三中全会《决定》开启中国企业全面深化改革

冯立果

中共十八届三中全会做出了具有历史意义的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），着眼于当前及未来若干年我国发展与改革全局， 形成了新形势下改革理论和政策的一系列重大突破，开启了新形势下全面深化改革的新阶段。从企业角度看，《决定》体现了“优化环境、放松管制、放开搞活、加强监管、转型升级”的基本思想，对我国企业的影响是全方位的。对于国有企业来说，《决定》对当前及未来我国国有企业改革的方向进行了顶层设计和战略决策，对国资监管和国企改革具有分水岭的意义；对于民营经济来说，对内开放、打破行政垄断的方针政策将有助于其拓展发展空间，提高发展质量和效益。

一、《决定》的政策思路是供给侧管理

从现代经济学和现代国家治理角度看，《决定》所体现出来的核心思想是“优化环境、放松管制、对内搞活、加强监管、转型升级”等典型的供给侧管理思维。对于改革和经济转型，最重要的不是看政府做了什么，而是政府不做什么。这二十个字的政策思维具体是指：

第一，《决定》清晰界定了政府与市场的界限，让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，优化困扰企业改革和发展的体制机制环境。长期以来，一个深刻影响我国经济企业发展的体制性问题，就是政府和市场界限不明确，政府的突出问题表现为“越位”和“缺位”并存：越位是指政府直接干预经济、干预企业过多，看得见的手伸得太长，管得太宽，比如政府直接办企业，中央政府及各部委办的叫中央企业，地方政府办的叫地方国企；缺位是指政府的角色定位不清楚，有好处的地方各部门都争抢着管，与民争利，相反该政府弥补市场失灵的地方，反而看不到政府的身影了，比如产品质量监管、工作场所安全、企业排污监管等等。《决定》指出，经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；同时厘清了政府的职责和作用，有助于形成良性循环的政企关系和企业营商环境。

第二，《决定》体现了“放松管制”的思想，使用了大量“放松管制”的词汇。由于过去政府干预微观经济过多，因此必须解决政府“越位”问题，大幅减少政府对经济和市场的行政干预。《决定》使用了大量“对政府做减法”的词汇，其中“减少”使用了9次，包括“大幅度减少政府对资源的直接配置”、“最大限度减少中央政府对微观事务的管理”、“减少（党政群）机构数量和领导职数”等；并多处使用了“废除”、“清除”、“破除”等词汇，如“废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒”、“着力清除市场壁垒”、“削减资质认定项目”、“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”、“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”、“废止劳动教养制度”等。

第三，《决定》着重体现了对内搞活思维。传统上政府一说开放就是对外开放，结果造成了对外资企业的超国民待遇和民营企业的弱国民待遇。《决定》展示了中央推进对内开放、增强活力的思维和决心。一是对民营经济放开搞活，减少或废除对民间资本的各种审批许可，比如“制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”，“在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”等。二是对国有经济放开搞活，推进国有企业实施混合所有制，国资监管以管资本为主，对国有出资企业则放开搞活，以市场化方式推进国有股权减持、产权交易、管理层激励和约束、允许高层管理人员和普通职工持股。这势必增强现有国有企业的活力、控制力和影响力。

第四，《决定》体现了弥补缺位、加强监管的现代政府治理思想。很多人只注意到了“使市场在资源配置中起决定性作用”，而忽略了与之连在一起的“更好发挥政府作用”。现代经济和现代政府治理中，政府都不是全能政府，也不是“守夜人”政府。《决定》总结了更好发挥政府作用的涵义是，要“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”，特别要解决“解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。《决定》中对国资监管、市场监管、金融监管、海关监管、环境监管、公共安全监管等领域都有很到位的论述。

第五，《决定》的目标是发挥一切生产要素的积极性和活力，提高经济发展质量和效益，推进社会发展向现代社会转型。《决定》提出，全面深化改革，必须让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民，总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》逐步取消国有企业、学校、科研院所、医院的行政级别，将使它们回归本来面目，同时推进政社分开、社会组织发展，这将使我国朝着一个具有现代经济架构、现代政府治理架构的国家迈进。

二、我国各类企业迎来历史性发展机遇

从市场主体看，截至2013年底，我国实有各类型企业共1500万家，其中私营企业约1230万家，国有企业14.7万家，外资企业44.6万家；个体工商户4400万家，农村专业合作社95万家。从市场主体角度看，《决定》给我国各类企业带来了历史性的发展机遇，主要体现在优化环境、放松管制、对内搞活三个方面。

（一）优化企业营商环境

近年来我国企业营商环境有所恶化，包括市场环境和体制环境。中央提出，要通过不断深化改革形成新的改革红利，以弥补市场环境变化带来的严峻挑战。《决定》在优化企业营商的体制环境方面着墨颇多，主要体现在几个方面：

第一，清楚表达了继续市场化改革的政策走向。要继续推动经济体制改革及其他领域的全面改革，特别着重提出要保护非公有制经济财产权，给广大企业家吃“定心丸”。过去一些时期，政府在资源配置中起了相当大的作用，经常直接干预微观经济，扭曲市场信号。《决定》赋予了市场在资源配置中起决定性作用，同时强调政府要在提供公共服务、加强市场监管、弥补市场失灵等方面发挥作用。这在大方向上给予了广大企业家信心。

第二，转变政府职能。市场能不能起决定性作用，关键要看政府职能能否转变，特别是政府能否从直接配置资源的角色中脱离出来。《决定》指出，要“大幅减少政府对资源的直接配置”；除关系国家安全和生态安全等项目外，企业投资项目一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批；市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；同时还要弱化地方政府的GDP政绩考核偏向，减少其投资冲动。

第三，金融、人口、科技、土地等生产要素的体制改革。新一届政府成立后，金融改革一直在推进，《决定》更加明确了推进金融自由化、国际化和加强监管的方向。人口方面，要“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，促进人口长期均衡发展。科技方面，加强知识产权保护，打破行政主导和部门分割，开放科研基础设施。土地方面，鼓励农地流转并引导工商资本到农村发展现代农业。

第四，完善市场监管体系。推进工商注册便利化；实行统一的市场准入制度，在制定负面清单制度基础上，各类市场主体都可以依法平等进入清单之外领域；破除行政垄断、市场垄断，反对不正当竞争；完善企业破产和市场化退出机制。

（二）放松国有股权和民间资本的管制

“放松管制”是典型的供给侧管理政策。《决定》中的“放松管制”思维主要体现在放松对国有企业的股权管制和对民间资本的行业准入管制上。

第一，放松政府对国有股权的管制。过去我国追求“一大二公”，搞“纯而又纯”的国营经济，后来搞国有独资企业，即使很多上市公司也是国有绝对控股。《决定》打破了这一模式，要积极发展混合所有制经济，推进国有企业的股权多元化，减持一定比例国有股份，吸引社会资本参股；同时，还允许国企高官和普通职工持有股权多元化后的企业股份。政府放松了对国有股权的管制，允许国有股份的降低和新参股者，意味着要增强国有资本的流动性和市场收益，减少对国有企业的微观干预和体制束缚。对于国有企业来说，这是一项重大利好。

第二，放松政府对民间资本的管制。鉴于民间固定资产投资已经占到我国城镇固定资产投资的近70%，同时民间资本投资实业的愿望和信心都连续下滑，拓展民间资本的投资空间势在必行。《决定》在各个领域都体现了对民间资本准入的放松管制，比如“废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”， “进一步破除各种形式的行政垄断”，“鼓励非公有制企业参与国有企业改革”，“推进工商注册制度便利化”，“扩大金融业对内对外开放”等等。贯彻落实上述文件，有助于恢复和刺激民间投资的信心和动力。

（三）对内搞活，提高企业活力

放松管制的目的是减少对市场主体的体制束缚，提高企业自由度和活力。近年来，企业营商环境恶化以及企业活力下降是不争的事实。2012年6月发表的中国企业联合会调研报告指出，我国以制造业为主体的实体经济的传统优势正在减退，后续发展动力尚未形成，我国政策目标应着眼长远，把我国的宏观调控思路从需求管理转到供给管理上来，放开搞活企业，给企业松绑。2013年9月出版的《2013中国企业500强报告》也同样证明，国企和民企的经济效益和活力均显著下降。早在2013年习近平主席在武汉座谈会上一连使用了三个“活力”——“进一步增强经济发展活力，为实现经济持续健康发展提供不竭动力，要坚持和完善基本经济制度，增强公有制经济特别是国有经济发展活力，鼓励、支持和引导非公有制经济发展，不断增强经济发展微观基础的活力”。《决定》在论述两个“毫不动摇”时指出，要“不断增强国有经济活力、控制力、影响力”，要“激发非公有制经济活力和创造力”。显然，国有经济既要有控制力和影响力，更要有活力；民营经济更要在增强活力的同时提高发展质量。更加注重活力而非规模，是《决定》发出的明确信号。无论国企还是民企，都需要更加重视转型升级、清理包袱、深化改革和管理提升，最终实现从注重规模扩张向注重质量效益、从国内经营向国际化经营、从产业链过度延伸向专注高端的转变。

（四）中央国有企业的机遇

特别要指出中央国有企业面临历史性机遇。我国14.7万家非金融类国有企业中，地方国企约10.3万家，中央企业约4.4万家，包括国资委所监管的三级国有企业3.3万家，其他79个中央部门所属国企1.1万家。尽管数量少，但中央国有企业资产和营收规模特别庞大，涉及国民经济各个领域。《决定》对国资监管和国企改革进行了顶层设计，直接涉及国资委及其他部门所属的中央国有企业的改革、转型和发展问题。总体看，混合所有制化后的“新国有企业”将迎来放开搞活、转型发展的历史性机遇。

第一，部分中央企业的“淡马锡化”。《决定》提出，要“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本运营公司”。国有资本运营公司是个新概念。根据国研中心的“383方案”，国有资本运营公司是一种以新加坡淡马锡公司为基本模式的国有独资的国有资产（股权）管理公司。不少地方政府已经成立了采用类似淡马锡模式的企业，中央层面以中央汇金公司的金融资本运营模式最为典型，国务院国资委2010年也设立了中国国新控股有限责任公司，实际上就是国有资本运营公司的思路。毫无疑问，部分中央国有企业将被改造、改组为“淡马锡”模式，这实际上是一次重大转型机遇。目前看，最有可能被改组为国有资本运营公司的中央企业应该是初步具备“多元化控股公司”雏形的企业，比如国家开发投资公司、华润集团、招商局集团、中粮集团、中化集团、中航工业集团、中国机械工业集团、中国通用技术集团、中国诚通控股集团、中国建材集团等。

第二，多数中央企业将“混合所有制化”。“混合所有制”是《决定》关于基本经济制度领域的核心概念，国资监管和国企改革的各方面都将围绕它开展和进行。大部分中央国有企业将通过股权多元化改革、国有股减持和引进社会资本，逐步发展成为混合所有制企业。政府部门对于新形成的混合所有制企业将以“管资本、管股权”为主，不再干预企业经营行为，以“用脚投票”和董事会治理的方式表达对企业经营行为的看法；同时，还会完善企业公司治理，形成具有自生能力、市场竞争能力的公司治理结构。新的更有效率的公司治理结构将有效提高企业的运营效率和市场活力。

三、《决定》对我国企业提出的要求和挑战

供给侧管理思维一方面要放松政府对企业的管制，另一方面更要弥补政府“缺位”，加强各方面的监管，多数监管都与企业有直接关系。供给侧管理思维的主要目的是从解决经济发展中的中长期问题着眼，释放企业活力，推进经济从旧的增长模式转向更高级的增长模式。这事实上对我国企业提出了更高的要求。

（一）对内搞活，既是机遇，也是挑战

《决定》全文共使用了10次“活力”，包括企业活力、社会活力、创新活力、文化创造活力等方面，针对的是思想观念的僵化和利益关系的固化。所以《决定》提出，要“最大限度调动一切积极因素”，“以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱”。从企业角度来看，要对内开放、搞活企业是大势所趋，是企业期盼已久的历史性机遇，但也要看到，对内搞活既是机遇，也是重大挑战。第一，不少人对于《决定》提出的诸多论述和创新难以理解，特别是相当多的基层政府人员吃不透《决定》的政策思路，更处理不好减少政府对微观经济的干预和加强监管的关系。这一方面是由于知识水平有限，更重要的是长期以来形成的僵化的思想观念。第二，利益格局调整难度极大，特别涉及部分政府部门和公务人员、涉及部分企业的固有利益格局。《决定》大方向是建立有限政府、法治政府和有活力的市场经济，那么就必然要发挥市场“看不见的手”的作用，限制政府“看得见的手”的权力，最大限度减少行政审批，破除行政垄断和市场垄断，同时加强公共服务供给。这需要决策者用极大勇气和有效机制来推动。

（二）加强对企业的全方位监管

过去，政府在GDP政绩导向下成为经济发展型政府，各地方政府和企业之间一定程度上成为“利益共同体”，一荣俱荣一损俱损，只是把政府监管缺位形成的巨大社会成本转嫁给了社会，最终形成了严重的环境污染、产能过剩、官吏腐败、债务高企等问题。旧的发展方式已经难以为继。《决定》着眼构建现代国家治理体系，要解决“更好发挥政府作用”，弥补市场失灵，加强全方位监管。1、市场监管。实行全国统一的市场监管体系，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争；建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。2、金融监管。要加强金融业对内开放条件下的金融监管，落实金融监管改革措施和稳健标准，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任；建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。3、税收监管。把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入消费税征收范围。4、科研资源监管，建立创新调查和创新报告制度，构建公开透明的国家科研资源管理和项目评价机制。5、食品药品安全监管。建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障药品安全。6、安全生产监管，遏制重特大安全事故。7、土地和资源监管。实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度；提高工业用地价格；完善生态补偿机制。8、环境保护监管。强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，用制度保护环境，独立进行环境监管和行政执法。9、政企关系监管。加强和改进对主要领导干部行使权力的制约，推行政府权力清单制度，依法公开权力运行流程；纪检巡视制度要做到对地方、部门、企事业单位全覆盖，用制度反腐败。10、国资监管。要建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究，探索推进国有企业财务预算等重大信息公开；加强人大国有资产监督职能。

（三）推进企业创新和转型升级

推进经济转型，打造中国经济升级版，最终目标是要形成以企业为主体的创新体系，靠企业转型升级完成经济转型升级，体现在企业层面就是要形成一批依靠创新驱动、具有世界水平的跨国企业。这既是希望，也是任务。第一，二元企业政策的“一元化”，形成平等使用生产要素、公平开展竞争、靠创新和效率赢得市场的企业竞争格局。国有经济的混合所有制化，是要把国有企业赶出政府怀抱、使其脱离政府呵护，让其真正地企业化、市场化和国际化，成为具备自生能力和市场竞争力的市场主体。这意味着长期以来形成和固化的二元企业所有制结构将就此终结。第二，要深化科技体制改革，强化企业在技术创新中的主体地位，发挥大型企业创新骨干作用，激发中小企业创新活力，推进应用型技术研发机构市场化、企业化改革，建设国家创新体系。第三，以对外开放促改革，培育参与和引领国际经济合作竞争新优势。放宽外商在金融、教育、文化、医疗、电子商务、会计审计等领域的投资准入，进一步放开一般制造业；扩大企业对外投资，确立企业对外投资主体地位，允许企业发挥自身优势对外投资。

四、结论

三中全会全面深化改革的决定对于我国企业来说具有历史意义。总体看，机遇显著大于挑战，挑战也不可小觑。第一，它瞄准当前我国企业和经济面临的突出矛盾和问题，果断实施以供给侧为主的体制改革，优化企业营商环境，放松政府管制，对内对外开放，各类企业都迎来激发活力和动力的历史性机遇。这是正确的药方，有助于构建一个着眼于未来若干年的良性循环的体制环境。第二，对贯彻落实三中全会决定可能出现的思想阻力和利益阻力不可掉以轻心。制度惯性和路径依赖没有那么容易打破。《决定》描绘的美好蓝图和愿景能否实现，关键在于落实。第三，推进改革是大势所趋，企业和企业家迎来一个大有作为的时代。我国企业应该在《决定》开创出来的广阔市场空间中提早谋篇布局，发挥企业家的创造性破坏和探索精神，在深化改革、促进转型、增强国际竞争能力上下功夫，勇于担当，增强信心，奋发图强，为我国经济转型贡献力量。

（作者系中国企业联合会博士，中国社会科学院经济所博士后）