重器，良法是善治之前提，同样的道理也适用于煤矿安全生产。因此，我们要抓住贯彻落实新修订的《中华人民共和国安全生产法》这一重要契机，抓纲带目，推动依法行政、依法治安，让“安全第一、预防为主”的方针深深埋在基层，埋在全体煤矿从业人员的心灵深处。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，依法履行“五责一体”的煤矿安全责任是依法治安的新实践，把党政同责、属地管理责任、部门监管责任、企业主体责任、一岗双责联系起来，用法治思维、法治方式来推进依法治安，提高依法治理煤矿安全生产的能力。

（五）形成齐抓共管的新方法

习近平总书记指出：“各级党委和政府要增强责任意识，落实安全生产责任制，要落实行业主管部门直接监管、安全监管部门综合监管、地方政府属地监管责任。要党政同责，一岗双责，齐抓共管。要抓紧建立健全安全生产责任体系，党政一把手必须亲力亲为、亲自动手抓。”这对进一步明确党委、政府、部门、企业以及责任人的责任，为构建安全生产责任体系指明了方向。

构建“五责一体”的煤矿安全生产责任体系是实现齐抓共管的新方法。党政同责关键在一个“同”字，煤矿安全生产要形成齐抓共管的局面关键在落实党政一把手的责任，只要一把手的问题解决了，将这一动力机制传导给煤矿安全监管部门，就能推动煤矿企业落实主体责任。各级党委、政府要把煤矿安全责任承担好、落实好，坚持煤矿安全工作和中心工作一起谋划、一起部署、一起考核，把煤矿安全工作抓具体、抓深入，实现党政同责、属地管理责任、部门监管责任、企业主体责任、一岗双责“五责联动”，形成齐抓共管的新局面。

二、构建“五责一体”的煤矿安全责任体系

当前，煤矿事故多发高发的根本原因是红线意识、法治观念和责任意识不强，存在片面的、顾此失彼的、不成体系的落实煤矿安全生产责任的现象。这就造成了煤矿安全监察监管执法严不起来、企业主体责任落实不下去的问题。构建“五责一体”的煤矿安全责任体系，能够有效打通落实煤矿安全生产责任“最后一公里”。

（一）党政同责是保障

“党政同责”是落实煤矿安全生产“五责一体”的保障。只有各级党委政府切实加强对煤矿安全生产的领导，才能形成党委依法执政、政府依法行政、部门依法监管、企业依法管理的新常态。通过建立党委常委会、政府常务会定期研究煤矿安全生产工作的例会制度，建立煤矿安全隐患及问题的治理体系，建立煤矿安全相关部门联席会议制度等机制，把各级党委、政府的领导贯穿到依法治理煤矿安全生产的全过程。党政主要负责人不仅自身要带头遵守安全生产法，带头依法履职，而且要抓好领导班子和干部队伍法治素养与能力的培养提高，从而为构建煤矿安全生产“五责一体”提供坚实的保障。

（二）属地管理责任是基础

“属地管理责任”是落实煤矿安全生产“五责一体”的基础。属地管理责任的重点在基层，基层是煤矿安全生产的前沿阵地，关键是明确责任边界。当前，部分地方政府的安全红线意识不强，属地管理责任落实不够到位，认为煤矿是煤炭行业的事，是煤矿安全监管部门的事，没有把别人的事故当成自己的事故来对待，没有把过去的事故当成今天的事故来对待，没有把小事故当成大事故来对待，没有把隐患当成事故来对待，存在重GDP、轻安全的思想，对煤矿安全监管失之于宽、失之于软，未能有效遏制煤矿安全事故高发多发的严峻形势。落实好属地管理责任就是要强化各级地方政府的煤矿安全生产责任，依法打击煤矿非法违法生产建设行为，开展煤矿安全联合执法，解决监管不得力、不到位的问题。

（三）部门监管责任是关键

“部门监管责任”是落实煤矿安全生产“五责一体”的关键。新安全生产法明确了安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查的职责，并规定了在安全监管过程行使的“进入生产经营单位进行检查、对违法生产行为进行行政处罚、责令排除事故隐患、查封扣押不符合标准的设施设备”等四项职权。落实部门监管责任，关键是要落实新安全生产法规定责任，使煤矿安全监察监管执法真正严起来，才能保障煤矿企业主体责任真正落实下去。我们要用法治思维来推进依法治安；用学习贯彻新安全生产法来提高煤矿安全监察监管执法能力；用法治方式来落实新安全生产法明确的部门监管责任，行使好“四项职权”，加强煤矿安全监管体系和监管能力建设。

（四）企业主体责任是根本

“企业主体责任”是落实煤矿安全生产“五责一体”的根本，是实现煤矿安全生产形势根本好转的内生因素。新安全生产法明确了生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有的七项职责，以及生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行的七项职责，这是落实企业主体责任的根本遵循。新安全生产法给煤矿企业开出了责任清单，目的是解决主体责任落实不到位的问题。要切实解决安全生产责任制、安全生产投入、安全生产管理机构和发挥安全生产管理人员作用、事故隐患排查治理制度等问题，提高煤矿依法办矿、依法管矿、依法治矿的能力，确保煤矿企业主体责任依法落实到位。

（五）一岗双责是手段

“一岗双责”是落实煤矿安全生产“五责一体”的重要手段，只有党委、政府、部门、企业都落实了一岗双责，才能真正实现煤矿安全生产“五责一体”。习近平总书记指出：“要抓紧建立健全党政同责、一岗双责、齐抓共管的安全生产责任体系，要把安全责任落实到岗位、落实到人头，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，加强督促检查、严格考核奖惩，全面推进安全生产工作。”这为“一岗双责”制度提供了理论依据，要实现“一岗双责”制度与“五责一体”衔接配套、同步推进，增强约束力和执行力，形成纵向联动、横向整合、层层传导的动力机制，确保煤矿安全生产责任不落空、无梗阻。

三、构建煤矿安全“五责一体”的基本途径

（一）用法治方式来保障

十八届四中全会决定指出，宪法的生命和权威在于实施，依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。宪法第42条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。国家对就业前的公民进行必要的劳动就业培训。”宪法的这一规定，是生产经营单位安全生产的总原则、指导思想和总要求。我国各级政府管理部门，各类企事业单位机构，都要按照这一规定，确立“安全第一、预防为主”的思想，积极采取组织管理措施和安全技术保障措施，不断改善劳动条件，加强安全生产工作，切实保护从业人员的安全和健康。

在十八届四中全会描绘的法治中国蓝图下，新安全生产法的实施不仅是依法治国的题中之意，也是运用法治方式推进煤矿安全生产“五责一体”的良好契机。新安全生产法规定了“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针”，强化了政府监管，完善了监管措施，加大了监管力度，加强了责任追究。我们要树立法治思维，用法治方式解决煤矿安全生产中的主要矛盾及问题，构建党政同责、属地管理责任、部门监管责任、企业主体责任、一岗双责“五责一体”的煤矿安全责任体系。

（二）用改革创新来推动

十八届三中全会决定指出，要强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩长效机制；要完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重；要加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量；要深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。习近平总书记在APEC会议上指出：“增长的动力只能从改革中来、从创新中来、从调整中来，在新一轮全球增长面前，惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜。”当前，改革创新已在全国乃至全球范围内形成高度共识，如何推动煤矿安全生产领域的改革创新，这并不是老生常谈，而是大时代、大格局之下的迫切需求，是一种大智慧。

以改革创新为动力，创新煤矿安全生产“五责一体”的新常态。由于煤矿安全责任体系不够健全，党委和政府不同责，党委的煤矿安全领导责任实际上是被虚化了。在这样的背景下，一旦出了煤矿安全事故，受到处罚的往往是政府系统的监管人员，而党委系统的领导则很难被追责。除此之外，在煤矿安全生产管理更偏重于政府，政府偏重于分管领导，而且往往是排位靠后的分管领导。煤矿安全监管部门的地位也比较弱，有的甚至成了“烫手山芋”，领导多不愿意负责分管，这样一来，就容易造成政府监管责任严不起来，企业主体责任落实不下去。如何用创新推动煤矿安全生产工作，保护矿工生命和健康，就需要重构煤矿安全责任体系，形成相互依存、相互促进、辩证统一的“五责一体”的煤矿安全责任体系。

（三）用清单管理来落实

要依法定责，把“党政同责、属地管理责任、部门监管责任、企业主体责任、一岗双责”具体化，形成“责任清单”，确保法定责任必须为。把以往散落在各类文件里的关于煤矿安全责任的要求汇集起来，列出煤矿安全“五责一体”的“责任清单”，将责任事项和追责情形作为“责任清单”的主要内容，通过对煤矿安全生产责任的细化分解，将隐形责任显性化，使每项权力对应的责任落实到条、细化到款，转化为具体责任清单条目，并向社会公布。让煤矿安全“五责一体”的责任清单成为一面镜子，一道“紧箍咒”，有助于自我约束和接受监督，确保煤矿安全“五责一体”落实到位。

要依法问责追责，健全完善问责追责体系。煤矿安全监察监管执法严不起来、企业主体责任落实不下去的问题，归根到底在于没有严格的责任追究体系，因此，我们要建立科学化、规范化、制度化、法治化的煤矿安全责任追究体系，建立与煤矿安全“五责一体”的“责任清单”相统一的“追责清单”，针对不同岗位明确各自责任，分级细化责任归属、明确责任边界、确定具体责任承担者，做到责罚具体化、严格化。只有这样，煤矿安全“五责一体”的责任体系才能体现其真正的价值，发挥其应有的作用。

责任编辑：新华