农民工非制度化政治参与的根源：路径依赖视角下的分析

赵战军

（郑州航空工业管理学院人文社科系，郑州 450015）

农民工非制度化政治参与的根源：路径依赖视角下的分析

赵战军

（郑州航空工业管理学院人文社科系，郑州 450015）

农民工作为中国一支庞大的新兴产业工人群体，其政治参与状况关系到社会主义民主政治建设能否顺利进行，关系到农村与城市的和谐与稳定。但农民工的政治参与不仅被边缘化，而且大量非制度化政治参与行为存在，如越级上访、暴力对抗、非法集会、自杀性威胁等，对社会秩序和安全稳定构成了一定威胁。根据路径依赖理论，发现农民工非制度化政治参与的根源，很大程度也是路径依赖造成的应有制度的缺失、现有制度的不合理和制度的虚置。必须破除路径依赖，尽快改革和完善现有的不合理制度，制定有助于扩大农民工有序政治参与的法律制度，并忠实执行现有的制定良好的制度。

农民工；政治参与；制度根源；路径依赖

作为“平民试图影响政府决策的一种活动”〔1〕，公民政治参与的广度和深度反映出一国政治民主化的程度，并深刻影响着政治统治的合法性和社会秩序的稳定性。改革开放以来，伴随现代化、工业化和城镇化进程的加快，大量农民进城打工就业，形成一个庞大的农民工群体。据国家统计局发布的2012年全国农民工监测调查报告，全国农民工总量已达2．6亿。因此，农民工政治参与状况是我们必须关注的一个现实问题。亨廷顿认为：“如果一个社会要想维系高水平的共同体，政治参与的扩大必须伴随着更强大的、更复杂和更自治的政治制度的成长”〔2〕。希望决策层能够尽快制定和完善相关制度，为农民工实现有序政治参与提供切实的制度保障。

一、农民工非制度化政治参与的表现与危害

根据政治参与是否符合法律制度规定的程序和要求，可将其分为制度化政治参与和非制度化政治参与两种类型。制度化政治参与，如选举投票、逐级上访、与政府官员直接接触以及合法的游行、集会和结社等。制度化的政治参与是理性、有序、自觉的政治行为，“农民工通过有序的政治参与，影响政府的政策过程，在表达和彰显自己政治偏好的同时，使政府运作减少对‘公意’可能的偏离，保持政治过程的合法性和有序性”〔3〕。非制度化政治参与，则是“不符合法律规范和制度规约的各种参与方式，如行贿、越级上访、以家族或宗族势力干预基层政权、围攻政府机关和官员、暴力对抗执法人员、非法集会、自杀性威胁等”〔4〕。近年来，随着农民工群体的日趋壮大，农民工的各种非制度化政治参与活动不断增多，似有愈演愈烈之势，由此引发的群体性事件也频繁见诸于报端。非制度化的政治参与由于其非理性、暴力性、无序化等特征，容易造成社会失序，对安全稳定构成威胁。而农民工由于政治、经济及社会地位上的弱势化，他们的权益更容易遭到侵害，也更容易通过非制度化的政治参与来表达诉求和维护权益。对农民工政治参与追根溯源，对症下药，才能助推社会主义政治民主化进程，促进社会和谐与稳定。

二、农民工非制度化政治参与的制度根源：以路径依赖理论为视角

美国经济学家道格拉斯·诺斯将描述技术变迁的“路径依赖”引申到制度变迁，认为和技术变迁一样，制度变迁也存在着报酬递增和自我强化机制，使制度变迁一旦走上某一条路径，就会沿着既定方向在以后的发展中不断自我强化。所以，人们过去的选择决定了他们现在和未来可能的选择。沿着既定的路径，制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化，也可能顺着错误的方向不断下滑，最终被“锁定”在一种恶性循环的无效率状态。借此理论来分析，可以发现农民工非制度化政治参与的背后，亦是由于路径依赖所造成的制度缺失、制度的不合理和制度的虚置，给农民工非制度化政治参与活动提供了机会和理由。

（一）制度的缺失

制度的缺失是指缺乏应有的制度规约或制度保障。对于公民的政治参与，某些当政者受传统统治思维的“惯性”影响，依然将“统”置于首位，对鼓励和扩大公民政治参与心存疑虑或持消极态度，从主观上抵制促进和扩大公民政治参与的制度安排。当制度供给不充分，现行合法的社会抗议机制太少时，面临权益受到侵犯或合理要求不能满足，只能通过非制度化的渠道去表达和维护。就农民工群体看，他们游走在城市和乡村之间，受到城市和乡村治理的双重影响，需要反映诉求和维护权益的要求更多，加上城市的政治生活和政治社会化使农民工的权利意识、民主意识也有所提高，政治参与意愿增强，因此针对农民工政治参与方面的制度保障必须及时跟进。但目前我们还没有关于公民政治参与的专门性法律保障公民的政治参与权利和规范公民的政治参与行为，农民工的政治参与无法可依。现有的宪法、选举法、村委会组织法等法律，其所提供的制度化政治参与渠道仍然十分狭窄，加上执行不力，根本不能满足农民工的政治参与需求。

例如农民工政治参与中的组织化渠道，即通过农民工的专属组织进行政治参与活动，目前还没有专门的制度规定，也缺乏有关扶持农民工组织的正式制度安排。唯一和农民工有关且属于国家正式制度体系的就是《农民专业合作社法》，但农民专业合作社吸纳的是从事农业生产的广大分散的小农户，旨在解决单个弱小的农户在面对竞争激烈的大市场时存在的矛盾和问题，作为政治参与的组织渠道并非它的主要功能，而且农民工在城市遭遇的各种问题也无法通过合作社去加以解决。在珠江三角洲等农民工较为聚集的地区，虽诞生了一些由农民工自发组建的维权性非政府组织（Non-Government Qrganizalion，NGO），但由于对NGO的管理尤其是注册登记一直十分严格，使得农民工组织很难依法进行注册。社会组织登记制度虽在2013年有所松动，“行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类这四大社会组织将实行民政部门直接登记，不再由业务主管单位审查同意”〔5〕，但纯农民工组织成长道路上依然是困难重重。正因为长期游离于组织之外，缺乏可以正式代表自己的专门组织，使农民工呈现出“无组织、无纪律、无领导”的松散结构。又因为太过松散，难以对农民工进行系统的、常规性的教育培训，农民工政治素质和政治参与技能无法得到提升。如此，更使得农民工非制度化政治参与行为的机率大大增加。

（二）制度的不合理

制度的不合理是指既有的制度本身存在不科学或不完善之处，如制度存在严重或明显的利益倾向性，制度已不合时宜，或是制度缺乏可操作性，不利于执行等。不合理的制度可能是制定之初就不合理，也可能是后来逐渐不适应新的社会现实而显得不合理。无论如何，对不合理的制度应当及时修正和完善，避免因不合理的制度造成公众负面情绪积攒并引发爆发性的非制度化政治参与活动。但根据路径依赖理论，制度存在的学习效应、协调效应和适应性预期等特点，加上制度的初始设置成本，使得对旧制度的修正将异常艰难。

比如中国现阶段的城乡二元户籍制度在城市和农村之间竖起了一座高墙，是对公民身份的一种不公平的等级界定，尤其是将户口与住房、消费（如购车）、医疗、教育、社会保障等利益直接挂钩，不同的户籍有不同待遇，诱发了很多社会问题。“农民工的进城及其在城市的各种利益表达和需求，势必占用城市的公共资源。因此，作为既得利益者的市民必然想方设法围剿农民工本已狭隘的生存空间和资源获取渠道”〔6〕。在市场经济高速发展和社会生活民主化的今天，现行户籍制度已经引起了越来越多的争议，户籍制度改革也因此成为整个社会的迫切要求，但路径依赖使改革的道路显得比较漫长。农民工在城市长期遭受的不公正待遇很容易造成农民工的心理落差，一旦有外在诱因，就容易产生冲动而出现非理性的政治参与行为，如聚众闹事、暴力对抗、围攻政府机关等。

又如信访制度作为民情上达、申冤维权的一个通道，在法治尚不健全的现实背景下，是应当可以发挥社会减压阀的积极作用的。但由于信访制度自身的缺陷，本是公民正常政治参与渠道和权利救济手段的信访，有时反倒成为引发非制度化政治参与的导火索。“信访制度本来应该是社会的减压阀，却由于这种制度性的困境，在一些地方反而成了社会的增压器”〔7〕，首先，现行信访机构庞杂繁多，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。各级信访机构对信访案件层层转办，或在各部门信访机构之间相互推诿，信访人投诉无门，或反映的问题在当地迟迟不能得到解决，农民工于是直接上访到中央。其次，农民工在维权申诉时，“往往把信访看成了优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利”〔8〕，更多地依赖信访并将其作为最后的希望所在，但信访部门并不具有解决问题的实际权力。所以，一方面农民工对信访寄予太高的期望，一方面信访部门又不能直接很快地帮助其解决问题，就造成了农民工与信访部门的对立，甚至出现针对信访部门的群体性事件等非理性行为。再次，当前的信访工作领导责任制和责任追究制，旨在让各级党政领导重视信访问题，但由于存在被追究责任的压力，各级政府为了抑制上访的增加和升级，不惜动用收买和欺骗等方法，甚至采取各种手段对信访群众进行打击乃至政治迫害，于是产生上访者与截访者的对抗和冲突，以及上访者进京上访告状或是动员更多的人集体上访。2013年11月5日，河南进京上访者在被遣送回乡途中刺死和刺伤截访者各一名，就充分显现出现行信访领导体制的弊端。即便如此，由于改革信访制度将牵一发而动全身，所以改革仍任重而道远。

（三）制度的虚置

制度的虚置是指既有的良好制度没有得到很好的执行，形同虚设。经济的快速发展和社会的不断进步，总会从最上层催生出一些较先进、较民主的制度来，以更好地维持和巩固政权的统治。但制度的生命力不仅在于制度本身是否科学合理，更在于制度的执行是否忠实和有力。但在路径依赖的作用下，新制度的执行者往往沿袭旧有制度下的思维模式和行为方式，使新制度实际上被架空或是执行效果被大打折扣。

例如我国目前初步形成了以《宪法》和《村民委员会组织法》为核心的、较为完备的村民自治的法律制度体系。村民自治的主要内容是自我管理、自我教育和自我服务，主要方式是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。然而，且不说这个制度本身都带有国家立法赋权的性质，在村民自治的实践中，也存在很多因路径依赖而造成的制度虚化。根据《村民委员会组织法》，乡镇政权对村委会的工作是指导、支持和帮助，不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但由于“制度变迁不仅可能存在自身不成熟方面的问题，而且与原有制度安排的摩擦与磨合需要一个过程，不可能一步到位”〔9〕，所以乡镇政府对村委会工作的行政干预是司空见惯的事情，并突出表现在村级民主选举、民主决策和民主监督等环节上。既然乡镇政府在村级事务中仍有很大的影响力，想达到目的便只能通过影响政府官员，从而诱发了行贿等不正当的竞争行为。农民工长期在城市打工居住，思想更为活跃，也拥有较多的经济资源。在涉及切身利益的村级事务中，更容易和更懂得利用非制度化的渠道去与政府官员接触，从而获得较多的利益分配。有些经济上富裕起来的农民工，还试图寻求政治上有所作为，如回乡竞选村委会主任，在变相指定人选等政府行政干预行为依然存在的情况下，通过贿赂等非制度化手段自然成为他们的必要选择。

再以农民工的劳动就业管理制度为例，中央和地方政府都制定了关于改善农民工就业环境和促进农民工就业的政策措施，如取消了对农民工就业的歧视性政策、出台了支持农民工创业就业的扶持和优惠政策等，但执行中仍遭遇旧有思想和制度的种种羁绊，好的制度没有真正落地。一些城市政府只对当地的居民负责，不对包括农民工在内的“外来人口”负责。在这种制度环境下，加上一些地方政府招商引资、发展当地经济的驱动，就会产生漠视甚至损害“外地人”和农民工的利益的行政行为和决策。还有政府因各种利益关系，疏于对企业的监管，导致一些企业尤其是建筑行业企业，逃避为农民工缴纳社会保险费、拖欠农民工工资、让农民工超时加班的现象较为普遍，且屡禁不止。这些都成为诱发农民工非制度化政治参与的重要因素。

三、结语

党的十七大、十八大报告中均指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”农民工作为中国重要的产业工人群体，为社会主义现代化建设作出了较大贡献，“他们却还没能成长为公民政治参与中的有声话筒”〔10〕。随着农民工经济状况的不断改善和受教育水平的不断提高，其政治需求也必将日渐提升。因此，“不能把农民工群体长期排斥在政治参与之外，而应保护他们的合法权益，鼓励和引导其政治参与行为，把这个群体培养成为一个成熟的、负责任的社会群体”〔11〕。然而，这需要一套完备的制度来保证其实现。我国的人民代表大会制度、政治协商制度、村民自治制度、信访制度等为农民工政治参与提供了一个基本的制度框架，但由于各级政府及官员在治理理念、治理方式等方面存在的路径依赖，一方面出台的某些制度本身就不够合理，另一方面有些好的制度在实践中不能被切实执行，还有一些急需的制度迟迟不能推出，导致制度供给与农民工参与政治生活的制度需求之间的矛盾，刺激和引发了农民工寻求制度之外的途径实现和维护自己的政治权益。因此，必须竭力破除路径依赖，对引发农民工非制度化政治参与的制度根源认真审视，尽快改革和完善现有的不合理制度，制定有助于扩大农民工有序政治参与的法律制度，并忠实执行现有的制定良好的制度。

〔1〕塞缪尔·亨廷顿，琼·纳尔逊．难以抉择：发展中国家的政治参与〔M〕．汪晓寿，吴志华，项继权，译．北京：华夏出版社，1989：5．

〔2〕塞缪尔·亨廷顿．变化社会中的政治秩序〔M〕．王冠华，译．上海：上海人民出版社，2008：80．

〔3〕高洪贵．论农民工的有序政治参与及政府责任〔J〕．学习与探索，2010（6）：58-60．

〔4〕吴琦．农民工政治参与：制度化与非制度化方式的偏好和选择〔J〕．广西社会科学，2013（8）：7-11．

〔5〕田享华．社会组织登记”破冰”百万社团或“名正言顺”〔N〕．第一财经日报，2013-03-14（A03）．

〔6〕龚志伟．论农民工城市政治参与的非正式制度约束〔J〕．学术交流，2010（10）：41-45．

〔7〕马骥远．信访制度是“减压阀”而非“增压器”〔N∕OL〕．（2013-11-18）〔2013-12-26〕．http：∕∕jb．sznews．com∕html∕2013-11∕18∕content-2687650．htm．

〔8〕于建嵘．“信访综合症”背后的潜规则〔J〕．人民论坛，2010（15）：50-51．

〔9〕陶叡，陶学荣，付含宇．乡村治理中的制度变迁分析：以村民自治制度为视角〔J〕．中国行政管理，2010（5）：91-94．

〔10〕邓秀华．农民工政治参与的主要类型分析〔J〕．江西社会科学，2012（1）：192-195．

〔11〕翟德华．新时期中国农民工政治参与问题研究〔D〕．郑州：郑州大学，2009．

（责任编辑 杨朝霞）

Analysis under the Horizon of Path Dependence Theory on Roots of Migrant Workers'Non-institutional Political Participation

ZHAO Zhanjun
（Humanity and Social Science Department of Zhengzhou Institute of Aeronautical Industry Management，Zhengzhou 450015，China）

As a large，new and developing industrial workers group in China，migrant workers'political participation has an important effect on whether socialist democratic political construction will go on smoothly，and also concerns the harmony and stability of both urban and rural areas．However，migrant workers'political participation is marginalized at present，and more importantly，noninstitutional political participation behaviors appear frequently，such as petitioning bypass local authorities，violence and vandalism，illegal gathering and suicidal threats，which threaten both social order and the regime governance．According to the theory of path dependence by Douglass C North，an American economist，we can find the root of migrant workers'non-institutional political participation due to being lack of some proper systems，existence of irrational systems and some systems in name only resulted from path dependence．Therefore，we should get rid of path dependent，reform and improve irrational systems，formulate the law and systems that will help to increase migrant workers'institutional political participation，and stick to the present rational systems faithfully．

migrant workers;non-institutional political participation;system root;path dependence

D422

A

1672-2345（2014）05-0022-04

10．3969∕j．issn．1672-2345．2014．05．006

河南省科技厅软科学研究计划项目（132400411166）

2014-01-09

2014-02-19

赵战军，讲师，主要从事农村公共服务、农村政治学研究．