事业单位财务管理问题及对策研究

钟恩

摘要：随着市场经济的不断发展和事业单位改革的不断深入，为了更好的响应国家积极推进事业单位分类改革的大政方针，促进事业单位又好又快的发展，通过分析我国事业单位财务管理存在资产管理有漏洞、预算体系不科学等问题去探索其不完善的成因，在此基础上从完善专项资金管理体系、重塑预算编制体系等提出完善我国事业单位财务管理制度的措施，力争在事业单位内部建立一个合理投入高效产出的良性循环系统，促进事业单位又好又快的发展。

关键词：事业单位；财务管理；改革

1.前我国事业单位财务管理问题及成因分析

1.1 当前我国事业单位财务管理存在的问题

1.1.1 资产管理有漏洞，资产安全存在隐患

目前，我国许多事业单位在资金的管理上存在一些问题。国家是资金的所有者，而事业单位仅仅为资金的使用者，预算内外的资金缺乏统筹管理，造成预算内资金不足，预算外资金大大结余，把预算内的资金强制划拨为预算外收入。白条抵库、公款吃喝、公款私存现象在部分单位仍然存在，侵占、截留国家和单位的收入，私自存放各项资金，形成了“小金库”，其中私设“小金库”的危害巨大，其实质是采取欺骗手段使国有的资产逃避财务监督，从而造成公款私分，集体腐败[1]。“小金库”虽冠以“小”字，容量却大得惊人——据百度新闻网2006年10月披露，仅2006年上半年，全国审计机关共查出违规小金库130亿元，而新华网2011年10月披露，截至8月底，全国共发现“小金库”58225个，涉及金额266.54亿元。事业单位在固定资产的管理上不规范，一味“重购买，轻管理”[2]。其次，对固定资产的界定不明，据《中央行政事业单位固定资产管理办法》第八条规定，使用年限在一年以上，单位价值在500元以上、专用设备单位价值在800元以上，并在使用过程中基本保持原来物质形态的资产；单位价值虽不足规定标准，但耐用时间在一年以上的大批同类物资，按固定资产管理。随着社会的进步，经济的发展，物价上涨，通货膨胀，固定资产的价格已经产生了很大的变化，对固定资产的界定已经产生的很大的局限性。

1.1.2 预算体系不科学，资源配置得不到优化

首先在预算的编制上，一些事业单位对预算编制不重视，缺乏“先有预算、后有支出，没有预算、不得支出”和“安排打酱油的钱不能用于买盐”的预算管理理念。在预算的编制方法上，采用去年的数据乘以系数就为今年的预算，大多数人员在编制预算的时候都应付了事，往往在上面催促编制的时候，才仓促上报，预算的编制很仓促。据粗略统计，中国的事业单位达100多万家，职工总数近3000万人，资产近3000亿元，其经费支出占财政支出30%以上。但是事业单位所拥有的资源与其社会贡献率不相匹配。事业单位拥有60%的人才，1/3的国有资产，占国家预算开支的1/3，但是事业单位GDP的贡献率却只在5%至10%之间，与企业贡献率相比，效率较低，由此我们可以看出事业单位的资源没有得到充分的利用，资源配置得不到优化[3]。

1.1.3 “首长负责制”大行其道，给予贪污腐化以可乘之机

目前我国的事业单位普遍存在这样的问题，实行“首长负责制”，领导“一支笔”审批的现象严重，重大事项也不需要集体审批决策，只需领导一锤定音，“拍桌子”。其实这种现象在实质上，是领导在财务资金使用上的随心所欲，形成领导以言代法、以权代法的怪现象，成为了滋生腐败的温床。而“首长负责制”大行其道，恰恰体现了内部控制度的缺失。但是我国许多事业单位的领导人内部控制的意识薄弱，认为财务部门就是对单位内部的经济活动进行记账、算账、报账，没有必要设置内部审计的部门。因此在费用支出等方面没有制定行之有效的控制制度，特别是其中包括的业务招待费、办公费、会议费等，普遍缺乏严格的控制标准，往往大幅度超支；即使制定了内部经费开支标准，但仍较多采用实报实销制，这样就给一些人创造了钻空子的机会，造成了利用公款挥霍浪费的现象屡禁不止。

1.1.4会计制度不合理，难以反映经济业务的实质

（1）事业单位会计以收付实现制为核算基础。一是不能如实反映单位的资产和负债。事业单位会计采用的是收付实现制，造成了一个不可避免的问题，当期成本费用并不能如实反映当期资产与负债。二存在每个会计年度内收支项目不配比的情况。采用收付实现制的事业单位，无法真实地反映当期预算执行的结果及资产负债情况，不能与《预算法》的要求相配比。（2）事业单位编制的会计报表不准确。在现行事业单位收付实现制的前提下，只编制反映财务状况的资产负债表和反映业务活动情况的各类收入与支出明细表。这种资产负债表的平衡公式为：资产+收入=负债+支出+净资产，即表现为财务状况信息与业务成果信息合二为一地进行揭示，混淆了时期和时点会计信息的性质，会导致会计信息的模糊性[4]。除此之外，事业单位不重视编制现金流量表，事业单位现金流量表的缺失，使决策者无法准确掌握现金流向，不利于会计信息使用者作出决策，造成外部信息使用者对事业单位财务管理产生误解。

1.2我国事业单位财务管理存在问题的成因分析

1.2.1 资产管理制度不规范，导致资金管理难度大。

在资金管理方面，会计和出纳之间不相容岗位责任制没有得到严格执行，对出纳监督力度不够，对库存现金没有及时进行盘点。我国的事业单位在分类上大体分为四类：“全额拨款”、“参公（即参照公务员）”、“财政补贴”、“自收自支”，其中在实行差额拨款的事业单位中，允许设立二级实体，进行经营业务，以弥补经费的不足。按照国家有关规定，差额拨款单位要根据经费自主程度，实行灵活自主的管理办法，工资总额包干或其他适应自身发展需要的办法，逐渐减少对财政拨款的依赖程度，力争使经费向自收自支过渡。采用灵活自主的管理办法就使得事业单位资金来源渠道拓宽，出现了财政拨入资金、事业收人、经营收入、附属单位上缴收入等多种渠道，也使得资金管理难度越来越大。

1.2.2信息不对称的固有缺陷，导致会计信息失真

会计信息是管理者、投资者和债权人等改善经营管理、评价财务状况，防范经营风险的主要依据[5]。事业单位和上级主管部门之间存在委托代理的关系。从资金的使用方式上来看，上级主管部门是委托人，下属事业单位是其代理人，接受上级部门的委托，运作事业资金以经营社会服务性事务[6]。因此事业单位和上级主管之间就存在目标不一致的问题，事业单位在编制预算报表时希望争取更多的财政资金，而上级主管部门就是更多的考虑如何高效率的使用资金，用最少的钱办更多的事。由于目标的不一致，更造成了信息上的不对称。作为资金的使用者，事业单位直接使用财政资金从事经营活动，在占有信息上处于主动和优势的地位。而上级主管部门，只能依靠事业单位提供的财务报表来掌握代理人对社会服务事务的执行情况，在信息的占有上处于被动和劣势的地位。

1.2.3 缺失科学合理的内部监督制度，不利于事业单位健康发展

所谓内部控制，是指一个单位为了实现其经营目标，保护资产安全完整，保护会计信息资料正确可靠，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手续与措施的总称[7]。在1999年10月31日修订通过的《中华人民共和国会计法》到《内部会计控制制度规范》都对内部控制制度的相关内容作出了明确的规定，在单位内部应实施会计控制制度。然而，在相当一部分单位内部会计控制制度只是一个空架子，沦为应付检查的条条款款，对内部控制存在误解，内部控制的概念模糊，缺乏责任感。内部控制机构在设置上就很不完善，目前只有一些直接隶属省级以上的事业单位建立了内部审计机构，但是建立仍然不健全，内部审计人员与财务人员只是对同一批人的两种不同的称谓，其实质是“换汤不换药”，难以形成有效的监督机制。

1.2.4财务管理观念和理念落后，抵抗财务风险的能力弱

由于财务活动环境的复杂性，人们财务管理观念和理念落后，管理可控范围的局限性，使得事业单位的财务管理抵抗财务风险的能力弱。核算风险，由于社会的不断进步和发展，原先一直适用的旧的会计制度已经不适用于现今的事业单位，新的会计制度在不断更新和完善，而财务人员受自身素质和培训条件的影响，不能及时的接受新知识、新政策、无法及时的提高自己的知识结构和核算技能，因此不能及时跟上会计制度更新变化的脚步，以致在核算时出现偏差，使会计核算质量下降。在资本结构中，所拥有的全部资金由国家财政拨款投入，没有向银行或其他金融机构借款，无任何负债，除了经营风险外，无其他财务风险。但如果资金不足，需要向银行或其他金融机构借款，其资本结构就会发生变化，在所借债务部分事业单位担负着还本付息的压力，由于事业单位自身偿债能力的不足，再加上缺乏对贷款的有效管理，常常是事业单位“点菜”，政府“买单”，债务风险由此产生。

2.改善我国事业单位财务管理的对策

2.1完善专项资金管理体系，保障资金使用安全

事业单位的专项资金，从支出性质分类，专项资金包括个人部分（如：专项补贴、专项奖励等）和公用部分（如：专项购置、专项修缮等）；从支出用途分类，可以将专项资金分为基本建设支出、专项业务费、专项支出购置、专项修缮和其他专项等[8]。针对目前我国事业单位资金管理混乱，预算内外资金脱节的问题，应完善专项资金管理体系，项目申报前，要有可靠的单位出具可行性的报告，证明项目的可行性和必要性，在资金划拨时，严格审核程序，做到专款专用，严厉抵制擅自调整，更改专项资金用途的行为。

2.2重塑预算编制体系，服务于资源的优化配置

在预算编制上，采用零基预算和绩效预算相结合的方式。要求各事业单位，在年初的时候应该首先“摸清家底”，充分考虑现有的各项资源，讲究优化资源的配置。其次在把各项工作任务进行轻重缓急的排列，确定每项工作任务完成后所达到的最终效果以此来核定每项工作所需要的经费。在预算执行的过程中，我们要重视监督与控制，在国家审计、社会审计和单位内部审计三位一体的审计模式下，财务部门要对预算执行全过程进行监督管理，进一步健全保证资金安全的运行机制，树立科学理财观念，以预算促项目，提高资金使用的安全性、规范性、有效性和科学性[9]。

2.3 完善内部控制制度，强化内部审计的监督作用

完善内部控制制度要符合国家的有关法规，并结合单位经营特点和管理需要配置权力和责任，遵循成本效益的原则，以合理的控制成本达到最佳的控制效果，保护单位各项资产的安全和完整。（1）明确决策者的权力和责任，建立配套的决策机制和责任追究制度。对于事业单位的法人，我们既要尊重其决策权的独立性和权威性，又要监督其行为的廉政性和效率性。（2）严格分离不相容的职务和岗位。应该做到划分会计工作的责任，经济业务事项的办理、记录以及维护相关的资产，要指派给不同的个人或者部门承担，只有这样才能有效防止舞弊行为和工作纰漏。（3）建立良性的控制环境。任何会计行为都不是孤立存在的，只有当事业单位中的每一个职工都明确在内部会计控制制度中所扮演的角色，自发、自觉地按照规定和目标行事，这样才能使单位内部会计控制更有实效。我们只有将会计执法检查与会计职业道德检查相结合，将会计从业资格证书注册登记管理与会计职业道德检查相结合，将会计专业技术考评、聘用与会计职业道德检查相结合，我们才能真正建立和健全会计职业道德的追踪记录制度[10]。

2.4加强会计制度的改革，提高抵制财务风险的能力

（1）适当引入权责发生制。收付实现制不能完整反映经济业务，特别是对经常发生经营性收入和支出的事业单位，不利于保证会计信息的可比性，不能很好的反映当期经营成果[11]。引入权责发生制，它能强化事业单位各部门的责任，作为事业单位主管部门的政府和会计信息的使用者对事业单位的产出——即提供的公共产品和服务一目了然。恰当地引入权责发生制能起到积极的作用，真实、全面反映事业单位的财政状况，使事业单位能够及时了解各种风险情况，提高防范风险的能力。

（2）改进会计报表结构以及健全会计报表体系。对事业单位资产负债表做适当调整，将原有的“资产+支出=负债+净资产+收入”的平衡关系式改为“资产=负债+净资产+（收入-支出）”，增设本期累计结余栏，年终将收入与支出的净额通过累计结余列入净资产中.在资产负债表中予以反映，于是平衡关系式变为：“资产=负债+净资产”[12]。这样就实现了对事业单位某一点上财务状况的“静态”反映，而对“收入”、“支出”，另行单独反映。事业单位应增设对现金流量表的编制，事业单位所编制的现金流量表不仅可以反映该单位现金增减的变化还可以反映现金增减变化的原因。（作者单位：贵州大学管理学院）

参考文献：

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[2] 黄河清.论事业单位财务管理存在的问题及对策[J].管理视野，2011，（7）：142～143.

[3] 杨驰.转制事业单位财务管理中的问题及对策[J].江苏经贸职业技术学院学报，2009，（2）：21.

[4]刘远声. 加强会计制度改革，提高事业单位财务管理水平[J].中国商界，2011，（6）：39.

[5]刘敦峰. 会计信息失真的成因及对错[J].北方经贸，2011，（11）：77.

[6]林昀. 从委托代理角度审视事业单位财务管理[J].合作经济与科技，2011，（410）：87～88.

[7]陈露.给予内部控制角度谈行政事业单位财务管理[J].现代经济信息，2011，（6）：151～152.

[8]陈琴娣.浅议事业单位专项资金的财务管理[J].杭州财会，2010，（6）：56～57.

[9]陈漾.论行政事业单位财务管理存在的问题及对策[J].管理视野，2011，（8）：122.

[10]刘晓斐.略论事业单位会计人员职业道德建设[J].行政事业资产与财务，2011，（9）：53

[11]王文汉.事业单位会计制度改进策略探讨[J].财会研究，2011，（2）：39～40.

[12]淮南人才网.事业单位会计制度的缺陷及其改进对策[DB].淮南人才网，www.0554zp.com/art-details/6398.html ，2010-5-10