信访激励的法经济学分析

摘要：信访作为一种公共产品，属于缺乏消费弹性的刚性产品。信访的免费性激励当事人进行信访，但作为信访消费者的纠纷当事人，往往会沉溺于纠纷解决“沉没成本”的心理效应，而导致对于穷尽一切纠纷解决方式的信访兜底路径依赖，从而扩大了对信访公共产品的需求。作为信访产品提供者的国家，虽可以通过信访机制获得对代理人地方治理的绩效考评，改善中央对地方的治理委托过程中的信息不对称。不过，这种改善的前提在于需要配套足够的上级信访受案容量，以免造成信访者为获得信访纠纷解决而产生的过频过度放大纠纷强度的逆向激励。但是，这种前提却存在着逻辑悖论，即为了满足信访的供应量而实现的放量信访纠纷解决公共产品供应，只会分流其他正式的纠纷解决机制，并反过来加剧信访本身的拥堵，进而使得信访制度这一公共产品劣质化。

关键词：信访制度；纠纷解决机制；法经济学

中图分类号：D915文献标志码：A文章编号：1006-1398（2014）01-0097-07

一作为刚性消费对象的信访公共产品

信访作为一种行政救济方式，从信访本身的复合功能分析，信访涵盖了“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”等诸多方面，但现实中最为集中表现的就是作为一种权利救济的方式，采用行政渠道的解决机制。应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2004，（3）.是基于底层视角寻求向上行政解纷渠道的独特政治景观。从其经济属性分析，信访是由政府（行政）提供的，用以解决群众反映问题或者吸纳建议的面向群众而效用不可分割的公共服务。萨缪尔森认为公共产品就是一种效用不可分割地影响整个公众的商品，典型如药品。[美]保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯.经济学[M].萧琛，等，译，北京：华夏出版社.1999：21.从内在属性上辨析，信访具有一定的消费非竞争性特点，即一部分人对信访的使用不会影响另一些人对该产品的消费，一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突。同时，信访在制度容量范围内，也具有非排他性。信访渠道并不为某个人或某些人所专有，一般不会将其他人排斥在信访之外。所以，

信访是典型的由行政机构提供的公共产品（public goods）。[1]3但由于其对服务采用免费方式，不设定经济准入门槛。在信访资源有限的情况下，会表现出具有非排他性和不充分的非竞争性的准公共产品特点：由于零门槛的设置，信访数量爆炸会使得信访机制不堪重负，导致一般性投诉案件如泥牛入海，实际只能令信访制度蜕变成为准公共产品。

从一个泛纠纷解决意义上考察，社会同时并存了诉讼、仲裁、调解、复议、和解等等公力、私力和社会的纠纷解决产品。[2]327-346若从公共属性来看，被或多或少植入公共裁断资源的诉讼、仲裁、调解和复议等纠纷解决机制，具有同信访相类似的属性，只不过如诉讼仲裁等收费性纠纷解决机制并不能算是纯公共产品，而属于介乎纯公共产品与私人物品之间的产品称为准公共产品混合品。[3]1-14我们注意到，国务院《信访工作条例》将那些能够归入其他的正式纠纷解决机制的纠纷分流在信访收案之外，意味着信访并未在业务层面与其他的公力纠纷解决机制交错。因此，最终信访公共产品的消费者实际上是那些穷尽了其他公力救济手段或者被上述救济手段所摒弃的对象（如行政复议败诉者或者申请行政诉讼再审被拒绝者，二审或者再审终审的当事人）。

在这一推导结论的基础上，对信访制度进行法经济学分析，可以列举出下述的分析框架：通过为什么进行信访消费的提问，来分析信访人进行刚性消费的数量边界，探讨作为消费者的个人消费均衡在哪里；从公共产品提供人的视角，我们还可以提出信访产品产出的激励问题，这会决定信访产品数量；另外除了在理性假设这一经济学研究“硬核”之外，我们还可以回归真实人视角，进一步探讨“千方百计上京城”等非信访上访问题的个体成因以及可能的纾解之道，等等。本文的研究方向，即是考察上述分析框架的起点性问题——为什么信访，以更为全面地把握信访机制的激励机制。

二施行信访的激励：信访当事人的纠纷解决成本考量

从纠纷解决的理路来看，对解纷成本的成本收益考量会直接指引当事人的行为。从其机理来看，当事人进行纠纷解决机制选择会依托于所谓的经济“理性”来进行决策和行为。依据拉卡托斯“科学进步的研究纲领框架”——沿着形式理性理论、预期效用理论、自我利益最大化理论和财富最大化的脉络，可以验证行为人进行理性选择的行为范式。[4]140-148首先，依托纠纷解决的形式理性思维，要求当事人采取的手段与其目的的一致性最大化，即比较不同行为（解纷手段）方案之间的成本和收益，这是进行成本收益比较的基础。其次，借助预期效用理论及效用函数，令不同纠纷解决行为方案之间具有了通约性、可传递性的比较条件，便于选定最优的解纷方式。再次，自我利益最大化理论则可以避免休谟式的“他人幸福影响”问题，休谟认为：人类的社会本能，使得人们在判断一种行为的功利问题上，应同时关注其对于人的自身幸福的影响，还要视其对于他人幸福的影响。参见舒远招，朱俊林.系统功利主义的奠基人——杰里米·边沁[M].保定：河北大学出版社，2005：42. 更准确地将决策目标指向为当事人（决策者）自我利益，排除了利他行为对于利益决策的干扰。最后，财富最大化理论通约了因为选择不同纠纷解决方式造成的异质的利益比较难题，使得货币收益成为了判定行动人选择的圭皋，并可以进一步援引价格体系而展开预测性分析。设通过解纷机制可以实现的纠纷利益为U，适用解纷机制的成本为C，最终获得的实际成本收益为V，可得关于纠纷解决机制的公式1：

V = U -C公式1

只要存在收益，即V≥0，当事人适用该解纷机制进行纠纷解决就有利可图，则解析公式可知：

U-C≥0，即满足U≥C则当事人就可以进行该项纠纷解决活动。

而当事人之所以选择信访，主要是因为对比于其他的收费型纠纷解决机制（如诉讼、仲裁）而言，若假设获得公正解决的结果是恒定的，则不同纠纷解决机制的结果价值应当就是一致的，一般而言，如果一个纠纷解决机制是按照规范出发型进路（rule-oriented approach）来解决问题，则在特定的规范文本适用下，其获得的纠纷解决结果应当是一致的，所差异在于获得这种结果所支付的程序费用。这种规范出发性进路源于中村英郎提出的：“古代罗马法、日耳曼法历经曲折分别发展成为今日的大陆法和英美法，其中占支配地位的分别是以成文法为背景并以法规为出发点来把握诉讼的诉讼观和以不成文法为前提并从事实出发来考虑诉讼的诉讼观，并在各自的诉讼观下采取各自的制度和理论。”当然，这实际上也链接了罗尔斯在正义问题上提出“无知之幕”的问题，即当事人不受自己具体的心理因素影响而获得的符合社会规范（包括法律）进行的公平评价。[日]中村英郎.民事诉讼制度及其理论的法系考察[A]∥陈刚，林剑锋，译.陈刚.比较民事诉讼法（第三卷）.北京：中国人民大学出版社，2003.55.[美]罗尔斯.作为公平的正义——正义新论[M].姚大志，译.上海：上海三联书店2002：141-144.此时比较不同解纷机制的优劣就是考察变量纠纷解决成本的大小。作为不需要付费的信访机制，由于其也不需要适用专业话语系统和专业程序安排技术，又可以节约用于进行解纷程序的代理人或者技术辅助人费用。对比而言，信访在成本变量上是具有优势的。不过，由于信访属于备位性的程序，只在穷尽了其他的法定的救济途径之后才能施用。因此，关于当事人处于选择信访的决策依据，其实就变得异常简单了，只要满足信访预期成本Cl小于预期收益Ul，则进行信访就是一件符合理性且有利可图的事情。

从决策的心理捷径分析，在是否施用信访的问题上，当事人往往难以摆脱“沉没成本”（Sunk Cost）[5]40的心理效应而致被纠纷解决本身所“绑架”。由于信访处于纠纷解决机制末端，具有所谓的“兜底性”，这意味着如果放弃最后的信访，则对于既有的权利损失也将很难再通过正当的方式得到救济。此时，对于决策的当事人而言，纠纷所造成的权利损失如同已经沉没的成本，他将很难理性地看待这一“支出”，因此在做是否进行信访的决策时，就同样不能理性地评估期望边际成本和收益，以至于坚决进行信访。对此，可能的解释在于，人们存在自我申辩（Self-Justifications）的倾向，不愿承认自己以往的决策失误，因而总是希望与先前的选择保持一致，为此将救济进行到底成为了一种路径依赖的选择。[6]39-61另外，对于权利损失本身，当事人还会产生尽快弥补损失的强烈动机，这种动机会导致风险性寻求。[7]55-69这样一来，进行信访之前的诉讼、行政复议等救济而“投入的时间、金钱或其他资源会影响个体其后的决策”[8]124-140。事实上，此时的当事人就如同一名投资人，由于之前施行权利救济而发生了帐面损失（救济不成功），如果不继续对这项不成功投资继续投入的话，就等于实际接受该损失。因此，也可以说沉没成本效应反映出的是当事人一种“避免浪费的愿望”，这是存在多层次的纠纷解决链条后前述纠纷解决机制的运用可能造成对当事人的内部心理暗示，从而潜在地影响到当事人的继续从事纠纷解决行为。

不过，即使执着于沉没成本难以自拔，作为纠纷解决当事人坚持信访可能还是符合理性的。因为这种坚持到底的行为，可以向纠纷的解决者和对方当事人展现出良好的前后一致的决策者形象（或者是强硬的纠纷解决人形象）。法经济学分析表明，在诉讼和解中扮演强硬者的角色，有助于获得更大的诉讼优势。[美]考特，尤伦.法和经济学[M].张军，译.上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994：673-679.若放弃了信访，则常被外部认为是有所理亏，这等于承认了错误。即使最终信访失利，当事人始终保持一致就能赢得别人的尊敬。[9]577-587这形成所谓的自我肯定的动机驱动，进而也暗示行为人可以认为自己就是一个好的决策者。[10]360-363而一个良好的自我表现本身就具有很高的主观价值，这种原因同样也是理性的。

三供给信访的激励：科层式治理与基层纠纷解决

从经济分析必须观照的外部性来看，1949年后中国社会中间阶层的消失，使得定位为以民为本的中央政府，缺乏直接面对民众的缓冲地带。[11]100-107一届纠纷生成，作为中央社会治理代理人的地方各级官员，在社会治理秩序要求下“亲临一线”，被直接暴露在纠纷之中并因此形成了目前各级官员谈虎色变的“维稳”治安思维。在通过韦伯所描述的科层模式治理体系中，不可避免地存在着国家权力上下级运行中，一些可以越级而飞跃上告的法定管道。[12]65这也是改变科层模式积弊的一种制度实践。即使可能面临一种“异化”科层制度克服科层问题的内在悖论（上访机构依旧是通过科层结构而层层设置），但至少在并不推崇权力制衡的国家力量格局中，能够实现基层行政权力的某种微妙的平衡。这种平衡背后有着一套独特的现代国家逻辑，即国家的介入意味着人民有了自己的政府，而民众有了一定的利益表达需求就会求助于政府。从这个角度而言，信访代理机构普遍设立的主要原因是中央对于地方政府的良好预期，期待于科层式的官僚体制能够满足民众的利益表达需求，而非仅仅为了中央和民众架设直接的政治沟通管道。[13]

这一机制从中央视域出发可能是有效的。因为代理制本身的设立，即使不考虑依行政区划“叠床架屋”构造昂贵的造价，代理成本问题是任何委托治理所无法回避的。[14]305-360吴思在分析中国古代百姓上访动辄舍命破家，可较好的结果也仅是上峰批示让地方长官研究处理而已，少数大案要案即使能得钦差下访也仅能“设法调停”，“千百中有一二得公正处理”，[15]23-24实际代理人治理实效差矣。因此，历史所勾勒出的中央地方因为科层性层级存在，所导致的组织学意义上的代理成本，以及其所伴生的公共服务和社会治理问题，同样是任何现代国家在进行纠纷解决过程中所必须面临的重要课题。[16]305-360实际上，我国的信访制度对此历史难题的回应出发点恰在于此。信访制度的内在逻辑是淡化案件级别和地域管辖，允许在横向，特别是纵向上进行持续性的“上达天听”。横向指的是信访事件与信访部门并不必然存在所谓的“对口”，可能一起司法裁判的冤假错案，当事人会选择到省委进行信访而不一定走省高院的渠道；纵向则可以跨越级别区划，比如地方法院的错案而径行向最高人民法院信访。这样一来，中央和个案民众就具有了关于纠纷信息对称的可能，避免由于信息的不完全所造成的地方代理人（官僚）潜在的机会主义行为。[17]509-524这一原理同样在政治学者中得到表述：“在这个过程中，具有政治觉悟的领导层与当地社区中那些目不识丁、远离政治的大众保持着直接的联系，直接从他们那里了解他们的想法、他们的见识和他们的疑难……这种政治方法的优点是可以防止命令主义和上层分子的虚饰主义倾向。”[18]259

基于上述的中央政府的地方治理思路，需要考虑到信访本身能否有效承担上述消解信息不对称的能力。这涉及到其作为公共产品的供应问题，即在有限的上级信访部门受案容量下，过多的信访甚至于信访“爆炸”将会阻塞了前述中央民众间的信息流动，导致“迟到的正义是非正义”。而此时，信访的治理技术将会转向为上级信访部门的选择性执法以及以下发形式为主要方式的批转性处理。最终，真正能够在上级科层得到解决的，就是那些容易产生重大社会影响的纠纷，形成事实上的“会哭的孩子有奶吃”。这种逆向的制度激励，将会进一步导致上访者选择“做大事件”，造成“放大型”纠纷冲突强度信息传递，刻意地夸大甚至于扭曲事件表述，以“抓住上级眼球”而获得稀缺信访资源，形成信访的协调问题。[19]这样一来，会形成信息不对称的阿克洛夫市场效应，阿克洛夫有一个著名的“柠檬市场”模型，用以描述当卖方对产品质量比买方拥有更多的信息时，低质量产品将会驱逐高质量商品，并因此而造成市场上产品质量持续下降的情形。最为典型的例子就是二手车交易市场，低质量汽车很可能将高质量汽车驱逐出市场，而其原因在于低质量汽车与高质量汽车以完全相同的价格销售。而低质量汽车之所以能够按照与高质量汽车相同的价格销售，是因为买主无法辨别高低质量汽车的区别，只有卖主才知道这一点。[美]乔治·阿克洛夫.一位经济理论家讲述的故事：关于经济理论新假设有趣结果的论文集[C].胡怀国，译.北京：首都经济贸易大学出版社，2006，9.使得信访过程中充斥夸张信息而“劣信驱逐良信”，不但平添了许多甄别信息真伪的信访处置成本，也使得真正需要获得及时处理的案件被延宕甚至于搁置了。

为此，经济分析需要给出的方案就是确保信访救济的公共产品数量与实际需求数量的均衡。信访制度作为无需付费的公共产品，其需求本身具有无限性。这会产生一个悖论，即免费的产品同样需要支付其他成本。打一比方来说明：促销商家提供免费产品派送，由此造成现场过于拥挤，必须要连续排上两天队，这本身就会遏制那些认为不值得支付两天排队时间的人去享有派送品。所以，免费却拥挤的信访，本身至少就隐含了一定的机会成本。类似于经济学中的“负值诉讼”（suits with negative expected value），拥挤的信访可能造成信访成本远高于信访案件标的的“怪现象”[20]551-554。此时信访的解释，只能是如同秋菊打官司的动机，试图通过诉讼以“要个说法”来消解纠纷情绪之“气”了[21]46-53。

甚至，这种情形正在被另外一种“谋利型”信访所瓦解，出现了“积极主动争取额外利益的上访行为，从而不同于在权益受到侵害后而上访”的维权信访[22]24-38。于是，作为纠纷解决制度选择的信访制度发展，已经不在单纯的直观的实际信访供应数量，而是取决于信访本身拥挤程度造成的机会成本是否能够架空“谋利”空间。由此，在谋利型逻辑驱动下的当事人信访，将会因为国家信访供给的原因，而产生新的改变，前述公式1则可转化为信访供给概率α下的收益αUp，可用公式2说明如下：

αUp -C≥ 0公式2

对比公式1可知，当信访供给概率α变小，在信访成本不变的情况下，则信访人意向的收益Up应相应增加，才能使得前述不等式实现。这很好解释了为什么这种早期信访很容易转化为谋利型信访，因为只有在原来诉求基础上增加额外的利益诉求，才可能使得信访变成一种成本收益考量下相当的理性行为。换言之，信访才可能发生。

当谋利型信访成为信访者的选项时，此时意图进行信访的人更容易表现得类似于投资客的行为，容易因为可能的收益的增加而盲目进行信访。即，这种额外利益诉求的增加，反过来增加了潜在信访人的冒险心理，鼓励他们更加积极地施行信访行为。而这还会再一次加剧上访和信访的接案数量，使信访供给概率降低并再次抬升了额外的利益诉求，并往复恶性循环。我们还观测到田野调查的案例，上访者之间会乐于分享经验并向潜在上访者进行扩散，个案化的上访成功很容易使得上访者产生“过度自信”的认知偏见，进而放大成功概率，并陷入缠访频访的情绪中。Amos Tversky借助大量实证研究数据，证实了因为运气或偶然因素产生的成功事件。然而，由于人类强相遇从数据的表面特征而推定事物发展规律，坚持表征直觉推理（representative heuristic），就容易因此产生认知上的偏见。（biases of cognition and judgment）。投资者在偶然成功时候，会因为排斥自己成功的外部性因素而过度归因于自我能力，导致一种被称为“归因偏好”的认知偏见，造成过度自信（overconfidence）的心理现象。Peterson D K， Pitz G F. Confidence， uncertainty， and the use of information[J]. Journal of Experimental Psychology： Learning， Memory， and Cognition， 1988， 14（1）： 85～92.

四认真对待信访扩张

信访的动力机制的经济分析，可以推导出作为国家纠纷解决方式的一种尴尬——纠纷解决本身会演变成一种国家对地方治理的方式；而信访的有效性可能会分流其他的正式纠纷解决机制，并且间接诱致其他纠纷解决方式特别是收费纠纷解决方式的失效。同时，那些存在最终裁决机制的正式纠纷解决机制，将可能因为信访制度的存在而令这些正式机制内涵的“终审”效力的丧失。这一过程还可能是个恶性循环，即其他纠纷解决方式的式微，反过来会导致解纷主体对信访方式的过度依赖，从而加剧对信访产品的需求。于是，国家将会因人民服务的逻辑而更偏好于信访这一非正式的地方治理方式，单一纠纷的个体也将更偏好更有效率的信访机制。这反过来印证了行为经济学所关注的人的偏好问题，而“关于人的偏好和价值，并不是单纯从社会环境推导而成，更是被社会建构形成的”[23]364。在这个意义上，为化解信访拥堵而增加信访供给的制度变革本身却成为推动信访拥挤的悖论。

从纠纷解决的公共产品属性这一起点出发，国家与地方治理格局中的社会纠纷解决机制应在市民社会中被纳入到一种“市场逻辑”中。即，民众可能会因为不同纠纷解决机制的成本效用考量而用脚投票，步入他们最为认可的高性价比纠纷解决机制中。以信访为代表的这种民众选择机制，并非意味着信访即为最优配置的社会纠纷解决机制，而更多交织了复杂的个人社会关系和经济状况，[24]459-485以及逼仄的“治安恶化”等外部环境[25]60-70和并未能充分发挥其应有作用的正式纠纷解决机制的式微使然。[26]26由此，一个可能的改善进路在于：反思信访制度存在的经济学逆向激励的悖论，应该致力于重建具有缓冲和消解基层纠纷功能的中间性解纷机构，通过行会、社区和非政府组织的非正式司法（informal justice）的勃兴，[27]140-148而非一味地去强化信访制度的收案容量和解纷力度，以免重蹈治标不治本的怪圈。

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收稿日期：2013-10-09基金项目：福建省教育科学“十二五”规划重点课题（FJCGZZ12-016）；福建省社会科学基金项目（2011B147）；华侨大学“中央高校基本科研业务费”（JB-SK1113）；华侨大学科研启动费（10BS108）

作者简介：陈慰星（1978-）男，福建泉州人，法学博士，副教授，主要从事纠纷解决制度研究。