天然草场恢复的政策研究——草原生态补助奖励机制实施的调查与思考

董恒宇，王国钟

(内蒙古自治区政协，内蒙古 呼和浩特 010011；内蒙古自治区草原监督管理局，内蒙古 呼和浩特 010020)

天然草场恢复的政策研究
——草原生态补助奖励机制实施的调查与思考

董恒宇，王国钟

(内蒙古自治区政协，内蒙古 呼和浩特 010011；内蒙古自治区草原监督管理局，内蒙古 呼和浩特 010020)

内蒙古自治区自2011年开始实施草原生态保护补助奖励机制以来，草原生态得以明显恢复，牧民收入明显提高，同时也加快推进了草地畜牧业生产经营方式和牧民生产生活方式的转变。通过不断的调研与思考，为下一步实施草原生态保护补助奖励机制提出了合理的建议。

草原；补奖；调查；思考

党的十八大和三中全会关于农村牧区工作的有关论述和生态文明体制改革精神、自治区“8337”发展思路为草原生态保护建设奠定了思想基础。加强草原生态保护与建设是构建国家北方重要生态安全屏障的迫切需要；是转变草原畜牧业发展方式、建设绿色农畜产品生产加工输出基地的需要；是增加农牧民收入、缩小区域发展差距，全面实现小康社会目标的现实选择；是让广大人民群众共享改革发展成果，促进民族团结和祖国北疆安全稳定的长远大计。进一步加强草原生态保护建设是党政所思、牧民所盼、社会所求，在国家和内蒙古发展战略中具有十分重要的意义。草原生态保护补助奖励机制(以下简称“补奖”)在内蒙古实施四年来，取得了丰硕的成果，同时也存在一些问题。一期补奖将于明年结束，二期补奖如何实施，机制如何调整，这都是我们现在必须直面和认真思考的问题。近年来，对此问题进行了多次调研。

1 天然草场恢复成效显著

自2011年“草原生态保护补助奖励机制”在我区全面实施，全区有10.1亿亩天然草原纳入草原生态补助奖励机制的范围(其中4.5亿亩实施了禁牧政策，5.6亿亩落实了草畜平衡制度)，基本实现了可利用草原全覆盖。全区约有146万户、530余万农牧民从草原补奖政策中受益。与此同时，48万户牧民还享受了牧户生产资料补贴；还有每年4.5亿元的牧草良种补贴资金促进了草业发展；补奖机制实施的成果有以下几个方面：

一是草原生态得以明显的恢复。根据内蒙古草原部门的监测，2013年全区草原植被的平均盖度是44.1%；平均草群高度25.2厘米。这是组非常高的数字，上世纪80年代前期草原植被盖度不过如此。尤其是原来退化严重的荒漠草场恢复更加明显，如，阿拉善左旗2013年灌木产量比2010年增加了36%；草本产量增加了50%。

近几年沙尘天气发生的次数明显减少。6月上旬内蒙古气象局公布了一条消息：由于生态环境得到了有效的改善，内蒙古地区今春沙尘天气仅出现过一次，这是内蒙古历史上绝无仅有的。

二是补奖区内农牧民收入保持稳定增长。实施草原补奖政策后，牧民政策性收入不同程度上弥补了牧民的牧业收入，基本实现了牧民“减畜不减收”。牧民收入水平持续稳定增长，连续五年高于农牧民纯收入增幅近4个百分点。特别是在草原面积大、牲畜多、牧业人口相对较少的牧业旗市，由于牛羊肉价格上涨，牧民家庭收入迅速增加。如，锡林郭勒盟牧民人均纯收入年均增长14.2%；呼伦贝尔市陈巴尔虎旗牧民人均纯收入年递增13.3%。

有些盟市、旗县实施了配套的养老、助学、创业、转移就业等措施，一定程度上改善了牧民的生活水平。

三是加快推进了草地畜牧业生产经营方式和牧民生活方式的转变。随着草原补奖政策的深入推进，我区原有的粗放型草地畜牧业正逐步向建设型、生态型的现代化草地畜牧业转型。据统计，2013年我区天然草原围栏面积已达到4.2亿亩，占可利用草原面积的41%，人工饲草地保留面积达4894万亩，贮草棚2116.5万平米，棚圈16561.8万平米(其中标准化暖棚2678.6万平方米)。草原畜牧业专业化合作组织数量稳步增长，2013年新增专业合作组织1416个，累计达到4860个。截止2013年底，有17.2万户，54万人加入到了草原畜牧业专业合作组织，为发展集约化、标准化的高效畜牧业，拓宽农牧民增收渠道提供了有力保障。牧民谋生理念有很大转变。部分草场实施禁牧后，牧区现在约有四至五成牧民进入城镇从事二三产业或者独自创业，其中有相当一部分牧民已经有了稳定的职业和收益。

2 关于下一步“禁牧”问题研究

在调研中我们发现，草原地区生态保护、经济发展、牧民致富之间，人、草、畜三个要素，生态、生产、文化三个功能之间以及不同草原类型之间等方面形成了复杂的非线性关系。

随着禁牧、休牧、轮牧和草畜平衡措施的实施，特别是补奖机制实施以来，在“禁牧不禁养、减畜不减肉、减畜不减收”的要求下，大部分牧区、半农半牧区紧紧围绕发展建设型、生态型、科技型草原畜牧业的目标挖掘养殖潜力，地方政府引导和扶持牧民调整畜种及畜群结构，通过更换畜种、舍饲养殖，传统的生产方式得到了极大改变，自然放牧与舍饲育肥相结合的生产模式非常普遍，基本实现了一季出栏向四季均衡出栏的转变。但是，养殖业必须要解决饲草来源，解决办法是大力发展人工草地。然而，在天然草场建设人工草地的潜力很有限，因为天然草场大多处在干旱、半干旱的水资源匮乏区，西部牧区自然降水对地下水补给几乎为零，而扩大种植规模只能靠打井灌溉，井灌也许短期内就将有限的地下水资源耗尽，草场也将变成无法利用的无水草场。

禁牧是退化草地自然修复和恢复的最直接措施。全区草场中共有4.5亿亩草场实施禁牧，占被纳入补奖范围草场总面积(10.1亿亩)的44.6%。此前的沙源、退牧还草工程的主要措施也是禁牧，所以，过去退化严重的草地，禁牧已实施了多年，比如达茂旗从2008年起就实施全旗禁牧；现在，禁牧区草地植被大多得到不同程度的恢复，大部分已经可以适度利用，这些草场该如何利用、怎么用，如何与国家补奖政策衔接，需要尽快提到日程上来。

从长远来看，要因地制宜地采取禁牧、阶段性禁牧、休牧、轮牧等不同方式，根据草场的恢复程度决定合适的放牧强度。具体做法是由草原管理与技术部门逐户对草场恢复状况进行评估，以确定适宜的载畜量，确保不影响草地生态质量。

草场作为资源，就应该让它为民生质量的提升发挥作用，关键是要掌握好这个“度”。保护生态的政策是不变的，但措施的运用必须因时而异、因地制宜。关键是要找到既能够保护生态环境，又能够让草原的资源价值得以发挥的那个“点”，这就是适度的“度”。我们现在既有完备的专业管理机构又有成熟的管理经验，是具备相应的管理能力的，不会出现一放就乱的现象。这就是向监督管理要效益。

<1)，且各件产品是否为不合格品相互独立．

改禁牧为适度利用有三个好处：

一是有利于草原防火。过去在西部的荒漠草原从未听到过草原火灾的事，而现在的禁牧草场是旧草接新草，年年堆积，防火是个不能不重视的问题了。

二是防止草原退化。过牧会造成草原退化，禁牧同样也可以造成草原退化；一个是“数量”上的退化，一个是“质量”上的退化。举个例子说，鄂尔多斯的毛乌素沙地，连同补奖机制实施之前的退牧还草工程，草场已经封禁多年，为了恢复植被许多地方还飞播了沙蒿和豆科牧草，短短几年时间，沙地禁牧草场全面改观，生态效益非常显著，远远望去，原来满目黄沙现在是满眼苍翠，但这种景观你只能远观、不能近看，近看牧草种数非常单一，草场上90%以上都是沙蒿，豆科牧草基本都没有了，仅能见到一些一年生的小禾草，植物多样性严重缺失，草场质量很差。沙蒿根系庞大，其他牧草难以与它争夺养分和水分，生长受到抑制。沙蒿生态价值很好，但适口性较差，畜牧业价值很低，这就是草地质量的退化。如果适度放牧抑制沙蒿的生长其他牧草就能长起来，草地质量就能够得到改善。再举一个例子，西部荒漠草场有好多是灌木和小灌木草场，灌木类植物具有“平茬复壮”的生物学特性，平茬就是砍掉或让牲畜吃掉长成的枝条，从而刺激新枝的再生，不平茬几年就自然枯死。在牧区显然不可能利用人力平茬，如果适度放牧平茬就能够维持草地的健康、防止草地退化。据在内蒙古中部典型草原所做的一项研究显示：禁牧的前5年草地生产力逐年递增，而5年之后则呈递减趋势。所以，禁牧期当以5年为“度”。

三是草场作为资源和牧民资产的价值都被盘活了。生态保护与牧民致富应该相互促进，良性循环，把禁牧改为适度利用，就是把草场的资源价值盘活了。牧区现在有许多禁牧户进城从事二三产业，禁牧草场只能算作他们的“名义资产”，因为禁牧的草场不能放牧，当然也就不能参与流转。如果把禁牧改成适度利用，草场就能够参与流转，草场作为资产的价值就被盘活了，离牧牧民也就多了一项草场流转收入，这对稳定他们的生活会有帮助。

3 关于天然草场的监督管护问题

2011年内蒙古在制定“补奖机制实施方案”的时候就同时制定了《内蒙古自治区嘎查(村)级草原管护员管理办法》，简称“牧民管护员制度”。各地按照10万亩草场配备1个管护员的标准配备了牧民管护员，2013年统计，全区共聘用草原管护员9910人。管护员构成以牧民为主，还有由村干部、防疫员、护林员、农牧场职工兼任的，甚至还有由苏木镇干部兼任的。也有几个旗县没有聘用牧民管护员，而是由旗县统一招聘合同制草原监理员，由旗县草原监理部门直接管理。这些草原监理员的工作不仅包括管护员的职责，也随同草原监理部门从事相关的草原监理、监测等工作，旗县财政将人员经费拨给草原监理局，按月发工资。

就其履职情况而言，大多数牧民管护员发挥的作用很有限，真正发挥管护作用的是旗县聘用的专职草原监理员。现在看来草原管护员制度还需完善，建议完善草原管护员制度，如一些旗县聘用大学毕业生专职草原监理员来做管护工作，人员由草原监理部门统一管理，这样做草原监管与大学生就业一箭双雕，是一个较好的管理模式。

在补奖实施之初划定的禁牧和草畜平衡草场，不应是一成不变的，要根据情况及时调整，这才是科学的态度，也是向管理要效益的关键。已经得到恢复禁牧草场，根据监测的生产力情况确定适宜的载畜量，进行动态评估后可转为适度利用草场；而原定的草畜平衡草场，如果出现退化现象，也可以转为禁牧草场。

4 关于游牧文明的传承问题

首先，游牧文明是草原地区人民群众几千年来智慧和创造的结晶，是人类文明的重要内容，游牧文明的传承和弘扬是大家都有共识的。草原生态是草原文化、游牧文明的载体，皮之不存，毛将焉附？几千年来，蒙古高原的人口在30-50万之间波动，现在草原的人口翻了10倍以上，游牧游不动了，才出现了圈养和禁牧、休牧问题。但我们调查中发现了新的苗头——那就是随着城镇化进程的推进，牧区新的一代青年人大多进城打工闯荡，牧区的人口在逐渐减少，有一些嘎查人走村空，正在荒芜和消失。可以预计，在20年之后，真正生活在牧区的人口会大幅度减少，这一方面带来“谁来养畜”的问题，一方面也为游牧的回归提供了机遇。我们在西部草畜平衡区调研看到，有万亩左右草场的牧民们在自觉轮牧、倒场放牧。随着牧业合作社等组织形式的健全，草原生态的恢复、游牧的范围还会逐步扩大。

第二是市场因素。现在放养牧区的羊肉、牛肉、奶价持续增长。随着市场健全，绿色有机基地的建设，生态原产地的畜产品价格还有很大上升空间。这对游牧文明的自然回归也带来了契机。

第三是随着各类草原文化游牧文明保护区、草原生态保护区、生态草业示范区、国家公园以及联合国有关国际组织所创设的“生物圈保护区”、“自然遗产保护地”、“文化遗产保护地”等项目的不断建立，都有利于游牧文明的回归。

5 进一步完善政策机制

长期以来，我们国家以农耕文明为文化主体，草原超载过牧，掠夺性经营，造成草原生态退化。因而要全面认识和遵循草原生态规律，在经济建设中坚持生态优先原则，确立草原保护在生态文明建设中的战略地位，建立草原生态保护补偿长效机制，划定基本草原保护红线，健全完善相应的政策法规，提高补奖标准，扩大补奖范围，加强草原监管，解决牧民民生问题。

“一期补奖”到2015年结束。总的看，虽然存在一些问题，补奖政策的实施基本是成功的。三牧问题的核心是人口多、草场少，就是草原养活不了那么多人口，这是三牧问题深层次的原因。现在牧区有40-50%的牧民离牧，这是“一期补奖”取得的最大成果，可以把这看做是草原生态容量在政策和市场引导下的自然调节，我们认为现在牧区的实有人口数量从生态容量的角度看是接近于合理的。那么，“二期补奖”政策机制的设计就应该围绕着如何巩固这个成果来进行。保护草原，功夫在“草”外，关键在于以牧民为本，切实解决好牧区的民生问题。具体有以下几个方面：

一是补奖资金大幅向离牧牧民倾斜。离牧牧民相对于留牧的牧民来说，生活状况更差，他们的生活有着更多的不确定性，特别是最近两年建筑业、服务业等这些牧民能够参与进去的劳动力密集型企业普遍不景气，更加剧了就业紧张局面。增加补贴有利于他们的生活稳定。离牧牧民不回流，也就间接地起到了保护草原的作用。当然，离牧牧民的问题不是在牧业和牧区范围内能够全面解决的，必须把它纳入国家城镇化发展进程，才能统筹解决。

二是大力配合国家促进土地流转政策的实施。畜牧业现代化是以规模化、机械化、集约化、组织化和市场化为特征的，规模化是基础，而现实却是牧区土地极度碎片化，草场面积较小的地区土地碎片化现象很普遍。比如乌拉特前旗的草场多在乌拉山里，划分草场时为了公平一家一条，补奖实施后也按要求划出了禁牧区和草畜平衡区，同一家禁牧和草畜平衡草场都有，根本无法利用，所以旗政府只好自己出钱把草畜平衡区补贴标准抬高，都变成禁牧区。土地碎片化只适合于小生产，和现代畜牧业是不相容的，而小生产又难以降低成本、提高效益。只有通过推进土地流转扩大规模为现代畜牧业创造条件，不仅离牧牧民能够获得土地资产的收益，留牧的牧民也可以通过草场流转获得足够使用的草场，生活也就有了保障。

三是消除影响稳定的因素。由于历史原因，内蒙古牧区存在四种牧民：有草场有牲畜的；有草场无牲畜的；无草场有牲畜的；无草场无牲畜的。有草场有牲畜的牧民占绝大多数，差别在于草场和牲畜数量的多少；有草场无牲畜的牧民多属生产和经营能力差的，这样的牧户多靠出租草场和务工维持生计；无草场有牲畜的牧民一般属无其他劳动技能，在承包不彻底时他们可在少量公共草场放牧，但主要是靠买草搞舍饲养殖的。经有关部门调查和测算，买草养畜如果把生产设备折旧及劳动力成本都计算在内的话，根本不可能赚钱，也就是说，这些牧民能够赚到钱，也就是“功夫钱”；无草场无牲畜的牧民就是只有牧业户籍，无草场的牧民生活状况两极分化严重，多数属牧区的赤贫户，少数在城里有稳定工作或创业成功者。

“一期补奖”主要从草场面积作为操作点进行补贴，草场面积大的牧户每年能领七八万甚至十几万，无草场的牧户每年只有生产资料补贴，而这些人恰恰又是最需要帮助的，帮助最需要帮助的人是维稳的关键。

总之，认识草原生态问题的复杂性与明确政策的可操作性之间应该保持必要的张力，既不能忽视复杂性而“一刀切”，应该给不同类型牧区和基层干部留有政策执行上的余地；又不能政策模糊不清而失去操作性。如何避免“一收就死、一放就乱”的问题还需相应体制改革的推进。

S812.5

A

2095—5952(2014)03—0006—05

2014-07-15

董恒宇(1956-)，男，山西河津人，现任内蒙古自治区政协副主席，民盟内蒙古区委主委。