“省管县”与“市管县”协调并举的可行性分析

王 燕

20世纪80年代我国开始实行“市管县”体制，从目前我国的经济发展水平来看，“市管县”体制对我国经济的发展以及现代化建设做出了突出贡献。但是，随着改革开放的深入发展，发现“市管县”体制存在很多弊端，如地级市政府的职能定位、“小马拉大车”现象、行政成本加大等，进行“市管县”体制改革将是必然趋势，但对“市管县”体制不能全盘否定，也不能完全倾向于“省管县”。当前学界对“省管县”体制的改革呼声越来越高，实践中发现局部地区在推进“省管县”的过程中也存在各种困难需要克服。世界上并不存在任何一种完美无缺的行政体制，每种体制都有其缺陷。在新一轮的“市管县”改革基础上，试点“省管县”体制，逐步实现“省管县”与“市管县”体制的协调并举。

一、“省管县”“市管县”并举的理论可行性

（一）新区域主义理论

新区域主义盛行于上世纪80年代以后，与区域一体化思想大体一致，强调在一个开放和多维度的系统中多种参与者 （政府和社会）能够参与区域项目。新区域主义是基于以区域内共同利益为载体发动各方力量参与区域项目，认为行政区域与行政边界的概念应该模糊。所以，不论是“市管县”体制还是“省管县”体制，只有打破行政区域各自为政，才能有效解决环境、社会管理等诸多问题。应以开放的态度接纳多元行政体制的存在，并以跨行政区域的协作来实现社会的有效管理。

（二）新公共服务理论

该理论从现代政府行政服务角度出发，认为政府应该是服务者而不是掌舵者，上层政府更应该发挥区域之间的协商功能，并尽可能地减少“管理”。新公共服务理论强调以公民为中心形成一套治理系统。从某种意义上说，所有的行政体制的建立都应以服务公民为根本出发点，“省管县”“市管县”体制协调并举，既能有效减少上层政府的管理事务，又能以更好的方式来服务群众。

二、“省管县”“市管县”并举的现实可行性

（一）县域经济发展水平差距大

当前，学术界倾向于由“省管县”代替“市管县”，忽略了“市管县”体制已经存在多年，且有一定的适用性，而“省管县”体制也有其局限性。两种行政体制各有其优点以及适用的条件。改革开放初期，邓小平提出允许一部分地区和一部分人先富起来，以带动多数地区和多数人最终达到共同富裕。在此政策推动下，东部沿海地区率先发展，其县域经济得到快速发展与内陆地区的差距越来越大。“市管县”主要是以地级市来带动县域经济的发展，换句话说，“市管县”更适合于经济发展相对落后的县域。而对于经济发展迅猛甚至超过地级市的县来说，长期处于地级市的管理下不免制约其发展，以“省管县”的方式减少行政级别有利于增强县的发展自主性。同理，对于经济发展水平落后的偏远县，“省管县”也将增大省级政府的负担，且未必能实现有效管理。

（二）“市管县”体制的地位稳固

20世纪80年代建立的“市管县”体制顺应了历史发展趋势，在多年的实践中已深入人心，并取得了一定成效，地级市以其中心城市地位来辐射周边地带的发展，虽然地级市存在一定的机会主义行为，但还是有大量的周边县镇借助资源聚集效应实现经济规模发展，提高了经济运行的效率。“市管县”体制也在一定程度上抑制了基层政府之间的恶性竞争。由于纵向政府间协调机制缺乏，“市管县”可以利用自身的行政权威来协调本地区县域与城乡之间的矛盾。此外，“市管县”体制在一定程度上也发挥了其作为中间层级的作用，降低了省政府的行政负担。基于“市管县”现有的地位与功能，只能采取两种行政体制协调并行的方式来促进有效管理。

（三）形成优势互补的新局面

随着经济发展以及社会改革的深化，“市管县”的红利期已过，需要新的行政体制来增强活力，“省管县”在一定程度上可以弥补单纯“市管县”体制所带来的弊端，如“小马拉大车”“机会主义”现象，而省级政府也受管理幅度、人员配备等因素的限制，需要“市管县”制度的有效补充来降低行政负担。两种行政体制之间并不存在排斥性，完全可以在明确“省管县”与“市管县”中的省、市、县的职能定位的前提下，各地根据具体的经济、政治、文化、社会等方面的发展情况，来确定改革的程度与方向。

三、“市管县”“省管县”的弊病分析

（一）“市管县”的主要积弊

1.地级市政府定位模糊

在“市管县”体制建立以前 ，我国实行一般地域型政府与城镇型地方政府两套体制。作为城镇型地方政府的市政府管理辖区仅限于城区与郊区。这种体制类似于国外的城乡分治制度。“市管县”体制强调以城带乡、城乡互补和城乡一体化发展，同时具有一般地域与城镇型地方建制双重属性［1］。双重属性给地级市政府带来了双重责任，既要管理好自身辖区范围内的行政事务，又要对辖区县域进行宏观管理。这就要求地级市政府对自身的职能定位有清晰的认识，否则，容易陷入职能定位不当而带来的行政无效率。

2.“小马拉大车”现象

“市管县”主要是以中心城市来辐射周边县乡的发展。实际上，一般省会城市、中等发达城市的带动力量较大，其他城市由于受到综合经济实力、市域范围以及辖区县城数量等影响，容易出现 “小马拉大车”“弱市带大县”现象。如福建宁德市以蕉城区、东侨开发新区为辐射圈对周边地区的影响就十分有限。据2012年福建统计年鉴显示，宁德市的地区生产总值在8个地级市中处于第7位，而属宁德辖区的福安市2012年的地区生产总值达268.68亿元，遥遥领先于宁德蕉城区的184.06亿元［2］。“小马拉大车”的结果就是导致县域经济的发展严重受限，相关资源被地级市政府掠夺。此外，西部地区大量的地级市是由县直接升级的地级市，其自身发展水平滞后，对周边县的带动作用更是微乎其微。

3.行政成本加大

在实行“市管县”体制之前，行政层级由中央—省一县（市）一乡（镇）四级组成，“市管县”后，省县之间的层次由虚变实，行政层级由中央一省一地级市一县（市）一乡（镇）五级组成［3］。多一个行政层级需要耗费高额的行政成本，体现在人员安排、信息传递、文件审批等行政事务上。研究表明，行政层级每增加一级信息失真率就成倍增加，信息传递的失真对行政效率有很大的负面影响。面对日趋激烈的国际竞争，要求政府由自上而下的控制型组织转变为自主创新型组织。而组织发展的内在需求以及移动通信等手段的现代化，促使组织结构向扁平化发展。地级市的负面作用越来越明显，一个地区的区划层次过多、规模过小，造成机构臃肿、人浮于事、效率低下、成本过高的问题，最终使区域经济发展活力不足。

（二）“省管县”的衍生问题

1.省级政府管理幅度有限

全面推行“省管县”将导致省级行政区过大，省政府的工作量增加。以福建为例，截至2012年，福建省共有 14个县级市、25个市辖区、46个县 （含金门县），共管辖 85个正处级单位，常住人口 3 680万。如果全面推行“省管县”体制，省政府的管理幅度将达到85个单位，那么“省管县”不免产生过于宽泛的管理幅度威胁。对此，有学者提出在省和县之间设立4-5个“行政专员监察区”，作为省政府的派出机构和辅助机构。这样的中间机构不免使地级行政建制重新陷入“虚—实—虚—实”的怪圈。

2.易形成新的行政壁垒

新的行政壁垒主要是指省级政府对全省范围内的资源配置、经济发展、社会公共事务缺乏统筹规划、合理协调而造成县域间的区隔和不经济现象。从目前一些省份进行的“省管县”情况来看，省级政府从全局出发实现资源合理有效配置的能力还十分有限，主要表现在协调城乡经济建设和对经济、社会公共事务整体布局的功能薄弱，其结果往往导致“市管县”体制下出现的市与市之间的行政壁垒演变为县与县之间的行政壁垒。省直管的县将拥有更多的行政资源，而在整体资源有限的条件下其他县城的资源就更加有限，将直接导致县域之间的经济差异越来越大，不利于整体经济的协调发展。

3.既得利益阶层的阻挡

亚当·斯密的“经济人”假设认为，人的行为动机根源于经济诱因，即最大限度地满足自身利益。公共选择理论也认为，政府及其官员与常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性“经济人”，他们首先追求个人利益和机构利益，然后才会照顾公众利益［1］。如果全面推行“省管县”，县级政府的权力得到释放并拥有更多的自主权，必然带来更多的包括经济利益在内的其他利益，而原来领导县级政府的市政府，则必然要出让许多原本属于自己的利益。基于“经济人”观点，各级政府都是为了追求自身利益的最大化，谁都不愿意被人动了自己的奶酪。而“省管县”体制必然带来大规模的人事调整、行政区域改革、政府管理权限变化，对既得利益阶层的影响必然影响到当前政局的稳定，影响社会主义现代化建设的顺利进行。

四、“省管县”与“市管县”协调并举的路径

（一）适当改革“市管县”体制

“市管县”体制虽然对经济社会建设发挥了重要作用，但实践中也存在一些弊端，需要通过改革来加以完善，而不是完全否定。地级市未来的改革可以采取局部双层分权架构的方式，主要是指省级政府的管理幅度有限，在一些公共管理领域，如基础设施统筹规划与建设、经济重复建设、资源与生态环境保护等方面需要通过省级政府的统筹管理来协调各方。所以，地级市在这些统筹领域可保留原有职能，而当前主要是改革部门职能与组织结构，如财政、民政、建设等职能部门。对地级市的改革主要基于两点：一是转变地级市全能型政府的职能定位，保留区域统筹职能部门；二是地级市政府与辖区的县政府采取职能分工的方式，避免职能重叠。

（二）直辖市、大城市实行“省管县”

直辖市及经济发展快的大城市是国家或一个地区的经济社会文化发展的支柱，其对县域的经济、政治、文化等方面有着重要的带动作用。但是，我国目前直辖市数量较少，且主要分布于东部地区，不利于社会主义经济建设的协调发展。对此，一方面应在全国范围内合理布局直辖市，并适当增加直辖市的数量尤其是西部和中部地区，可将一些特大城市，如广州、郑州、武汉、哈尔滨、西安、南京等升格为直辖市，有效发挥其对区域经济和社会发展的辐射与带动作用。另一方面，对较大的市的设置也要统筹兼顾东、中、西部的合理布局，将其行政和经济管理的级别定为副省级。

（三）继续实行“扩权强县”

“扩权强县”主要是针对一些经济发达的县，其在发展过程中由于受“市管县”体制的影响，在经济、政治、文化等方面的发展受限而推行的措施。从目前浙江、山东、广东、湖北、湖南、河南、河北、吉林、黑龙江等省“扩权强县”的实践来看，取得了显著成效，调动了县域经济发展的积极性。对此，上级政府应当制定一定的标准来考核县是否具备 “扩权强县”的资质，并合理控制数量，数量过多容易引起区域内的恶性经济竞争。此外，在推行“扩权强县”过程中，要明确省、市、县三者之间的职能定位，避免由于职责不清而引起互相推诿现象。市级政府应将自身的职能定位于其所管辖的城区以及郊区县城，对于已经实行“扩权强县”的县不再管理其行政事务。“扩权强县”的县应借助政策利好，加大经济、社会建设发展力度。省级政府应从宏观上统筹县、市的协调发展。

（四）对县级行政区划分等级

在“省管县”与“市管县”并行的情况下，县级政府的行政级别与职能将产生新的变化。实践中发现，县级干部与省的厅级干部由于级差等方面的差距存在工作协调难、干部交流难、市（县）班子内部监督难等问题。为解决这些问题，应对县、市进行分等定级，根据经济发展、交通情况、社会发展等实行分指标定分、综合各项指标得分算出总分，并按总分定出行政等级，设为县级市、望县、紧县三级。其中，县人民政府驻地所在的镇从事非农产业的人口、全县乡镇以上工业产值以及城区公共基础设施等所占比重达到设市标准的县，其行政级别可以确定为副厅级；望县是指在综合评分中位于中等以上的县，其行政级别可以确定为正处级；其他的县均为紧县，行政级别定为副处级［1］。

[1]周仁标，汪磊.省管县与市管县协调并举：破解体制迷局之方略[J].理论与改革，2009（6）.

[2]福建统计局.福建统计年鉴-2013[EB/OL].http：//www.statsfj.gov.cn/tongjinianjian/dz2013/index-cn.htm