行政诉讼证据的基本法律问题刍议

黄骏彪

(上海政法学院 研究生部，上海 201701)

在行政诉讼实务中，证据是一个至关重要的问题。在诉讼过程中，行政诉讼的证据制度是非常核心的问题，它是双方当事人支持各自的诉讼主张、维护自身权益的基本凭仗，也是法院查明案件事实、作出准确裁判的基础。

一、行政诉讼证据的定义

我国现行《刑事诉讼法》第四十八条规定：“可以用于证明案件事实的材料，都是证据。”有学者认为，“所谓行政诉讼证据是指能够证明行政诉讼案件事实情况的相关事实。”[1](P639)也有学者认为，“所谓行政诉讼证据是指在行政诉讼程序中用来证明案件事实情况的材料。”[2](P187)可见，行政诉讼证据是指能证明案件事实情况的材料，是能证明案件事实是否客观的材料。[3](P461)在诉讼过程中，证据起着尤为重要的作用。我们常说，“以事实为根据，以法律为准绳”，这其中的“事实”，就是指证据，即法律事实*引起法律关系形成、变更与消灭的是法律规范和法律事实。而法律事实又分为法律事件和法律行为。参见张文显：《法理学(第二版)》，高等教育出版社2003年版，第140～141页。。程序正当是证据制度的第一价值取向，体现公正是其辅助价值取向。

二、法定证据的种类

现行《行政诉讼法》第三十一条规定了我国法定的行政诉讼证据：书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录。而现行《刑事诉讼法》第四十八条规定的法定证据种类为：物证，书证，证人证言，被害人陈述，犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解，鉴定意见，勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录，视听资料，电子数据。同时，现行《民事诉讼法》第六十三条规定的法定证据种类为：当事人陈述、书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、鉴定意见、勘验笔录。

在这些法定的证据中，有两个证据比较显眼，一是电子数据，一是现场笔录。2012年修改的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》都将电子数据作为一种新的证据种类加入到法定证据中，即将修改的《行政诉讼法》是否会将电子数据作为一种法定的证据种类加入法典中，值得期待。另外，现场笔录是行政诉讼区别于其他诉讼特有的法定证据，是为了适应行政审判的特殊性而设置的。行政机关在制作、运用现场笔录时，应遵循一定的规则，现场笔录只有在以下情况下才能适用：第一，在证据难以保全的情况下，如对变质食品等；第二，在事后难以取证的情况下，如对不洁餐具等；第三，在不可能取得其他证据或者其他证据难以证明案件事实时。[4](P446)《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)第十五条规定，“根据行政诉讼法第三十一条第一款第(七)项的规定，被告向人民法院提供的现场笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的，从其规定。”

三、行政诉讼举证责任

行政诉讼中的举证责任不同于其他诉讼，不是简单的举证责任倒置，也不是简单的“谁主张，谁举证”。学者们比较倾向的观点是：“在行政诉讼中，被告承担主要的举证责任，原告承担必要的举证责任。”[2](P202)即被告承担诉讼举证说服责任，原告承担诉讼举证推进责任。

(一)被告的行政诉讼举证责任

《行政诉讼法》第三十二条对被告行政诉讼举证责任作了统领式的规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《行政诉讼法》第四十三条规定，“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第二十六条作出了关于被告举证责任的规定，第二十八条作出了关于被告可补充证据情形的规定。《证据规定》第一条就对被告举证责任作了一个阶段性的概括表述，使得行政诉讼中关于被告举证责任的规定基本上已趋于完善。

《行政诉讼法》第三十二条、《若干解释》第二十六条、《证据规定》第一条只规定了具体行政行为作为情况下的举证责任的时效问题，没有规定具体行政行为不作为情况下的时效，这不得不说是法律的一个空白地带。[2](P199)实践中，如果被告实际超过举证时限，本应视为举证失败的，但是当行政机关与法院私下联营，原告又无证据证明时，原告的诉讼利益如何保护？ 是否可以引进被告提交答辩状时，必须原告签字才生效的制度？关于“所依据的规范性文件”能不能算证据的争论，从证据法学原理来讲，“所依据的规范性文件”肯定不是证据种类中的一种，因为“所依据的规范性文件”是司法认知的范畴。《证据规定》第六十八条也没有把规范性文件作为司法认知的范畴。*《证据规定》第六十八条第一款的五项关于司法认知的规定，并不包括规范性文件的范畴。“所依据的规范性文件”也不属于《行政诉讼法》第三十一条规定的法定证据的种类。但是，在整个《行政诉讼法》法典的安排中，提供规范性文件的要求是在“证据”一章中规定的。这显然是我国行政诉讼立法与证据法学理论相悖的地方，也是经常引起争论的地方。综合各学者的说法，比较稳妥的说法应是：“应该回避‘规范性文件是否是证据的一种独立类别’这一问题，转而去强调它是行政诉讼中举证责任的必备内容。”[2](P197)理由如下：其一，不同于民事诉讼和刑事诉讼，法官在行政诉讼中对法律规范的适用是有局限性的，他不能根据自己对法律规范的认知代替行政主体针对行政实体关系来适用法律规范，而只能针对行政主体是否适用了适当的法律规范作出判断。其二，行政诉讼合法性审查的要件，一般包括四个方面：主体资格、事实、法律依据、法定程序。其中，法律依据是一个绕不过的坎。[2](P195～196)

(二)原告的行政诉讼举证责任

相较于被告的行政诉讼举证责任，原告的行政诉讼举证责任相对较小。《行政诉讼法》中并没有关于原告举证责任的法条规定。《若干解释》第二十七条规定了原告的四项举证责任：第一，“证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外”；第二，“在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实”；第三，“在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实”；第四，“其他应当由原告承担举证责任的事项”。其实，在上述四项举证责任中，原告的举证责任主要是第二、第三项。关于第二项，《证据规定》第四条第二款有进一步的详细规定，在不作为案件中，原告举证其在行政程序中曾经提出过申请，但下列情形除外：“被告应当依职权主动履行法定职责的”，以及“原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由，不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”。关于第三项，《证据规定》第五条去掉了“一并”二字，因为在行政赔偿诉讼中，有“一并提起”和“单独提起”两种提起诉讼的模式，按照《若干解释》第二十七条的规定，在单独提起的行政赔偿诉讼中，原告不用承担举证责任。显然，这对于同一类行政诉讼(行政赔偿诉讼)而言，有两套不同的举证规则，在逻辑上是矛盾的。《证据规定》第五条去掉“一并”二字，是立法进步的体现。

四、行政诉讼证明标准

“证明标准，是指法官在诉讼中认定案件事实所要达到的证明程度。”[5](P186)证明标准在法律诉讼实践中是一个非常重要的问题，往往是当事人质证、人民法院认证的焦点所在。行政诉讼证明标准亦是如此。目前，我国的三大诉讼和行政程序的证明标准都是“案件事实清楚，证据确实充分”。《行政诉讼法》第五十四条规定的“证据确凿”也就是这个意思。但是，“案件事实清楚，证据确实充分”是一个笼统式的规定，法庭在审理具体案件时通常会考虑行政案件的性质、对当事人权益的影响大小等因素，来具体确定某个案件事实的证明标准，达到细化要求。

众所周知，我国行政诉讼的基本价值就是保障行政相对人的合法权益。这种权益有轻重缓急之分，行政诉讼证明标准并不是一成不变的，要根据具体情况具体确定。概括地说，可以用“明显优势”的证明标准来概括行政诉讼证明标准。“明显优势”是指以“优势标准”(民事诉讼通常的证明标准)为原则，以“排除合理怀疑标准”(刑事诉讼通常的证明标准)为例外。涉及一般财产标的，采用“优势证明”原则(比如简易程序中的罚款)；涉及重大财产和人身标的，采用“排除合理怀疑”原则(比如行政拘留)。当然，“行政诉讼中的‘排除合理怀疑’标准与我国刑事诉讼制度中的规定不完全相同，总体而言，行政诉讼中的‘排除合理怀疑’标准要低于刑事诉讼中的标准。”[3](P542)

参考文献：

[1]关保英.行政法教科书之总论行政法[M].北京：中国政法大学出版社，2009.

[2]杨寅，吴偕林.中国行政诉讼制度研究[M].北京：人民法院出版社，2003.

[3]江必新，梁凤云.行政诉讼法理论与实务(上卷)[M].北京：北京大学出版社，2011.

[4]沈福俊，邹荣.行政法与行政诉讼法学[M].北京：北京大学出版社，2007.

[5]江伟.民事诉讼法[M].北京：高等教育出版社，2004.