城市化进程中拆迁安置小区管理的实践研究

胡小萍

(中共无锡市锡山区委党校，江苏无锡214101)

随着经济社会的快速转型发展和城市化建设进程加速推进，农民集中拆迁安置已成为推进城市化建设及优化利用土地资源的重要举措。一大批由政府实行统一规划的，以“亦农亦居、多村混居”为主要特征的农民拆迁安置小区相继建成。如何适应新的形势要求，发挥政府、社区、物业、居民“四位一体”的作用，推进拆迁安置小区在建设形态和管理模式上与现代城市接轨，最终成为真正意义上的城市社区［1］，是目前乃至今后相当长一段时间需要探索和解决的现实课题。本文以无锡市锡东新城拆迁安置小区管理为例，探索拆迁安置小区管理方面的创新实践，就有序高效推进拆迁安置小区管理工作谈一些粗浅的想法。

一、聚焦难点:推动“农村人”转变为“社区人”

如何推动拆迁安置小区业主从“农村人”转变为“社区人”［2］，笔者以为，必须聚焦以下三方面难点问题研究有效的管理举措:

(一)身份已改观念难转的问题

随着征地拆迁工作的推进，农民从农家小院搬进了拆迁安置小区，生产生活方式发生了深刻变化，身份上也从“农民”变成了“居民”。但是，村集体经济长期影响并将持续存在的情况，一定程度导致了拆迁安置小区居民，特别是多村混居的拆迁安置小区居民，在思想观念上更多地趋向于“农村人”而非“社区人”，居民之间、居民与小区之间融合度不高，一些居民固守着原来的农村生活方式、交往方式，对社区生活不适应，甚至排斥、抵制，制约了社区管理理念的导入，给拆迁安置小区管理带来了一定的难度。［3］

(二)居住已改习惯难变的问题

虽然农户住进了拆迁安置小区，但是，长期以来养成的农村生活习惯一时之间难以转变。许多居民缺乏对小区公共设施的保护意识，违章乱搭建、绿化带种菜、杂物随处堆、垃圾随手扔、衣物随处晒等行为比较普遍。此外，早期拆迁安置小区规划建设的不合理和滞后性助长了居民的“不良习惯”。一些较早建设的拆迁安置小区在前期规划方面就存在功能不全、配套滞后等问题，有的小区存在边规划、边建设、边入住的情况，物业用房、休闲娱乐设施及菜场、超市等配套设施建设没有及时跟上，导致“马路菜场”、违规开店、违法经营、车辆杂物乱停乱放，严重影响了小区的整体环境。

(三)需求提升权责不明的问题

从农居搬入拆迁安置小区后，农户对居住环境、配套设施等的需求随之提升，但目前许多拆迁安置小区管理体制还不健全，所能提供的服务与居民需求之间存在断层。拆迁安置小区和商品房小区虽然均属新建住宅小区，但在实际操作中，拆迁安置小区的管理既不依照住宅小区管理方面的相关文件，又无明确对应的法律、法规作依据，也没有建立相适应的管理体制。［4］比如，拆迁安置小区物业管理方面，目前主要依靠两种模式:一是由政府出资成立物业管理公司，二是由政府出面采取公开招投标方式选聘物业管理公司。无论采取哪种模式，其物业费用均由政府财政拨付。拆迁安置小区居民不交物业费，无法成立业主委员会，对物业管理公司没有约束力，相关诉求无法得到及时解决。此外，拆迁安置房业主入住时不缴纳大修基金，小区维修资金不足的问题必将日益凸显。

二、探索破题:在实践中创新实施拆迁安置小区管理

随着城市化建设进程的加快推进，无锡市锡山区的拆迁安置工作呈现了快速发展趋势。目前，锡山区已有竣工拆迁安置小区79个，总面积为941.73万平方米，其中竣工住宅面积763.06万平方米共66 982套，配套面积178.67万平方米［5］。该区大胆探索创新管理方式，形成了卓有成效的管理模式。

(一)创新管理思路，因时因地选择物业管理模式

2006年该区安镇街道率先成立首家物业管理公司以来，安镇街道积极探索拆迁安置小区物业管理模式，先后经历了政府行政式管理、政府引进物业管理专家进行企业化管理、政府引入社会物业服务企业实施市场化运作试点等三个阶段。目前，现有拆迁安置小区:从政府出资到市场化的探索。该街道现已投入使用的拆迁安置房共计7 715套，拆迁安置面积约122万平方米，拆迁安置人口约20 800多人。2006年7月，安镇街道出资成立了鑫安物业管理有限公司，2011年11月，街道引进市场化物业管理公司，鑫安五期成为街道首个试行物业管理市场化运作模式的拆迁安置小区。在建拆迁安置小区:愈发成熟的市场化物业管理模式。安镇街道在建的拆迁安置小区待条件成熟后，通过公开招投标的形式，面向社会公开选聘物业服务企业［6］。

(二)创新工作机制，完善优化拆迁安置小区管理体制

该街道积极转变观念，加强协同配合，逐步摸索出一条“政府监督、社区负责、业主参与、企业服务”的管理新体系。一是转变街道“直接管理者”的角色，变“管理”为“监督”。街道成立物业管理领导小组，由街道主要领导担任组长，分管领导任副组长，街道社管办、房管所、村建中心、城管、派出所、工商所、司法综治等职能部门负责人和各属地管辖的社区居委负责人为成员，主要负责拆迁安置小区物业管理工作的领导，加强物业管理过程中街道各职能部门之间的联动。街道还成立了拆迁安置小区物业综合管理办公室 (以下简称“物管办”)，由街道分管领导兼任办公室主任，对拆迁安置小区物业管理工作进行规划、指导、考核、监督和协调。二是转变社区在物业管理中“缺位”的状态，变“无责”为“主责”。明确社区物业管理“属地”原则，由社区居委与物业公司签订物业管理合同，明确双方权责，社区居委会设立物业管理服务站，对拆迁安置小区物业管理工作进行具体的考核和监督，并接受街道对社区物业管理工作的考核。三是转变居民代表与物业服务“隔离”的状态，变“不管”为“参与”。社区居委积极建立和完善业主代表参与物业管理的工作机制，推选小区内老干部、老党员、楼组长、热心群众等组成居民代表，通过定期召开物业管理座谈会、直接参与物业日常管理、评议物业服务等方式，形成社区居委与小区居民齐抓共管的局面。四是转变职能部门和物业“各自履职”的状态，变“独唱”为“合唱”。建立各职能部门与物业快速联动的管理机制，推动物业管理公司在日常服务和管理中，加强与城管、工商、派出所等各执法部门的联系和沟通。

(三)创新运作模式，提高拆迁安置小区物业管理标准化程度

一是规范服务形象。建设标准化物业管理处，做到“五有”，即有小区物业办公用房、有健全的组织机构、有服务电话、有抢修队伍、有服务设备。健全各项规章制度，制定严格的作息时间表;统一工作人员着装并佩戴工作牌，明确各个工作岗位的职责;强化管理人员业务培训，定期进行业务指标考核。二是规范服务行为。实行服务窗口“一站式”微笑服务、“二建立”(即建立内部岗位责任制、建立内部档案制度)和“三公开”(即公开服务项目、公开服务标准、公开收费标准);物业服务坚持“四做到”，即做到24小时有值班人员，做到业主有需求第一时间到场，做到外来人员和车辆登记管理到位，做到小区全天候卫生保洁到位。三是规范考核标准。制定了《安镇街道物业管理考核办法》及《物业管理考核评分细则》，实行街道对社区、社区对物业公司的两级考核机制。街道物管办每月对社区居委物业管理进行考核，并实行例会点评制度，将考核的情况和结果及时反馈给社区。社区居委按照合同约定的方式每月对物业服务企业进行考核，考核结果按照“7+3” (即70%保障部分+30%绩效考核部分)模式作为物业费拨付依据。

(四)创新服务理念，提升拆迁安置小区物业管理品质

一是改善基础服务设施。在小区南大门和西大门分别设置两块电子显示屏，滚动播放居民公约、各种启示、物业服务内容等相关信息，提高居民对物业管理的关注度和居民行为准则的认知度。在小区门口增设物业服务窗口，为小区居民提供方便、整洁的物业服务环境。二是推进各项整治工作。在试点中，鑫安五期物业为有效整治小区不文明现象，一方面加强宣传工作，在各个楼道依次发放各类宣传手册、《居民告知书》，对户主的违规行为进行上门劝说;另一方面加大整治力度，加强职能部门协调，明确各方任务，对小区乱堆放、乱停放、乱搭建、乱张贴、乱种植等“五乱”现象进行整治，目前，小区内的“五乱”现象得到了有效遏制。三是构建和谐物业关系。成立物业调解室，形成物业、社区、调解室三位一体的管理模式，开展物业矛盾纠纷调解，引导居民依法合理表达物业诉求，正确维权。自物业调解室成立以来，已经成功调解8起小区居民纠纷事件。设立法律援助站，聘请律师为小区居民提供法律援助服务，切实维护小区居民的合法利益。设立小区城管服务站，公示城管人员的信息，通过“城管进社区”的模式切实维护小区秩序。小区物业积极举办惠民活动，邀请锡剧团为小区居民表演锡剧，对小区困难家庭进行帮扶，邀请锡山人民医院安镇分院医务人员为小区内年满60周岁的居民义诊，并宣传健康知识，受到了居民的欢迎和好评。设立“爱心超市”，向积极协助物业制止和劝阻不文明行为的热心居民发放“爱心积分卡”，通过使用积分在“爱心超市”领取相应奖品的方式，鼓励居民与物业共同维护小区环境。

三、创新理念:拆迁安置小区管理需要多方共建

随着城市化建设的不断加快，“农转居”群体将越来越大。［7］在完善拆迁安置小区建设管理过程中，要充分调动政府、社区、物业管理公司、居民等组织及个体的积极性，合理协调四方关系 (即地方政府、社区、物业管理公司、居民代表)，使拆迁安置小区成为管理有序、服务完善、环境优美、幸福和谐的大家庭。

(一)建立综合管理协调制度，形成齐抓共管管理格局

按照“条块结合、以块为主，属地管理、多方协同”的原则，理顺四方关系，强化拆迁安置小区属地化管理责任和相关职能部门协同配合责任，形成配合严密、优势互补的管理格局。区级层面应加强对全区拆迁安置小区管理工作的指导，研究制定相关配套政策，协调解决重大问题。相关主管部门应建立物业服务企业诚信档案定期公示制度，完善物业管理企业有序进入和退出机制。镇(街道)应将拆迁安置小区管理作为社区建设的重要内容，建立有效的监督考核制度，形成对拆迁安置小区管理的层层监管、层层考核机制，并将考核结果与相关管理经费挂钩。社区应将拆迁安置小区的管理作为社区工作的主要任务，将工作重心转移到社区公共事业建设和拆迁安置小区管理上来。物业管理公司应严格按照合同的约定进行服务，加强小区房屋、配套设施的建设和相关场地、绿地的维修养护以及环境卫生的管理。

(二)强化社区基层组织职责，落实科学长效管理职能

确立社区在拆迁安置小区管理中的主导地位。社区党组织、居委会和原村集体经济合作组织应充分发挥综合协调优势，把物业管理纳入社区公共管理服务范畴，全面监督物业服务合同条款的约定与执行情况，维护业主的合法权益;［8］充分发挥社区、原有村级调解组织及居民代表作用，积极教育、督促居民遵守小区管理规定，协助物业管理公司开展管理，并重点加强对有关物业纠纷的协调处理工作，在物业公司和被拆迁群众之间建立起顺畅的沟通渠道。

(三)前移拆迁安置小区管理工作，探索物管早期介入机制

对物业管理的早期介入，许多商品房开发项目早有尝试。一些有经验的物业管理公司在以往的管理、服务过程中，掌握了很多第一手资料，对小区在使用过程中所暴露出来的各种设计与工程质量问题认识较深。物业管理公司在拆迁安置房建设早期介入，通过参与设计意见、参与施工阶段现场的跟进监督，从而可以进一步完善拆迁安置小区建设，降低拆迁安置后的服务、维护成本。

(四)开源节流挖潜力，多措并举保障物业管理经费

随着拆迁安置小区的逐步增加和入住率的不断提高，特别是小区居民日益增长的对更加安全的居住条件、更加优美的生活环境、更加优质的物业服务、更加丰富的社区文化的期盼与追求，以及一定年限后必须的大型维修、环境改造、配套提升等工作，积极打破当前以政府财政主导的物管经费保障机制，探索建立政府、业主、资产出租和社会捐赠多方联动互补的物管经费保障机制，促进和维护拆迁安置小区物业管理的可持续发展必须纳入管理视野［9］。一是要引导居民确立“无偿服务”为“有偿服务”的理念。由政府包揽的低水平的“无偿服务”只是暂时的，也是不可持续的。不妨通过建立照顾老人、儿童托管、电器管道维修、钟点卫生服务、搬运等有偿服务机制，达到既满足居民生活的现实需求，又解决失地农民就业难矛盾，还能增加物业管理收入的“三赢”目的［10］。二是要重视资源使用，积极增加经营性收益。物业管理要在确保做好现有接管范围的基础上，积极挖掘和利用好资源优势，广聚经营性财源。可通过用足用好小区内部及周边的经营性用房，地面地下停车位，出入口、电梯、楼道、公告栏和墙体等广告资源，以有效运作小区条件资源增加经营性收入。此外，将物业管理费财政暗补改为明贴，将物业管理费按面积或人头核算至每一个安置户，对不属于安置人员的租住户合理收取物业管理费，以弥补物业管理经费不足。

［1］赵燕菁.平衡城镇化过程中的利益分配［J］.瞭望，2014 (19):1.

［2］王志丹.安置房社区管理困境的成因与挑战［J］.江南论坛，2014(1):30—32.

［3］王志丹、王丽霞.城镇化背景下安置房社区管理的现状与挑战［J］，太湖论丛，2013(4):56—60.

［4］杨贵华.城市化进程中的“村改居”社区居委会建设［J］.社会科学，2012(11):77.

［5］锡山区人民政府办公室.我区安置房社区管理现状与对策［J］.工作研究，2010(30):12—14.

［6］周文栋，加快构建与锡东新城建设相适应社区管理体制的若干思考 ［C］ //锡山区人民政府办公室理论学习成果汇编.2011:35—38.

［7］张海波，童星.我国城市化进程中失地农民的社会适应［J］.社会科学研究，2006(1):12.

［8］郑杭生.社会学概论新修［M］.北京:中国人民大学出版社，2011:45—80.

［9］何峻盛海丰，创新城乡发展一体化体制构建新型工农城乡关系［J］，沿海新论，2013(4):46—56.

［10］言国强，以民为先 夯实基础 共享普惠——关于加快完善全区民政公共服务设施建设的思考［C］ //锡山区人民政府办公室理论学习成果汇编.2011:45—49.