经济适用房后续管理的问题与对策

杨慧亮++葛云++高飞

[摘 要]

经济适用房的后续管理面临责任主体不清、基本公建配套不到位、物业管理不佳等问题，亟需出台具有可操作性的实施细则。上海市闵行区承担着大量的经济适用房建设和人口导入任务，闵行区人民检察院通过创新社会管理，实行保障房派驻检察官制度，对保障房的建设、后续管理等环节直接进行监督，并从检察监督的视角，提出改善和加强经济适用房后续管理问题的对策。

[关键词]

经济适用房；后续管理；困境；检察监督；对策

[中图分类号] D926 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）03-0048-03

党的十八届三中全会通过的《决定》指出，要健全符合国情的住房保障和供应体系。经济适用房就是现阶段解决城市低收入家庭住房困难的有效方式。各地特别是一些住房价格较高的大中城市，适度发展经济适用房仍然有着重要意义。不过在经济适用房的后续管理上，由于缺乏系统、完善的制度规范及管理经验，经济适用房的公共基础配套不到位、物业管理不佳、转租转售等问题逐步显现。本文以上海及上海市闵行区为例作一研究。

一、上海市及上海市闵行区经济适用房概况

（一）经济适用房产生的背景。2005年，我国开始出台保障房政策，此后逐步完善。上海市针对公租房、廉租房、经济适用房、动迁安置房等公益性保障住房的建设和管理，提出建立“大型居住社区”的探索，以更好地服务和保障民生。预计到“十二五”末，上海市闵行区将承担1440万㎡的“大型居住社区”建设任务，预计导入40-50万规模本市常住人口。

（二）上海市经济适用房的建设情况。上海的经济适用房的集中建设经历了三个阶段。第一阶段，本世纪初，上海市政府决策在市郊建设一批以解决中心城旧区改造动迁安置的配套商品房为主的大型居住基地，此类基地全市共建有8个，分布在浦东、闵行、宝山、嘉定四个区。第二阶段，从2008年下半年起，上海市政府的思路从建设“大型居住基地”转变为建设“大型居住社区”，立足于“在郊区建设交通方便、配套良好、价格较低、面对中等收入阶层的大型住宅小区”，在全市确定了8个重点推进的大型居住社区，闵行浦江是其中之一。第三阶段，2010年，上海市政府推广在市郊建设“大型居住社区”思路，确定了第二批23个基地的选址，分布在闵行、浦东、宝山、嘉定、青浦、松江、奉贤、金山、崇明等区县。

这一举措在较短时间内满足了相当一部分中低收入群体改善住房条件的刚性需求，稳定了房地产市场，促进了社会和谐稳定；还为扩大消费创造了有利条件，对调节收入分配、遏制投机性财富转移也起到了重要作用。

二、上海市闵行区经济适用房后续管理之困境

从入住的房源来看，有市属地块建设的房源，也有闵行区自筹的房源；从入住的人员结构来看，有闵行区本地居民，也有其他区、县导入的居民（比如徐汇区、长宁区）；从经济适用房的权属来看，所在地政府和经济适用房的申购者按一定比例共同享有房屋产权，所在地政府拥有40%的房屋产权，申购者拥有60%的房屋产权。这种人员结构的多元化及双重的产权属性，导致经济适用房的供后管理面临一些问题。同时，经济适用房作为新生事物，其在规划和建设之初，就存在基础配套设施跟不上、供后管理不完善、退出机制缺失等先天性不足等问题。

（一）属地管理还是属人管理？入住的经济适用房居民到底应当实行属地管理还是属人管理？有相当一部分经济适用房居民是从徐汇区、长宁区等导入的，闵行区的街道、社区对这部分人员的基本情况并不掌握；这些人员居住地、生活区域转移之后，再要求导出区政府进行全方位管理确实勉为其难。但是，政府的行政管理及服务，如社区、医疗卫生、教育、警力等资源是按照行政区划及人口数量来确定的，需要当地政府的财政支出，如果要全部依靠人口导入地来承担的话，面临着巨大的财政和人员压力。

（二）基本公建配套不到位。出行难、就医难、日常购物难是经济适用房居民反映最强烈的三个焦点。

一是出行难。经济适用房所在的“大型居住社区”周边公交运力严重不足。

二是就医养老难。配套医疗服务和“大型居住社区”卫生服务中心建设远滞后于住宅建设，“大型居住社区”内日常治疗和急救问题凸显。同时，“大型居住社区”养老机构投资主体、建设主体不明确，造成一些老年病人将医院当养老院，客观上又加剧了医疗资源的紧张。

三是日常购物难。“大型居住社区”除配套的街坊级商业设施外，没有大型超市和正规商店，群众日常生活成本高，生活压力大。

（三）物业管理不佳。首先，物业管理公司的确定。目前经济适用房的物业管理是由开发商组织全市范围内招投标确定的，属地政府在确定物业管理公司的程序中只能被动接受，增加了属地政府对物业管理公司进行管理的难度。

其次，物业管理费收缴率低。物业管理公司基本采取商业化运营，其经营费用及盈利全部来源于业主缴纳的物业管理费等服务性收入。经济适用房小区居民普遍经济能力不高，人员素质参差不齐，物业管理费收缴率仅能达到50%左右，势必影响物业管理公司的服务质量，其安保、清洁等服务难以满足居民改善居住环境的要求，由此形成恶性循环。

（四）经济适用房违规出租、出借。首先，出租、出借行为虽被明令禁止，但有一定的合理性。由于公共配套设施不到位，居民出行、生活不便，出现了部分居民向市区回流的现象。有的居民购买经济适用房申请了银行贷款，每月有还款压力，因此将房屋出租，能够获得一定的租金收入，补贴生活。而经济适用房的出租、出借目前是被市房管局明确禁止的，因其不仅使政府改善中低收入群体居住环境这一目的落空，并且给“大型居住社区”的管理带来困难，但其存在又有一定的客观因素和合理性。

其次，违规出租、出借的发现、查处机制尚未完善。经济适用房违规出租、出借面临的另一难题是发现、查处困难。目前尚未建立完善的发现、查处机制，物业、居委、派出所或者房屋管理部门到底应当由谁来承担发现违规出租、出借房屋的职责，发现以后如何进行取证，由谁来进行处罚、行政执法权力有无依据等都没有明确规定。

（五）经济适用房的退出、回购机制不健全。目前闵行区的经济适用房只有申购机制，退出、回购机制不健全。首先，经济适用房是为解决中低收入群体住房困难由政府公共财政筹集资金建造的，当申购者收入水平提高，经济能力增强后，应当通过一定的途径和方式退出，让其他符合条件的人享受住房保障。其次，随着子女的成长、就业，一部分经济适用房申购家庭经济状况有所改善，这部分家庭有二次改善居住条件的需求，这时其购买的经济适用房应当如何处理是必须面对的问题。再次，经济适用房申购家庭出现家庭成员死亡、离异等变动时，其申购的经济适用房应当如何处理也是极为现实的问题。

三、检察机关保障房派驻检察官的理论与实践

（一）保障房派驻检察官的理论支撑。首先，这是检察机关加强和创新社会管理的新方式。随着我国经济社会的迅猛发展，原有的社会结构、社会组织形式、利益分配方式等呈现出多样化的发展趋势，检察机关的传统职能已不能满足社会主义市场经济和社会管理发展的新要求。保障房派驻检察官是闵行区检察院主动融入民生，积极探索加强和创新社会管理方式的有益尝试，符合检察机关作为社会管理的参与者和监督者的定位。

其次，符合我国检察权理论。《宪法》将法律监督权赋予检察院来行使，说明检察机关已不单纯是职务犯罪侦查、侦查监督、刑事追诉的机关，而是国家政权架构与社会治理格局中存在的一条救济权利、保障安全、稳定秩序的制度通道。保障房派驻检察官的目的并不是代替房管、安监等部门的行政职能，而是立足于其作为法律监督机关的“监督”本职，以检察监督促进公正、公平，实现司法权对行政权的制约。

再次，符合检察权“延伸”的趋势。保障房派驻检察官一方面是全面履行法律监督职能的客观要求；另一方面，表明检察权力的社会辐射范围、功能的确正在逐步扩大。只是目前这种“延伸”尚缺乏必要的法律保障，随着新《刑事诉讼法》和新《民事诉讼法》的实施，《人民检察院组织法》也需要进行同步修订，以便从法律上确认检察权的边界，赋予检察权延伸以充分的法律依据，避免外界对检察权“延伸”的质疑。

（二）保障房派驻检察官的实践探索。2012年2月，闵行区人民检察院出台《闵行区保障房建设派驻检察官工作实施方案（试行）》，通过派驻检察官监督保障房建设、管理工作，深化工程建设领域职务犯罪预防，确保保障房在建设、申请、供应、管理过程中的公正、公平、公开。

加强对保障房后续管理环节的法律监督，应该成为保障房派驻检察官制度全程工作链中的重要环节。派驻检察官的工作不能仅止步于保障房分配完成即告终止，在保障房的后续管理使用环节，派驻检察官也应协同相关行政职能部门工作人员。通过对保障房实际使用情况的不定期抽检、抽查等措施，加强对保障房后续管理环节的同步监督，确保保障房的制度功能得以实现。

四、检察监督视角下加强和优化经济适用房后续管理的对策

保障房派驻检察官介入经济适用房后续管理环节的出发点和立足点，应当以检察监督为视角，以检察建议或者纠正违法通知书的形式，提出加强和优化经济适用房后续管理的以下对策：

（一）从省市级层面，制定经济适用房社会管理的指导意见，适当下放行政管理权限。积极建议并推动省市级层面，在总结相关地区、板块供后管理经验的同时，制定加强经济适用房社区社会管理的指导意见。针对经济适用房属地政府承担的管理职能与拥有的管理权限、财政支撑严重不足等，建议由市级层面研究财政转移支付，补偿属地政府在社会管理方面的支出；针对“大型居住社区”建设总体思路与规划设计之间的系统性不足等问题，建议在规划阶段，省市级职能部门听取属地政府的意见和建议，给予其一定的话语权，避免供后管理上的职责不清；将规划管理、市政道路、环境保护、市场监管、民生事业等方面的部分行政权限下放给“大型居住社区”属地政府；适当增加属地镇的社会管理、公共服务等方面的行政、事业编制，弥补社会管理、公共服务力量的不足。

（二）加强经济适用房的物业管理。物业管理和服务水平与业主的切身利益息息相关，也是经济适用房业主较为关注的问题。首先，相关部门要加强对经济适用房前期物业管理招投标的把关，鼓励优秀物业企业参与管理。建议制定并有效落实物业公司招聘经济适用房居民就业的扶持政策，既解决居民就业，又推动居民对社区的自我管理和服务；其次，制定对管理业绩良好的物业企业奖励机制；再次，加大经济适用房社区内业主委员会的组建进度，考虑闵行区经济适用房入住率较低和居民自治意识淡漠的现实，房管部门应在业委会组建中充分发挥引导作用。

（三）加大违规行为的经济处罚力度。经济适用房管理过程中的违规行为包括开发商违规和业主违规两方面。建议上升到法律层面，加大处罚力度。通过制定完善相关法律法规、出台细则等，对于开发商违规的，比如偷工减料的房屋质量问题、不履行质保义务等的不法行为，进行经济处罚，罚金可定为开发商获取的额外利润的3-5倍，并限制其在其它相关项目上的投标资格等。对于经济适用房业主的骗购、违规出租、出售等行为，取消其在10年内或者终身再次申购或租赁各类保障性住房的资格。

（四）建立经济适用房小区扣分管理机制，遏制违规出租、群租。不建议放开禁止出租的规定。应建立扣分管理机制，具体做法是：由房管部门派驻保障房社区的工作人员会同物业管理部门发现保障房住户危害社区住户安全、破坏社区环境卫生、违章使用房屋等方面的不当行为，并实行扣分制，累计到一定分值，住户将被强制退出保障房供给体系，并在若干年内不得重新申请保障房。将不当行为依情节轻重分为4类：属于轻微违规行为的，每项扣3分；较严重的违规行为，每项扣5分；严重违规行为，每项扣7分；非常严重违规行为，每项扣20分。租户如在两年内被扣分数累计达到20分，租赁合同将被终止。如携带动物随处便溺，弄污公众地方，属于轻微违规行为，将被扣3分；擅自将租住的住房转让、转租、出借、调换的，一经发现，将被扣20分。这一举措能够从源头上遏制“居改非”、违章搭建、转租、群租等不良现象。

（五）尽快建立经济适用房的退出和回购机制。应尽快研究建立经适房的退出机制，规定当申购者的收入水平和资产总额达到一定程度后，政府有权按照市场中间价格优先回购其经适房，使有限的经适房资源重新进入供应环节，为更多低收入住房困难家庭提供住房保障。

作者杨慧亮系上海市闵行区人民检察院副检察长；葛云系上海市闵行区人民检察院派驻保障房检察官；高飞系上海市闵行区人民检察院助理检察员。

责任编辑：赵 菲