构建中国特色现代大学制度的权力关系厘析——基于外向关系和内部结构的双重视角

李玉峰，郑逸芳，陈建平

(1.福建农林大学纪委办公室，福建福州350002; 2.福建农林大学公共管理学院，福建福州350002; 3.福建农林大学廉政研究中心，福建福州350002)

随着高等教育改革的深入发展，建立具有中国特色现代大学制度已成为必然。深化改革大学内部管理体制，构建新型大学治理结构，则构成了中国特色现代大学制度的核心内容。现代大学的外部宏观环境和内部微观环境的变化对于其内外权力关系及运行模式都带来了巨大的影响和挑战。从外向关系来看，现代大学制度的建制与发展将越来越多地受到市场、政府和社会等各主体层面的影响;从内部结构来看，由政治权力、行政权力、学术权力和民主管理权力构成的“四位一体”的权制格局依然存在各种博弈现象，而有效的监督机制则是各类博弈行为重要的“平衡器”。中国特色现代大学制度的构建与完善逻辑地要求监督机制的创新跟进，其前提就是要科学地厘析构建中国特色现代大学制度的权力关系。

一、构建中国特色现代大学制度的外向型权力关系及运行

《国家中长期教育改革与发展规划纲要》明确提出要:适应中国国情和时代要求，构建政府、学校、社会之间新型关系。随着时代的发展，现代大学制度的外向型权力关系及其运行必将受到来自外界各种因素的深刻影响。来自市场、政府和社会等各个主体层面的因素将对高等教育的发展产生越来越重要的影响。政府影响着高校的办学方向和办学规模等，市场影响着高校的人才培养模式和科技创新导向等，社会影响着高校的知名度、美誉度和服务社会的能力等。时代越是发展，社会越是变迁，高等院校的发展必将与上述诸多外部因素紧密相连，相互影响，并在改革与发展中呈现出新型关系。

(一)中国特色现代大学制度框架中的市场作用及其影响

随着改革的深入发展，市场体制也将不断健全，政府行政指令的主导性作用将趋于弱化。在这种背景下，未来高等学校的专业设置、人才培养规模、学校资源的使用效益等都将越来越多地受到市场化的影响和作用，未来高等院校的发展将更多地依靠市场调节下的自主办学和社会的多方参与。构建现代大学制度，使其能够高效运作也必将要充分发挥自主治校经营权，遵循市场规律，按照市场需求和市场竞争情况来合理地规划学校的教学、科研、社会服务等各项事业。高等院校庞大的学生群体、优质的人才队伍、雄厚的科研实力和社会服务潜力在一定程度上会影响着市场的良性运作，尤其是对企业的创新发展影响更甚。而市场活动的需求又反过来直接影响着高等院校的升学率、就业率等现实问题。如此，未来的高等教育的各项事业的发展有赖于良性市场体制的规范化运作，也只有良好的市场环境才能为大学的自主办学提供肥沃的自由土壤。

(二)中国特色现代大学制度框架中的政府行为及其影响

“大学教育的性格与使命都与其国家和社会的情景不能分开，也以此各国大学必然会有其特殊的精神面貌”［1］。构建现代大学制度的目标虽然是要实现自主办学、自主经营，并要努力摆脱政府不当的行政干预，但同时还要清晰的认识到只有通过政府科学的宏观指导与调控，才能为市场调节把握航向，只有将政府宏观调控与市场调节相结合，才能确保高等教育的健康发展。

高校运作行政化成为了当今高等院校发展普遍存在的问题，这也是中国特色教育国情所致。在教育改革与发展的时代主题中，现代大学制度的建构必然要求比以往更为灵活的自主权，政府部门尤其是教育行政部门要遵循现代政府运行规律和改革取向，简政放权，不断加大对高校的行政审批制度改革力度，力避对高校内部运作和管理的直接干预，做到尽量不干涉高校的学术、科研和教学等具体事务，而是把调控重点放在对高校系统内外部的宏观把握和高等教育事业的发展方向上，更多地运用法律、政策、公共财政等宏观调控手段引导和支持高等教育发展，通过提供服务和支持来促成大学目标的实现。在现代大学制度建构及其完善的过程中政府的角色定位应是“掌舵者”和服务者，让现代大学这艘“船”能够安全行驶保驾护航。

(三)中国特色现代大学制度框架中的社会因素及其影响

“大学不是存在于社会的真空的，它是大社会的一个组成部分”［1］。不管时代如何变迁，社会如何发展，高等院校与社会之间的关系只会越来越紧密，二者之间相互支持又相互制约。

现代大学教书育人的目的终究是服务于社会。因此，社会对大学的评判将对大学发展产生重要的影响。现实社会中出现的教育资源分配不公、教育腐败等问题在社会上引起巨大反响和关注，而有关问题的曝光与处理正印证了社会对高校发展的监督作用，可以说社会是监督高等教育事业发展的“晴雨表”和“风向标”。

随着信息化时代的来临，互联网、新闻媒体等作为社会广泛的民主监督渠道正在发挥着越来越重要的作用，各种正面或负面信息将通过舆论和网络迅速而广泛地传播，这足以构成高校权力运行的外部压力源。信息化的时代境遇对现代大学的“网络执校”能力、媒体沟通能力都提出了巨大的挑战。同时，随着各类非政府组织的兴起，特别是第三方评估机构的建立与不断规范，参与对现代大学发展实力的认证和评估，这种凸显独立性、专业性和公正性的第三方机构将越来越受到社会各界的关注，这对现代大学的规范发展也提出更多的考验和挑战。在上述各类社会外界因素的影响和作用下，现代大学发展必须要不断推进政校分开、管办分离，健全内部管理制度，同时加大信息公开力度，营造良好的外部环境，促进政府、市场和社会等多方主体间的良性互动，在共同参与中不断形成监督合力。

综上所述，在现代大学制度的建构中，来自政府、市场和社会等外部力量将会以更加合理有效的方式参与到高校治理和权力运行中，这些外部力量将与现代大学之间构建更为良性的互动关系并产生相应的权力关系变化(如图1所示)。政府的直接行政干预之“手”将逐步缩回，市场无形之“手”的作用将有所凸显，社会力量的多元参与积极行动，使得现代大学处于公共治理系统中。

图1 中国特色现代大学外向型权力关系及运行

二、构建中国特色现代大学制度的内部权力结构及运行

大学作为一个社会组织，其内部存在着复杂的权力关系，各类权力关系交织在一起并产生多元的博弈行为，从而形成了大学内部的权制结构。高校内部治理结构处于现代大学制度体系的核心地位，它是针对高校内部各个权力主体之间权力配置的制度设计。“高校内部管理体制主要体现为权力在管理的各阶层和高校各个不同利益群体间的分配，以及它们相互间的权力作用关系。”［2］因此，能否进行科学合理地权力配置，处理好不同权力主体之间的关系，成为了构建现代大学制度，形成既相互制约又相互协调的内部权力结构和良性运行内环境的关键。

《教育规划纲要》提出要“完善中国特色现代大学制度。完善治理结构。公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权。完善大学校长选拔任用办法。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。”这是我国政府第一次明确提出了包括政党(党委)权力、行政(校长)权力、学术(教授)权力、教代会权力、学生权力等大学组织多元权力体制的构建问题。现代大学制度下的高校内部权力结构和运行机制必须要建立科学的权力分配体系，明确大学内部的权力配置和权责体系，实现权力均衡发展，运行科学有效、监督有力的权制格局，从而不断提高治校能力。

薛天祥指出:“高等学校管理体制的改革，其核心在于科学地进行权力划分”［3］。关于权力划分及其类别，学界也是见仁见智，但是多数学者主要把高校内部权力划分为:以学校党委会、党委党群职能机构、院系党总支部或直属党支部组成的政党权力;以校长、行政职能部门、院系组成的行政权力;以学术委员会、学位委员会、职称评审委员会、教学督导委员会等学术管理组织形式存在的学术权力。合理借鉴国外一些高等院校的管理经验，我们认为内部权力结构除了上述三项权力外还应包含由教代会、教职师生员工发挥监督作用而组成的民主管理权力。

(一)政治权力

《高等教育法》中明确规定:“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。”这是符合我国国情和大学发展的特点的领导管理体制并将在今后的现代大学制度的发展中发挥主心骨的作用。在现代大学管理体制中，学校党委在学校中处于领导核心地位，对学校工作全局负有领导责任，校党委主要负责把握办学方向，引领思想政治，提供干部队伍和人才队伍的组织保证。依照《高等教育法》和《中国共产党高等学校基层委员会工作条例》的有关规定，学校党委要谋划学校改革发展、办学思想、办学理念、办学模式等重大问题，为学校长远发展、全局发展谋思路、出战略，同时兼有抓好学校各级领导班子和干部队伍建设，培养、选拔、用好各级干部的政治任务。

(二)行政权力

行政权力系统按照现代科层制模式实行的是层级领导，从校长到基层部门形成了不同层次的纵向权力关系。我国《高等教育法》对校长行政职权作出了明确规定，校长坚持在校党委的统一领导下，依法独立全面履行对学校教学、科研和其他行政事务的管理职责。同时，校长参与党委集体决策的过程，并就行政事务的重大问题提出建议和解决方案，作为党委集体决策的依据。校长必须执行党委的决定，把党委决定落实到学校各项行政工作的具体措施和行动上，并及时给党委反馈决策的执行和落实情况。现代大学制度下，党委和校长必须分工明确，相互配合，相互支持 ，形成合力 ，实现共同目标，它们二者在大学权力结构运作中既密切联系、又是互不可代。只有党委权力与行政权力相互制约、相辅相成，才能保证学校各项事业的科学决策和有效执行。

(三)学术权力

学术权力是以大学为基点的学术性组织的特有权力，是维护大学学术属性的重要保障。学术权力的重要组成部分包括学术委员会、学位委员会、教师职称评定委员会、教学督导委员会等学术性机构。然而在现实中，由于高校治理的行政化，使得学术权与行政权的冲突成为了当前高校内部权力结构中最为突出的一对矛盾。“在行政化管理体制下，高校成了一个具有行政级别，按照行政模式运行的准行政机构。行政人员成为高校运行的核心，教学、科研人员成为行政系统的‘螺丝钉’，难以获得学术支配地位，缺少独立自主发展的可能性。”［3］在这种状况之下，行政权极易干涉和影响学术权，造成学术组织成员应然权力的削弱，同时行政权的泛化造成了许多有学术造诣的科研人员为了追求功名而放弃学术研究进入行政领域，造成学术资源的严重损耗。

构建现代大学制度的一个重要维度就是要平衡行政权与学术权之间的关系，应当适度收缩行政权力，增加学术自治权;充分发挥学术权力的重要作用，实现学术权力的本真归位。坚持学术本位原则，建立健全校院学术组织;营造良好的学术氛围，加大以教授、专家为代表的学术群体参与高校管理决策的力度，确保涉及学术事务的决策更加科学与民主，为行政权与学术权在现实运行过程中的相互协调提供良好的环境。

现代大学制度应倡导学术自由，追求学术自治，赋予学术群体参与学校管理和校务决策的权力将是现代大学追求的重要目标。因此，由德高望重、治学严谨、学术造诣深的教授专家所组成的学术委员会应当成为现代大学制度中的重要机构，“建立健全专业委员会及学科委员会，用以弥补学术委员会在学术事务决策和管理中的不足，除普遍性、共性的学术问题外，对于内部操作性很强的专业性问题的决策，均应由学科委员会和专业委员会决定”［4］。现代大学学术委员会必须要充分发挥其重要的职责作用，确保学者专家参与学术事务决策和执行的有效落实，推动学术组织活动逐步走向科学化、民主化和法制化。同时，行政权应着重提高权力运行主体的制度化、程序化和规范化水平，为学术自治做好服务铺垫。完善相关制度规章，健全和落实各学术组织的议事规则，提高学术事务议事的程序性和学术事务决定的科学性。

(四)民主管理权力

师生是高校中最重要的一个群体，直接或间接地参与和影响着高校内部重大决策以及事务管理等，从而维护自身的合法权益。师生民主管理权力是高校内部权力生态系统中的重要组成部分，如何调动师生民主参与的积极性，激发民主管理权力的活力就成为了高校内部权制结构的关键。

构建现代大学制度，高校教师和学生社团组织通过参与校院级各类决策和日常管理事务，扩大自身的知情权、参与权和监督权，激发自身所集聚的民主参与活力，促使高校内部治理权力运行变成“玻璃缸里的金鱼”。学生作为受教育群体和学校的重要成员，他们有权利并且有义务积极参与到学校的管理活动中，以推进学生民主意识和参与能力地提升，维护学生群体的自身利益，发挥民主作用，促进高校事业的科学发展。

教代会制度则是从制度保障层面上赋予了广大教职员工民主监督的权力。构建现代大学制度也必须要充分发挥一级和二级教代会的应有权力，将各项民主权益落到实处。通过行使监督民主权，使得校党委、校行政的决议、决策的形成和执行有了更广泛深厚的群众基础。同时党委政治权与行政权也要发挥合力，相互支持与配合，为民主管理创造良好的政治环境，不断深化校务、院务工作制度改革，进一步完善校党政领导向教代会通报工作情况等制度。只有将上述问题落到实处，才能使教代会的民主管理和民主监督不再虚化和软化，真正发挥实质性作用，以实现权力对权利的负责和权利对权力的制约。

概而言之，中国特色现代大学制度的内部权制结构呈现政治权力—行政权力—学术权力—民主管理权力这样“四位一体”的格局，只有实现不同权力之间既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，打造一个廉洁、高效和负责的良性运行的权制内环境，才能促使现代大学党委领导、校长负责、学术自治和民主管理的内部治理结构走向“善治”。

图2 中国特色现代大学内部权力结构及运行

三、结语

完善中国特色现代大学制度必然要求重新审视外部宏观环境和内部微观环境的变化对于其内外权力关系及运行模式所带来的影响。从外向关系来看，构建现代大学制度就需要与时俱进地调整高校与市场、政府和社会等各主体层面的关系，从而营造良好的外部环境，产生巨大的发展牵引力;从内部结构来看，构建现代大学制度需要重新厘定政治权力、行政权力、学术权力和民主管理权力构成的内部权制关系，不断解放内部发展的“生产力”。结合现代大学内外权力关系及运行模式的发展变化，我们应分层分类构建四大权力配套的监督机制:党委的政治权力中要积极发挥纪委的监督作用，强化党内监督，完善监督制度，保证监督机制的顺畅运行。行政权力要有所为有所不为，规范界限、明晰职责、突出服务，减少对学术权力的直接干预，逐步简政放权，赋予院系层面更多地管理自主权。营造良好的学术范围，推进学术群体参与高校管理决策和执行的同时，要强化对学术权力规范运行的有效监督。此外，要积极发挥教代会、工会、学生社团组织的民主监督作用，同时积极利用外部社会舆论和网络新媒介的监督功能，不断拓宽监督渠道，健全多元化民主监督机制，从而真正提高民主监督的成效，为构建中国特色现代大学制度提供坚实的保障。

［1］ 金耀基.大学之理念［M］.北京:三联书店:2001.

［2］ 周光礼.重构高校治理结构——协调行政权力与学术权力［J］.中国高等教育，2005(19):8.

［3］ 李江源，巫春华.高等学校行政化略论［J］.高教探索，2000(1).

［4］ 王道红.大学内部权力结构及其平衡［J］.山西财经大学学报:高等教育版，2005(1).