经济发展方式转变视域下政协职能发挥探析

吴大兵

(重庆社会科学院哲学与政治学研究所，重庆 400020)

转变经济发展方式是我国经济社会科学发展的必然选择。而经济发展本身的基础性作用决定了实现这一方式转变的极其艰巨和重大。由此，激发和调动全社会力量的有序参与，势必成为最根本的要求。人民政协作为我国政治生活中的重要方式，其特有的职能定位赋予了它在我国经济经济发展方式转变中不可或缺的重要作用。但现实是，对这一问题的探讨，无论是理论上的求证还是实践上的探索都尚有很多的空间乃至空白。我们的思考也就从这里开始。

一、政协职能发挥在经济发展方式转变中的地位与作用

经济发展方式转变的问题，说到底也是政府职能转变与理性回归问题。人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造。其所兼具的政治协商、民主监督和参政议政等独特的职能，在实现经济发展方式转变过程中，对其顶层的制度设计、转变过程的监督实施及其运行中诸要素的协调统一等将发挥出极大而具鲜明特征的作用。

(一)政协的政治协商职能有助于促进经济发展方式转变顶层设计的科学性

经济发展方式转变是一场重大的改革，不仅涉及自身内在的价格、财税、金融等领域的改革，以及纵深的收入分配制度、产权保护(包括知识产权保护)制度等改革，更在深层上牵涉政府与市场的职能定位与分工，特别是干部政绩考核制度与评价机制的完善。显然，这样的转变是对传统发展方式的决裂与超越，自然会对传统体制形成挑战，也同样对人们既定的思维方式、行为理念及其既得利益形成挑战。因而，统筹考虑经济社会发展中的目标要求的层次和要素，以统揽全局的视野，在最高层次上寻求经济发展方式转变问题的解决路径，成为客观的现实必须［1］。这样一来，如何做好顶层设计就变成现实中最棘手而紧迫的问题了。理性思考，执政党及政府以博大的心胸和睿智，坚持民主、倡导科学，广泛吸收民智、汇聚力量不失为一条有效路径。

从政协政治协商的功能来看，根据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和政协章程的规定，人民政协协商的主要内容既包括国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，又包括各党派参加人民政协工作的共同性事务、政协内部的重要性事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。政协政治协商这一职能，从宏观角度看事关国计大政，那么从顶层设计出发，实现经济发展方式如何转变，如何实现经济发展转变，自然就成为其职能范畴的内在要义;从微观角度看事关观念转变、评价革新，那么实现什么样的经济发展方式转变，如何科学评价这样的转变，同样也成为政协职能作用的内在要义。如此，政协的协商职能从不同层次和领域为经济发展方式转变的顶层设计的科学性提供独特的支撑力。

在经济发展方式转变过程中，政协的政治协商这一职能主要是通过会议的形式来实现的。人民政协的会议制度包括全体会议制度、常委会议制度、主席会议制度以及秘书长会议制度、专门委员会会议制度等。此外，还根据需要召开各种形式的协商座谈会、论证会、意见听取会等［2］。其中全体会议是政协最高层次的协商形式，常委会议是全体会议闭会期间的主要协商形式，主席会议是常委会议闭会期间的重要协商形式。由此可见，政协的协商通过这些会议制度形式，能对经济发展方式转变的科学顶层设计提供坚强的支撑。

(二)政协的民主监督职能有助于增强经济发展方式转变实现过程的督查力

经济发展方式转变是一项系统工程。从系统论视角，监督是其不可或缺的重要一环。监督的目的在于将“权力关进制度笼子”，防止其异化。在经济发展方式转变的具体过程中，监督的具体作用在于保障经济社会发展的理性运行，特别是消除和遏制经济发展方式转变中的权力腐败现象。深窥其中，这种监督力一方面来自内控的监督机制，另一方面来自其运行环境所形成的外在的监督机制。而保证这一监督力的存在和实效，一方面取决于掌权者良好思想道德素质的恒久保持，另一方面则取决于权力运行机制和权力制约机制的健全完善。显然，单靠行为主体的自觉行为是脆弱的，归根到底还是后一个方面起作用。民主监督作为政协的基本职能之一，它在经济发展方式转变中又将扮演怎样的角色，发挥怎样的功能呢?

从政协民主监督职能来看，它是通过建议和批评来对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作等进行监督。主要内容包括:国家宪法与法律、法规的实施情况，中共中央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况，国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况，国家机关及其工作人员履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面情况，参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。由此，不难看到政协的民主监督这一职能，在经济发展方式转变的整个过程中，将可能具化为对经济发展方式转变整体设计的监督、运行过程的监督和运行结果的监督。在监督的对象上，不仅监督具体的“事”，还监督具体的“人”。从而与其他监督形式与手段一道保障经济发展方式转变最终目的的实现。

当然，政协民主监督这一职能的发挥在形式和手段上是有别于其他形式的监督的。具体来说，政协的民主监督的主要形式有:政协全国委员会的全体委员会议、常务委员会议或主席会议向中共中央、国务院提出建议案;各专门委员会提出建议和有关报告;委员视察、委员提案、委员举报或以其他形式提出批评和建议;参加中共中央、国务院有关部门组织的调查和检查活动等。显然，政协民主监督的这一职能可渗入经济发展方式的最顶端与末尾，其强有力的督查力是其他形式不可替代的。

(三)政协的参政议政职能有助于提升经济发展方式转变中各项关系的和谐度

和谐的社会环境无疑是促进经济社会发展必备条件。在经济发展方式转变过程中，这些条件，不仅包括要处理好其中的厉害关系，还应包括发挥各项主体的能动性，特别是广大民众及社会组织的积极性、主动性和创造性。这就意味着我们应当处理好两个方面的问题:一方面，要处理好政府、社会与市场的关系。政府、社会与市场的发展出现失调，权力范围重叠交叉，权力边界磨擦加剧，这些都是影响和制约社会和谐发展的因素。另一方面，激发社会活力。即通过协调减少政府各层级与各部门、组织、个人等在认识上的偏差、利益上的冲突、人际上的不和，从而取得一个尽可能大的合力。显然，和谐的社会环境也同样是实现经济发展方式转变不可或缺的重要条件。如此，参政议政作为政协的又一基本职能，它在其中又将扮演怎样的角色，发挥怎样的作用呢?

通过探寻政协参政议政职能，我们看到政协的参政议政职能是政治协商和民主监督职能的拓展和延伸。它是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。具体来说包括:选择人民群众关心、党政部门重视、政协有条件做的课题，组织调查和研究，积极主动地向党政领导机关提出建议性的意见;通过多种方式，广开言路，广开才路，充分发挥委员专长和作用，为改革开放和社会主义现代化建设献计献策;广泛参与政治、经济、文化和社会活动，对一些共同关心的事项开展评议;等等。在经济发展方式转变的实践过程中，政协参政议政这一系列具体职能的发挥，既可以协调政府、社会与市场的关系，同时“参政议政”这一特定的方式，还能广聚民愿、广纳民智，为激发整个社会的创造活力发挥应有的作用。

考察参政议政的主要形式，我们将更进一步清晰政协的这一职能的作用。在政协参政议政惯行的形式中，主要包括:反映社情民意、各种协商例会、各种专题议政会、专题研讨会、专题调研、委员视察或考察、政协委员参与中共党委与政府统一组织的检查和巡视，等等。分析这些形式，我们可以进一步看到，政协的参政议政的内容是广泛的，从范围上它可能涉及到经济社会发展的各个领域和各个方面，从影响的程度上，大可到方针决策，细可到行动计划。更为客观和科学的是，政协的这一参政议政职能，其丰富的运行方式，使言路广开，才路广开，政协委员的专长和作用充分发挥。由此也可见，政协的参政议政过程，也是它充分传递社会信息、表达民意诉求、协调社会关系的过程，在目的本质上就是积极营造和谐有序社会环境的过程。

二、在经济发展方式转变中，政协职能发挥存在的现实困境

政协上述的三大职能意义不可忽视，但现实诸多因素的制约与局限在不同程度上影响着这些职能作用的充分发挥，尤其是现行认知缺失、组织专业化的局限和运行机制上的不足，不可小觑。

(一)现行社会认知对政协的普遍缺失

对政协职能认知的缺失包括两个维度:一是外部缺失，一是内部缺失。所谓外部缺失，即政协机构外部各社会主体力量对政协职能的误解与偏见。最集中的表现莫过于对政协职能的地位不清楚，不少人认为政协就是“休息”场所，即从第一线工作上退居下来的“疗养院”，是老人的聚集地。另外，对政协职能的作用，不少人的误解为“党委挥手、政府动手、人大举手，政协拍手”。特别是没有理清和明白我国行政权力架构及其运行机制，甚至把政协排斥和大大矮化于党委、政府、人大之外(下)，抹杀了我国政协产生的根源、存在的地位、发挥的作用。产生上述误解与偏见的根本在于对政协的地位及其职能缺乏基本的认知。尤其是对政协的政治协商、民主监督、参政议政的职能，不仅没有了解其基本内涵和独特的运行方式，更没从本质上把握这些职能作用的发挥在我们民主政治发展过程中不可替代的重要作用。这种缺失，无疑也将是经济发展方式转变过程中一种良好资源的浪费与损失。

所谓内部缺失，即政协组织机构的成员政协委员对政协职能所产生的误解与偏见。这些误解与偏见集中体现在3个方面:一是有的政协委员确实也如外部民众对政协职能认知缺失一样，从一线退下来把政协作为“安乐窝”，认为政协委员是“头衔”、是“荣誉”、是“待遇”，在其位却置身事外，不谋其职，不彰其力;二是有的政协委员把政协作为自己无法晋升的另一路经，努力“跻身”政协，享受曾经理想的“位置”(职位)待遇，一旦进入，就把政协视为“避风港”;三是一些人特别是一些新兴发展起来的社会人士，他们把进入政协作为自己捞取政治资本的大舞台，一旦成功就依托政协特有的资源与职能作用谋利，他们所想到的不是谋求国家与公众的利益的实现与保障，而是私利与私欲。产生上述缺失的原因多元，除体制、机制等外，政协委员自身素质的提升与责任担当也是其中不可忽视的重要因素。应当看到，这些缺失表现在经济发展方式转变过程中，势必造成政协的无作为，进而损伤公众对政协的评判。

(二)政协内部组织专业化水平的缺失

通过分析转变经济发展方式的内涵，我们知道，这一转变不仅仅指从粗放增长向集约增长的转变或从外延增长向内涵增长的转变，它还包括向发展目标多元化转变，向经济增长的质量和效益并举转变，向经济结构全面优化转变，向知识经济条件下的发展方式转变等。因此，经济发展方式转变的过程，表面上是发展指导思想和思维方式的转变，本质上则是不断应用专业化的新知识、新技术、新手段推动经济发展的过程。因而，实现这一转变，不仅要求社会发展的主体力量思想的解放与跟进，更不可缺专业化的知识、技术与手段配套［3］。显然，我国政协要切实发挥自己的职能与优势，上述这两个基本的要求必不可少，特别是政协内部组织与政协委员应具备适应经济发展方式转变，推动科学发展的知识技术。

我国人民政协是中国共产党领导下，由中国共产党、八个民主党派、无党派民主人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，以及台湾同胞、港澳同胞和归国侨胞的代表，还有特别邀请的人士组成，这一以界别为特征的组织机构，体现出广泛的社会基础。在具体的组织结构运行中，政协一般专设了近10个专门委员会，如提案委员会、经济委员会、人口资源环境委员会、教科文卫体委员会、社会和法制委员会、民族和宗教委员会、港澳台侨委员会、外事委员会、文史和学习委员会等［4］。在经济发展方式转变的语境中，经济社会发展极高的专业化要求显然是与政协专委会的设置不相一致(当然也不可能完全一致)，于是这种不一致性就可能影响政协职能在经济发展方式转变过程中职能的高效发挥。尤其是在基层的实践中，一方面是专委会的设置本身还不健全，在人员的配置上也存在着诸如少员的情况;另一方面，政协委员素质也参差不齐，占边占员又十分严重。一些从一线宏观管理上退下来的老同志(政协委员)，专业知识技能本身缺失，又有消极懈怠思想作祟，不但不能干事，干不了事，还可能碍事，甚至坏事。现实的境况与理想的愿望尚有一定的差距，这是不争的事实。

(三)现行管理运行机制所存在的缺失

健全的制度与良好的机制无疑是经济发展方式转变的坚强保障。但现实中现行管理运行机制所存在的缺失往往制约或影响了政协职能在经济发展方式转变过程中的有效发挥，这可以从内外两个角度来分析。从宏观行政运行机制来看，政协的协商、监督等职能还有更大的空间可供发挥。党的十八大报告曾指出:要“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。但在实践具体的运行过程中，我们也看到在政协的“知情权、参与权、表达权、监督权”等方面，不仅还存在着制度设计上的局限，比如把政协的协商作为重大决策的先决条件，也还存在实际运作上的不足，比如把政协的监督纳入硬性的评价体现之中。这些局限与不足呈现在经济发展方式转变过程中，势必使得政协的职能软弱无力或者让人熟视无睹，从而也严重地消解着政协应有的地位和作用［5］。

从政协自身组织运行机制来看，也还有许多有待完善的地方，比如进退机制，就政协委员的产生来看，当前政协委员的产生，大多是由民主党派、团体、各界别系统或单位逐级向统战部门推荐，再经过协商和评定而确定的。这体现了一定的广泛性和民主性，但问题是在整个产生的过程中，没有形成如选举一样的竞争机制，结果每每是有人想当却当不上，有人不想当却当上了。从政协委员的履职来看，目前基本没有形成对政协委员发挥职能的评价机制，基本是干好干坏一个样。每每爆料的政协委员不参会、不提交提案，或者提交无实质意义的提案等问题，基本是每年两会“民怨”的焦点。所以，一定要从根本上杜绝“老同志，不要怕(离开领导岗位)，还去政协和人大”等弊端。同样，经济社会的快速发展，对政协委员、政协工作人员也提出了新的更高的要求。如何增强其思想观念，提高认识，如何加大对其专业知识培训的力度等，依然存在着制度设计的不健全、机制运行不完善等问题。

三、适应经济发展方式转变需要促进政协职能发挥的路径

在明确了政协职能地位作用及其这些职能发挥所存在的现实困境的基础上，适应经济发展方式转变的需要，就当寻找科学路径着力破解这些困境，当前最紧要的莫过于环境的优化、平台的打造、制度的建设与机制的创新。

(一)优化政协职能发挥环境

环境的特性注定了它是事物存在与发展不可分离的条件。优化政协职能发挥的环境，是促进其在经济发展方式转变中职能发挥的重要前提。当前可从3个方面努力:一是纠正社会认知的误解与偏见。要从民众认知的普遍缺失上着手，通过正面的宣传和教育，使他们正确的认识和理解政协的地位与作用，从而把自己的诉求与发展愿望与政协组织或成员有效沟通和交流，并可能积极与政协这一组织和政协成员一道，在经济发展方式转变过程中出谋划策、献智出力。二是摆正政协所应具备的地位与作用。要从制度安排上对政协加以重视，决不能把政协仅仅作为干部的“养老院”，还要从制度的安排上对政协职能加以重视，从具体的工作推进制度和机制上促使政协职能的有效发挥，要努力纠正当前现实中所存在的问题，以期从根本上改变人们对政协的各种误解和偏见，确保其职能的理性回归。三是要建设学习型的政协组织。经济发展方式的转变的过程也是知识技术创新的过程，知识化与专业化成为一种内在的要求。针对当前政协专委会及政协委员专业化不足问题，应当高度重视，要积极开展建设学习型政协组织活动，可通过科学的教育与培训，营造一种良好的学习氛围，鼓励政协委员通过自学、互学等多种形式学习，提高素质。

(二)打造政协职能发挥平台

打造良好的平台是政协职能发挥的基础。在经济发展方式转变过程中，必须为委员开展日常性工作搭建活动平台，提供参政议政通道。一是要搭建知情平台。委员参政议政的必要前提是知政，知之愈详，则议之愈确。因此，要积极为委员营造知情问政环境，让委员多知情、知实情，组织委员围绕党委、政府提出的各项目标和涉及、影响广大人民群众切身利益的重点、热点、难点问题等等，精心选题，深入调研。二是要搭建载体平台。要充分利用政协例会、调研视察、专题座谈、对口协商等活动载体，为委员在经济发展方式转变过程中发挥作用提供广阔的空间。三是要搭建制度平台。要加强制度建设，明确委员职责，规范委员行为，维护委员权利，确保委员能够在经济发展方式转变过程中发挥作用。四是要搭建服务平台。要建立调动界别委员参加界别活动的激励制度，加强与委员的联系，关心他们的政治生活、工作情况，让委员对专委会有家的感觉。并组织委员开展好各项活动，为委员履职提供优质服务，从而进一步调动委员履职的积极性，充分发挥界别的整体作用，不断营造有利于经济发展方式转变的和谐氛围。五是要搭建互信平台。要建立界别与政府相关职能部门对口联系制度，加强与党委、政府及有关部门的沟通和联系，增强政协工作的可信度，使委员开展的各项活动得到党委、政府及有关部门的支持，以取得良好的效果。

(三)推进政协相关制度改革

改革是社会发展的动力，同样推进政协相关制度的改革也是促进其职能发挥的动力之源。就目前来看，一是要改革完善政协委员的进入制度。政协作为一种制度安排，绝不仅仅是解决干部或特定人群的“待遇”问题，“政治协商、民主监督、参政议政”始终才是政协存在的根本，由此，要想进入政协成为政协委员的应当是“想干事”、“能干事”的有识之士。因而，在具体的进入制度上，改革目前的单一的推荐制度，实现一定程度上的竞争机制，必将有利于政协成员整体素质的提升与结果的改善，对政协职能的发挥无疑也会巨大的推进作用。二是改革完善政协委员的退出制度。优胜劣汰是自然的竞争法则。政协委员决不能成“铁饭碗”，应推出政协委员的正常“退出制度”，比如建立科学的政协委员考评制度、淘汰制度等，以确保政协职能的发挥。三是创新政协委员的晋升制度。政协是一个大舞台，是聚集人才的场所，也是一个培养人才的地方。建立合理的晋升制度既是政协自身制度完善的需要，也是体现社会公平正义的价值诉求。当前，在这环节的缺失和不完善，在一定程度上严重削弱了政协成员的积极性、主动性和创造性，理应引起足够重视。

(四)创新政协工作运行机制

良好的机制是工作的可靠保障。适应经济发展方式转变的需要，切实发挥政协职能，推进政协工作运行机制的创新更是不可缺少的重要环节。就当前来看，可从两个方面着力:一方面，要形成科学有序的联动机制。党委和政府有关部门应进一步增强政治意识、政协意识、民主意识、监督意识，自觉把对口联系协商工作纳入科学民主决策程序，切实搞好决策前的协商和决策执行过程中的协商。同时，积极推进对口联系工作的制度化、规范化和程序化建设，进一步细化对口联系的组织领导、内容要点、主要形式和任务目标，从制度安排上，确保政协的有效参与，确保政协“政治协商、民主监督、参政议政”基本职能的充分发挥［6］。另一方面，要形成政协主体能动性作用发挥机制。特别是要切实发挥专委会的作用，建立健全专委会座谈会制度。要定期或不定期地召开专委会工作座谈会，听取有关方面的意见和建议，加强和改进专委会工作。要建立健全激励机制，保证专委会开展工作必要的经费支持，实行专委会和委员参政议政成果记录在案制度和奖励措施等，促进专委会工作的开展。要建立健全专委会的学习、会议、视察、调研等各方面工作制度，使专委会履行职能更加规范、有章可循。要建立健全联系委员制度，充分发挥委员的主体作用。

［1］余斌，李建伟:我国宏观调控政策力度保持稳定情景下的经济发展前景［J］.重庆理工大学学报:社会科学，2010(1).

［2］廖加固.加快转变经济发展方式需要制度保障［N］.光明日报，2014－05－05.

［3］吴大兵.论转变经济发展方式对领导干部政绩考评机制创新的诉求［J］.探索，2013(2).

［4］付建军.国内人民政协职能建设研究述评［J］.上海市社会主义学院学报，2013(6).

［5］吕艳红.加快转变经济发展方式的实践与思考［J］.山东社会科学，2014(5).

［6］马利.论人民政协职能与功能的关系［J］.中央社会主义学院学报，2012(12).