农村环境污染中农民维权难问题的治理对策

蓝寿荣 何雪峰 郑盼

(南昌大学 法学院，江西 南昌330031；南昌大学 立法研究中心，江西 南昌330031)

在农村发展整体向好的同时，不少农村地区生态环境遭到严重破坏*“农村环境基本上呈现总体下降、局部改善的特征，农村地区普遍存在着污染物排放总量大，农村生活污染、农业面源污染严重，工业污染、城市污染向农村转移加剧等突出环境问题。”孙秀艳：《中国农村环境整体下降，60万村庄污染治理仍空白》，http：//news.china.com/domestic/945/20120131/17006769.html，2012-01-31。。作为农村环境污染的直接受害者，农民的环境维权道路举步维艰。为此，本文拟在揭示农村环境污染带来的严重危害的基础上，分析农民维权难问题，并提出相应的治理对策。

一、农村环境污染的严重危害

市场经济的利益机制以不可阻挡的力量渗透到每一个社会角落。农村经济要发展，农民要致富，发展乡镇企业成了首选。在这个过程中，一些污染企业乘机在很多偏僻的乡村落户生产。由于农村污染没有城市污染那样容易引起人们的关注，所以等到发现并引起重视时，往往是污染问题已经很严重了。

首先，水污染导致生态破坏。随着一些污染企业向农村转移，电镀厂、造纸厂等高污染企业排放出的含有有害物质的废水，未经处理就直接排入溪流、河道，加上农村地区的基础设施落后，没有完善的排污、排水和垃圾清理系统，使农村的生态遭到不同程度的破坏，生态失衡愈来愈严重。水资源的污染是很多疾病的源头，对农村地区广大农民的生命健康等基本权利造成了严重的侵害，一些污染严重的地区甚至出现了“生态难民”*“位于坞里村的南阳经济技术开发区从1994年开始成为省级经济开发区时起，根据相关的资料显示，紧邻化工园区的坞里村和赭山街村的1500 多人中，先后有近60 人死于癌症，约占全村人口的3%，占死亡总人数的80%以上，村里的恶性肿瘤发病率比浙江省平均发病率0.192%高出了十几倍。所患的癌症病种主要有：食道癌、肝癌、胃癌、肺癌、乳腺癌、胰腺癌、血癌等。”参见曹烁玮：《“癌症村”的困惑与出路——以浙江萧山坞里村为例》，载《才智》2010年第19期。。据相关资料统计，我国的“癌症村”数量已经超过247个，涵盖了27个省份，分布地域以经济发展快的东部沿海省份为主，主要是附近的化工厂、印染厂、造纸厂等企业生产的污染废水排放所致。根据世界银行报告，中国农民死于肝癌的几率接近全球平均水平的四倍，死于胃癌的几率是全球平均水平的两倍[1]。

其次，土壤重金属污染威胁着农村粮食安全。几千年来，种田是我国的传统产业，但现在农民赖以为生的农田遭遇重金属污染，现状堪忧*2013年3月18～19日，河南省环保厅监察总队的执法人员分赴新乡、临颍、济源等地，对涉水排污企业进行暗访，发现河南新乡一家造纸厂违规将部分未经处理的废水直接用于灌溉麦田，造成环境污染。面对采访提问：“这水浇出来的小麦，你们自己敢吃吗？”村民的回答让人无语：“都卖给你们了。”河南商报：《河南新乡造纸厂废水灌溉麦田 农民收粮只卖不敢吃》，http://www.ha.xinhuanet.com/yljd/2013-03/20/c_115096057.htm。。自2009年以来，我国已连续发生30多起特大重金属污染事件，包括湖南浏阳镉污染、四川内江铅污染、山东临沂砷污染、福建紫金矿业溃坝等。2013年出现的广东“镉大米”事件引来舆论哗然，再次彰显农田重金属污染问题的严重性。中国工程院院士罗锡文在广东科协论坛第45期专题报告会上透露：我国有三亿亩耕地受到重金属污染，占全国农田总数的六分之一；农业部进行的全国污水灌溉区域调查统计显示，140万公顷污染灌溉区中，遭受重金属污染的土地面积占农田灌溉面积的64.8%，每年被重金属污染的粮食达1200万吨，造成直接经济损失超过200亿元[2]。我国是农业大国，粮食生产不仅直接影响农村地区的稳定，还影响国家的粮食安全。

最后，农村环境污染引发群体性事件，影响社会稳定。企业排放废水导致污染，农民维权能力有限，容易采取群体式“闹事”，政府往往会出警维护秩序，稍有不慎，便引发警民冲突和其他群体性事件。浙江省在2005年就发生了东阳市画水镇农民集体抗议当地化工企业严重污染、新昌县逾万名农民抗议京新药业污染环境两起典型的群体性事件。广西壮族自治区2007年发生了岑溪市波塘镇村民抗议中泰富纸业有限公司排污的典型事件[3]。环境问题不仅仅是民事问题，还会引发政治问题，对社会的稳定产生极大的影响[4]。近年来，因环境问题而引发的群体性事件不断增加，已成为激化社会矛盾、影响经济和制约社会发展的重大问题。

国家环保局首任局长曲格平指出，不消除环境污染，不保护好生态环境，也会亡党亡国[5]。农村环境问题已经到了非重视不可的地步。

二、农民环境维权难的表现

现阶段，我国农民的环境维权方式主要有诉讼与非诉讼两种途径。诉讼是指环境权益受到损害的主体运用法律手段来主张自己的合法权益，包括民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼。非诉讼方式指除诉讼途径以外的其他方式，包括上访、调解、和解、协商、环境权益维护的咨询、媒体的信息支持等手段。

(一)诉讼途径维权难

对于农民来说，要寻求司法救济，往往是采用民事诉讼的方式向人民法院提出诉求，但这条路对于农民来说并不容易。其一，证据收集难。证据是诉讼的基石，对诉讼结果有着极其重要的作用。农民因自身文化素质等因素的制约，平时没有意识到收集环境污染证据的重要性。而环境污染证据的收集有时需要运用科技手段，非常人手工所能及，再加上收集证据需要一定的经济成本，这些都容易导致农民因为无法提供证据而放弃走司法途径。其二，立案难。大部分乡镇企业是当地支柱企业，对当地的经济发展有着举足轻重的作用，因而受到地方政府的保护，容易出现行政权力介入司法的现象。当农民因环境污染和乡镇企业产生纠纷而诉至法院时，在立案阶段，有些法院会以原告证据有问题或者以拖延的方式设置障碍来应对农民维权，将农民的维权遏制在立案阶段。其三，司法公正难。与农民相比，企业显然有更强的实力和社会能力，环境诉讼案件立案之后，污染企业自然会凭借自身实力，通过各类途径向法院施压，促使自己在与农民利益的博弈过程中处于相对有利之地，以损害农民的利益来换取企业的发展。再加上极少数法官存在重政治、轻法律的观念，明哲保身，造成农民的环境权益难以得到保障。其四，司法执行难。在环境污染侵权纠纷中，即使农民胜诉了，判决的执行也是一个问题。很多企业拒绝交纳赔偿金而采取诸如转移财产、申请破产等措施来逃避司法执行，等到法院判决生效之后，污染企业已经没有可以执行的财产了，这会影响很多农民走诉讼之路的信心。

(二)非诉讼途径维权难

《环境保护法》第41条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理。当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉；当事人也可以直接向人民法院起诉。”可见，法律也是主张调解和诉讼的“双轨”救济机制。打官司耗时费力，会促使村民在权利遭受侵害后，直接寻找污染企业或通过当地政府与侵害人进行沟通，要求赔偿。但是，相较污染企业，受害人弱势明显。目前，我国的调解制度不健全，对于环境污染侵权纠纷的调解固然能减轻受害人的诉累，提高司法效率，但由于双方地位不对等，受害人往往处于弱势地位，污染企业实力雄厚，可以通过法律顾问获取更多的相关法律信息，而受害人只能依靠自己有限的知识水平在毫无法律援助的前提下单独与污染企业进行交涉。特别在受害人身患重病的情况下，由于这些患病者往往是家庭生活贫困者，为了能得到一笔及时的补偿，他们往往会委曲求全，污染企业则会借此将补偿金额降到最低。在特定情况下，如污染企业效益很差甚至濒临破产或已经破产时，受害人索赔更是无从谈起。可见，在我国现今的法律制度下，农民想要通过协商调解来解决问题的目的是不容易实现的。

三、农民环境维权难的原因

在农民环境维权的诉讼过程中，之所以出现维权难问题，既有农民自身的原因，也受其他客观因素的制约。

(一)主观原因

农民的维权意识淡薄。总体来说，农民作为社会中的弱势群体，受教育程度低，接受的环保知识、法律知识也比较少。目前，农村经济快速发展，农民的生活水平明显提高，但是农民的受教育水平仍旧较低，农民的环保意识依然淡薄。广大农民在维护自身权益的时候，难以形成环境维权的主动性和持续性，农民利益诉求难以得到应有的保障。[3]

农民的社会能力有限。环境污染案件的原告多为处于弱势地位的农民，他们既无充足的专业知识，又无足够的经济实力聘请相关律师提供帮助，而作为被告的污染企业则具有较强的经济实力，有着诉讼所需要的资金、人才和专业知识，这也使原告处于不利的诉讼地位。环境维权成本高，证据收集、鉴定的难度大，因果关系更难证明。当证据条件具备，预期赔偿金额决定了他们是否走诉讼途径。经济成本对于农民来说无疑是环境维权的一大障碍，制约着农民维权，很多农民因此而放弃法律途径。

(二)客观原因

地方政府在发展与环境保护上的思维错位。地方政府负责人为了追求政绩，要引进既能促进经济增长，又能不破坏环境的企业，在追求经济快速增长与环境保护的两难抉择中，更多的是牺牲环境。首先，环境保护问题成为政府、公众和社会组织高度关注的议题，人们对环境保护的重要性已经达成共识，但在围绕发展和环境保护问题上仍然有分歧和冲突，表现为地方政府GDP至上和农民环境利益的冲突，企业经济效益和农民生存环境的冲突。其次，我国城乡二元经济结构的存在，不仅造成城乡贫富差距扩大、地区发展不平衡，同时也造成了城乡环境保护的不平衡。长期以来，提到环境保护，主要是考虑城市污染和工业污染，忽视了农村的环境污染治理。再次，政府的环境保护责任考核机制不够健全，环境责任追究制度不够完善。对经济增长的追求，直接导致政府对环境保护政策的忽视，对农民环境维权的淡化。

环保执法受制于地方。地方政府的追求政绩思路，不仅直接导致了牺牲环境的发展思路，还干预压制了环境执法。我国已经形成统一的环境保护法律规范，但地方政府对这些规范的执行力度不统一，从而造成环境污染的状况也不同。在环境事件发生后，环境保护部门并不能有效地执行相关法律法规，除了平时收取一点排污费外，其主要功能就是在环境污染事件发生后成为此类事件的“化解部门”，一些地区的环境保护局则成了“污染保护局”。[6]近些年来，许多农村环境污染案件不是由政府的环保部门查处的，不是环境保护部门首先发现的，而是通过农民检举再由媒体曝光的。

民事诉讼制度的规定不利于农民获得救济。一方面，传统的民事诉讼制度难以应对环境污染侵权这一问题，比如归责原则、因果关系等规定，往往对受害者不利。环境污染案件十分复杂，而环境污染的相关证据及技术秘密为被告所占有，原告举证很难，常常因此败诉。一开始，农民并没有意识到农村环境污染的严重性，及至发现问题时，污染企业已经搬迁。有时环境污染是由多个污染源造成的，加上污染损害后果具有滞后性，要在诉讼时效内及时确认污染损害、确定致害者，对于在环保知识和经济能力方面都处于绝对劣势地位的农民来说，确实是勉为其难。另一方面，传统民事纠纷诉讼制度将原告资格限制为须与案件有直接利害关系的主体，很多涉及农村环境污染特别是生态方面污染的损害，有时单个的村民通常被认为与企业污染损害不具有直接利害关系，导致在环境污染等社会公益遭受侵害时，没有人或者人们无法出面向法院提起诉讼。此外，诉讼取得赔偿需要污染企业有能够赔偿的经济实力。污染企业要为自己的侵权行为承担责任，如果污染企业无力支付巨额赔偿金，受害者的权益不能得到保障。在现实中，由于污染危害具有长期潜伏的特点，等到污染危害显现，有的污染企业已经倒闭。这样，在普通民事侵权纠纷中，如果侵权企业已经注销，污染损害请求赔偿失去可行性，只有终结诉讼，环境污染侵权受害人无法得到应有的赔偿。

刑法对环境污染责任人的惩罚力度不够。我国《刑法》对环境污染行为入罪做了相关规定。2013年 6 月 17 日，最高人民法院、最高人民检察院出台《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)，对环境污染行为的定罪量刑加以细化。《解释》在第八条中规定，违反法律规定排放、倾倒、处置含有毒害性、放射性、传染病病原体等物质的污染物，同时构成污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、投放危险物质罪等犯罪的，依照处罚较重的犯罪定罪处罚。此外，《解释》还进一步明确，非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的，非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过国家污染物排放标准或者省、自治区、直辖市人民政府根据法律授权制定的污染物排放标准三倍以上的，都被作为严重污染环境的入罪标准。《解释》虽然对企业的环境行为量刑标准做了具体的量化，但是仍不足以应对农村“癌症村”、“血铅”这类不仅破坏环境，而且严重侵害公民生命健康权的重大环境污染事件。

四、改善农民非诉讼维权的社会环境

通过非诉讼方式解决农民环境维权难问题，耗时少，费用低，补偿及时，是最优的选择。

首先，扩大农民环境行政参与。市场经济也是法治经济，在发展经济的同时，要加大对农民法治教育的力度。将知识带进农村，尤其是将法律知识带给广大的农民，让农民知法、懂法、守法，增强农民的法律意识，帮助他们形成法律思维，用法律武器来维护自己的合法权益。建立相应的环境评估机制和农民参与立项选址的机制，拓宽农民政治参与的渠道。农民要提高参与环境保护的积极性，学会用法律手段来维护自己的环境权益。公民参与环境保护，有助于激发社会成员的责任感和积极性，进一步壮大环境保护的社会力量，从而避免既得利益集团按照自身的利益要求来影响政府的决策，也有利于实现公众对政府的监督。但是，我国的公众参与大部分是政府主导下的“自上而下”的形式，参与程度受到当地主管部门的制约，缺乏系统性和持续性。因此，要鼓励农民保护自己的生存环境，鼓励农民关心地方政府对当地企业的选择、引进。农村是农民的家园，农民有权利捍卫自己的利益，保护自己的家园。

其次，强化政府环境保护职责。“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”社会的行政优势非常明显，任何事情如果没有地方政府的配合和认真执行，都有可能流于形式；再完美的法律制度如果不被地方政府所信仰和遵守，就如同一张废纸。第一，树立生态文明的理念，改变地方政府政绩考核模式。政府的执政理念决定了其决策走向，也影响其利益分配格局。政府行政部门作为国家的管理部门，对于环境这类涉及公共利益的问题更是应该发挥管理和协调作用，而不是帮助污染企业实施污染行为。要健全地方政府绿色GDP考核机制、政府环境问责制度，用制度激励官员去做好环境保护工作和农民环境维权工作。地方政府应该确立生态文明发展战略，强化环境治理的职能，切实保护农村生态环境。第二，环境保护行政主管部门切实落实环境影响评价制度，凡在我国领域内从事对环境有影响的项目，都必须依法执行环境影响评价制度，即环境影响的评价对象是对环境有影响的建设项目[7]。只要真正严格执行环境影响评价制度，就可以改变农村地区“先污染，后治理”的发展模式，维护农村的生态环境和农民的身体健康。第三，充分公开环境信息，鼓励农民关注当地环境信息，尤其是企业的生产排污状况。农民的环境权受到侵害之后，其行使环境诉权的前提是能够取得充分的企业环境信息。在很多农村地区，地方政府的经济政策导向很容易与企业形成利益共同体，难以公正、真实地公开企业环境信息，导致农民对企业环境信息缺乏了解和认识，阻碍了他们通过诉讼途径来有效维权。第四，改革环保部门管理体制，强化环保执法。目前中央所制定的环保法律主要由地方政府来执行，这种制度直接导致一些地方政府为了自身利益而“变通”执行，出现不作为的行政行为。而环保部门是地方政府的一个执行部门，隶属于地方政府，必然会受到地方政府的意志支配，从而缺乏执法机关应有的相对独立的法律地位。因此，要强化环境管理部门的独立性，重点加强对污染企业的监督管理。有学者建议，环保部门可以借鉴央行的大区行设置办法，建立跨省区的大区环保监管机构，对各地的环保下属机构从人权、财权上实行垂直管理[8]，笔者认为这一建议值得进一步研究。

再次，建立环境行政补偿基金制度。目前，对于已经遭受严重污染的农民来说，取得经济补偿是其在面对身体疾病、水土破坏情况下最为迫切需要的补偿。对于他们来说，无论是支付巨额的医疗费用，还是治理土壤、河水所需的费用，都是他们不能承受的。但在很多情况下，他们都无法向侵害者索取赔偿，因为即使是知道污染源的制造者，污染企业的经济能力也无法支付几个村庄的受害者的医疗费用和修复已经恶化的土壤的治理费用。而在这些严重破坏环境行为的背后，当地政府其实是有责任的。因当地企业造成的水资源污染、土壤污染而损害农民身体健康、农田种植的，应该由地方政府给予补偿。为此，建议由地方政府牵头设立环境污染损害补偿基金。

最后，制定环境强制责任保险法。环境责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标准的保险。其他先行工业化国家的经验表明，实施环境污染责任保险，是维护环境污染受害者合法权益、提高环境风险防治效果的有效手段[9]。环境责任保险又有“绿色保险”之称，其承保范围和承保模式各国不尽相同。一般都是以企业自愿参加保险为主，但有少数国家是实行强制责任保险。在实行环境强制责任保险的国家中，大多把强制责任保险定为被保险人因排放有毒或有害的物质而玷污或污染水、土地或空气，依法应承担赔偿责任。环境责任保险制度将环境污染造成的损害风险分散于社会，使企业从因赔偿而面临破产的风险中脱离出来。“环境责任保险在本质上是对环境侵权的社会化救济的一种具体形式。它可以使投保的侵权行为人将其损害赔偿责任转嫁给保险公司，而保险公司再将损失转移给成千上万的投保人(即潜在的侵权行为人集团)。”[10](P144～146)目前，我国对于环境污染造成的人身财产损害的赔偿,主要由国家财政承担。由于行政机构并不是专业的赔偿机构，牵涉到钱往往会使问题复杂化,使得受害人不能在最短的时间内得到损失补偿,有时是在矛盾激化后才被迫予以解决。环境强制责任保险制度有利于受害人及时获得经济补偿,稳定社会秩序,减轻政府的负担。被保险人参加环境责任保险，也有助于增强企业信誉，提高企业形象。由于环境责任保险机制对于缓解社会矛盾具有重要作用，这种措施也得到了很多国家的推广。

五、改善农民诉讼维权的司法途径

诉讼是指国家司法机关依照法定程序，解决纠纷、处理案件的专门活动，这意味着对国家意志及法律权威的接受与服从，具有法律权威性、诉讼结果强制性的特征，但诉讼又是一种最合法、最有效、最终的冲突解决手段。

首先，修改现行《环境保护法》。《环境保护法》是我国环境法律体系中的基本法，是对环境与生态、资源保护等方面的重要问题加以综合协调的立法，对环境与生态、资源保护的目的、范围、方针政策、基本原则等做出了原则性规定，也是其他相关单行法的立法依据。为此，要修改《环境保护法》，落实农村环境保护的相关内容。在内容和结构上予以调整，改变《环境保护法》中侧重于工业污染控制和城市环保而轻视农村环境保护的理念，增加有关农村自然环境保护和合理利用资源、环境治理等方面的内容，从而真正发挥其对环境保护的统领作用。要明确规定禁止城市污染向农村转移，并建立更加严格的农村地区建设项目审批制度，特别是应明令禁止在农村居民集中居住区、饮用水水源保护区、基本农田保护区等需要特别保护的区域内建设任何工业项目。[6]

其次，完善民事诉讼证据制度。在诉讼中，证据会对案件的判决产生很大的影响。环境问题认定、鉴定中的高技术性，使对污染企业污染行为、污染后果、因果关系的鉴定难度增大，程序复杂，费时费力。而农村环境污染损害后果具有滞后性，要在诉讼时效内及时确认污染损害、致害者不容易。鉴于环境诉讼案件具有复杂性和技术性要求很强的特点，应当尽快建立有资格的鉴定评估机构来规范鉴定评估标准，以便于向法院提供公正客观的环境污染证据和其他相关数据。

再次，提高环境诉讼案件的执行效率。执行难是制约农民环境维权的重要因素，而法院的执行也有一定的示范效应，一旦执行不力，势必会影响农民对法院的信心，因此，必须提高法院的执行效率。将执行威慑机制落到实处，维护司法权威。从立案开始，将执行阶段、执行措施、执行结果等准确地反映出来，并且置于社会的监督之下；健全执行流程管理制度，加强对案件执行流程的管理和监督，对临近执行期限的案件进行催办和督办，确保执行的时效性；建立法院执行救助资金制度，对被执行人确实无法履行赔偿义务，而申请人生活困难，不救助将无法保障其正常生活的，应予以必要的救助，从而彰显以人为本的理念；落实执行公开制度，保障当事人的知情权，并接受社会的监督。

最后，鼓励环境公益诉讼。我国新修改的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定表明，我国《民事诉讼法》正式确定了公益诉讼制度。该条明确规定了公益诉讼的受案范围和原告资格，同时也明确限定了公共利益的外延，即公共利益就是指国家利益之外的社会公共利益，目前可以明确的社会公共利益仅为不特定多数人利益中的环境权益和消费者权益，而法院目前可以受理的公益诉讼案件也就仅仅局限于环境保护公益诉讼案件和消费者权益保护公益诉讼案件。[11]环境公益诉讼的核心是公共环境利益遭遇破坏。当农村环境污染出现“癌症村”等环境污染极端事件时，为保护这些弱势群体的合法权益，此种情况下的农村环境污染维权可以成为公益诉讼的一种典型方式。要鼓励各种民间组织和中介机构特别是律师事务所，大胆探索公益诉讼模式，以维护社会弱者的合法权益，保护我们赖以生存的环境。

参考文献：

[1]吴帅．“癌症村”问题必须得到政府正视[EB/OL].htttp://opinion.china.com.cn,2010-11-26．

[2]刘玮宁，张玮哲．3亿亩地遭重金属污染，广东仅一成耕地幸免[N]．羊城晚报，2011-10-12(3)．

[3]胡美灵，肖建华.农村环境群体性事件与治理[J].求索，2008(12)．

[4]郭尚花.我国环境群体性事件频发的内外因分析与治理策略[J].科学社会主义，2013(2)．

[5]汪韬，朱红军．四十年环保路，“天道曲如弓”——专访国家环保局首任局长曲格平[N]．南方周末，2013-06-07(3)．

[6]上官丕亮.遏制城市污染向农村转移的政策研究[J].中国软科学，2011(12)．

[7]蓝寿荣，宋俊.建设项目环境保护的法律对策[J].科技进步与对策，2001(4)．

[8]刘兆征.中国环境治理失灵问题的思考[J].环境保护，2008(8)．

[9]蓝寿荣.我国环境责任保险立法若干问题释疑[J].法学论坛，2013(6)．

[10]王明远.环境侵权救济法律制度[M].北京:中国法制出版社，2001.

[11]韩波.公益诉讼制度的力量组合[J].当代法学，2013(1)．