京津冀食品安全风险防控协同发展理论研究

韩薇薇

（天津市食品安全管理与战略研究中心，天津科技大学经济与管理学院，天津300222）

京津冀食品安全风险防控协同发展理论研究

韩薇薇

（天津市食品安全管理与战略研究中心，天津科技大学经济与管理学院，天津300222）

京津冀协同发展在2014年成为重大国家战略，各类研究议题引起学界广泛关注；食品安全问题关乎国计民生，食品安全风险防控也在京津冀协同发展过程中扮演重要角色，本文强调了京津冀协同发展获得了前所未有的机遇和挑战，并在此背景下，分析了三地发展不平衡、协调机制尚未形成、食品安全源头风险防控迫在眉睫等种种现实问题，并提出三地应如何打破地区限制、解决各种要素流通瓶颈，建立三地食品安全风险防控长效协作机制的方法，期望对京津冀食品安全防控体系的全面建立发挥作用。

京津冀协同发展；食品安全；风险防控

习近平总书记强调，实现京津冀协同发展是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进。京津冀地区有着特殊的历史渊源、地缘优势，社会经济发展具有层递性、互助性和共同性等特征，具备可以区域协作的良好基础。同时，食品安全问题关乎国计民生，是建立幸福社会的保障基础，加强京津冀地区的区域食品安全风险防控，必将整合京津冀地区优势资源，推动区域内社会、文化交流和区域合作向纵深深化，使区域协同发展从经济领域扩大到社会各领域，从而实现整体推进京津冀一体化，对于营造稳定和谐的社会局面，进而为保障全国食品安全起到示范作用[1-4]。

1 京津冀协同发展的机会难得、机遇成熟

京津冀地区在我国国家战略发展中地位举足轻重，作为世界第二大经济体的中国，需要建设在世界上有话语权的城市群。京津冀地区的协同一体化发展在中国总体产业转型、空间转化、策政优化的中国发展进程中获得了千载难遇的机会。

北京的城市功能迫切需要促进区域整合和周边城市产业对接。长久以来，作为一国首都，北京的资本优势在于全国各地的大量优质资源的集中，而这个强大的类“虹吸”效应，却导致了北京与其周边地区发展相对比差异具大，甚至出现了“贫困带围绕资本带”。而且，随着北京城市规模的不断扩大，由于城市本身的资源、环境、发展空间的有限性，过度集聚导致北京交通拥堵、环境污染、水资源短缺等现象越来越突出，这些“大城市病”已经影响到作为政治经济文化中心的北京的核心功能的正常发挥。为了突破发展的瓶颈，实现整个区域支持是城市群发展的必由之路。实现在产业转型过程中的产业升级，为城市发展提供更多的空间和更多的城市功能，是京津冀地区协调发展的具体定位。北京周边的城市发展迫切需要北京的金融成果、科技创造，金融引领，京津冀的发展也重视天津的地理位置优越、河北自然资源优势，总之，北京、天津、河北三方的相互需要，互相支撑、取长补短，为实现区域协同发展的实质性进展提供可能。

2 推动食品安全风险防控需要京津冀协同发展

京津冀地区面临的食品安全风险问题的严峻性随我国经济发展而进一步增长。首先，随着消费水平的提高，高档食品，特别是进口食品在我国大中型城市引起消费者青睐，据食品工业协会预测，未来的5年，中国将成为全球最大的进口食品消费国，中国进口食品的高速发展的年代已经到来。京津冀地区拥有和超过世界上120多个国家和地区往来的贸易渠道，国外的很多商品通来本区域到中国的北方市场，京津冀地区的进口食品安全与否不可避免地会对区域内的食品安全形成了严峻的挑战。其次，京津冀地区食品安全风险防控的挑战也同样来自于国内。北京已经进入了后工业化阶段，天津处于工业化的高级阶段，河北处于工业化的中级阶段，在工业化进程中，在矿产开发和能源利用加工过程中产生大量的污染物不利于生态环境的保护，在此种区域生态环境下，肯定会生产包含各种粮食不安全、食品生产源头监管失灵等诸多问题。同时，由于京津冀地区一体化发展本身就要解决“诸侯经济”的发展问题，解决本区域中存在如各自为政、市场分割和地方保护等阻碍了跨区域合作和经济资源的自由流动因素，等抑制了食品安全管理的因素。

解决京津冀地区的食品安全源头风险防控、食品安全供应链全程监管、区域食品安全监管合作的问题，不是北京、天津或是河北的某一个政府部门或是行政单一层面可以解决的，这需要解决跨区域、跨部门合作问题，加强京津冀地区政府与本区内社会组织、行业内部、普通市民、三地农户之间的合作。在这方面，澳大利亚有过“整体政府”的成功经验，并在本国的工作报告中指出：“整体政府，指的是公共服务，以完成共同的目标、实现跨部门的协调，以解决联合机构的一些特殊问题。”区域间政府协作是一个“整体政府”概念的延伸，包括区域间城府的政策制定的协调性，政府的规划的整体性能，还包括纵向和横向的合作，多层次的区域政府合作。京津冀食品安全风险防控协同发展改革的实施，要借鉴“整体政府”的经验，同时要走出一条适合本国本地区现实的食品安全防控区域间政府合作之路，省级政府是一个主体，地方政府的各层面、各部门也应该是策略的制定者和执行者。京津冀三地协同发展将在交通、生态、产业、公共服务等方面进一步明确一批现实急需、具备条件、符合目标的重点项目，同时利用及发展网络和信息技术，实现政府管理和公共设施和高科技资源的整合。在食品安全风险防控方向，应建立京津冀地区内部的食品安全管理系统，倡导采取一种被称为“食物链方式”的新措施，在三地政府、民间、消费者三方的通力合作下，从风险评估和农产品质量安全风险评估入手，尽力作到食品从生长、收成、加工直至消费者最后使用等每一个环节的安全检验，建立京津冀食品安全风险防控协同发展长效机制。

3 京津冀食品安全风险防控协同发展面临的问题

3.1 京津冀食品安全预警体系的现状及存在的问题

食品安全预警问题的现状研究近年来已引起我国学界的广泛关注。实事上，我国在食品安全预警系统的建立上取得了一定的成果：首个覆盖13省市的食品污染物监测网络已经建成；高校及研究机构的食品科学实验室负责对我国公民的营养膳食结构进行科学全面的分析；“进出口食品安全监测与预警系统”已经运行工作，为我国食品进出口进行科学风险分析和为政府的政策制定提供科学依据。国家食品药品监督管理总局（SFDA）把食品安全突发事件的风险预警和应急处理机制作为长效机制，食品安全网络监控和预警系统在我国已初步形成。食品风险预警基层监测点的覆盖面进一步扩大，截止到2012年，食品风险监测率覆盖了大部分省、自治区、直辖市，市级监控覆盖率，同比分别增长了17%及22%，食源性疾病监测控点医院同比增长了23%。图1所示为我国食品安全风险监测网络建设从2001年至2012年的进展情况。

图1 食品安全风险监测网络建设（2001-2012）Fig.1 The construction of food safety riskmonitoring network（2001-2012）

虽然食品安全网络监控和预警系统的建设在近几年内初见成效，京津冀三省市也建立相应的食品安全监测网络和风险数据库系统用以保障本地区食品安全预警系统的工作运行，但是仍然存在许多问题。三省市的食品安全预警子系统包括食品检验检测体系、电子监管追溯体系和信息化建设尚不完备。县乡级及城乡结合部的定性检测及抽检手段相对落后，配套设施不够。食品安全风险监测体系尚不完善，特别是风险评估工作仍主要在本地区，未形成跨地区的、监管工作手段相结合协作模式，对风险警示共享能力有限，虽然部分地区风险预警技术体系成形，但是三地的整体风险监测、技术支撑能力依然薄弱。

3.2 源头生产和加工的食品安全问题

如同中国的大部分地区一样，京津冀地区的食品的源头生产，大部分以农户的分散生产，加上生产龙头企业的统一采购模式为主，这样会产生各类源头生产的风险问题，诸如农民在粮食生产过程中安全认知较差，产生使用过量的农药，非法添加激素等问题，从而导致在食品安全源头上产生风险，以此为产品来源的食品加工龙头企业不能保证食品原材料的安全性。例如2013年，河北省出现了农民为追求西瓜产量，不当使用添加膨胀素导致西瓜爆炸事件出现。

在食品加工过程中同样存在食品安全风险，企业为了延长食品的保质期或改善食品的颜色、外形、营养物质含量，过度使用食品添加剂，三鹿奶粉事件及2014年福喜公司过期冷冻食品事件是此类事件的典型代表。此外，京津冀地区的很多食品加工企业规模小、加工设备不定期清洗、更换，管理制度宽松，容易使食品在处理过程中产生微生物污染，存在食品安全风险。

3.3 三地源头农产品物流配置的绿色通道体系尚不完善

区域食品安全风险防控协同发展强调整体的和谐和局部配置，以源头农产品物流配通道来说，虽然农产品运输交通费用所占比例所在三地地方财政所占不高，但是对于普通农户来说费用不小，为了保证利润，农户宁愿选择道路较远，但成本较低的线路，而不把收费标准高的高速公路作为选择。这样从河北运来农产品，运送到北京、天津的物流速度就得不到保证。虽然三地的国家级、省级公路体系基本完成，河北省物流配送中心已发展到120多家，其中不乏国际知名物流企业，但特许经营的农产品现代物流企业尚未形成，县乡新鲜农产品的供应物流网络模式尚未建立，并不能保有效保证河北配送的价格优势，这样不利于三地食品安全风险协作防控的局部最优的发挥，没有达到有效调配各要素的效果。

3.4 地区发展不平衡、协调机制尚未形成

由于三地的经济基础不同，食品发展产业存在区域发展不平衡情况，主要存在于地区和城乡之间，河北省落后于北京和天津两大城市，而城市对于食品安全的风险防控，无论从政策制定实施还是技术手段都好于县乡地区。农村地区缺乏省级风险监控的实验仪器设备，缺少专业技术人员，很难把握监控项目的精确度，使整体食品风险防控监测水平不合格。

京津冀地区的农产品的质量和安全主要体现在重金属污染和农药残留超标，另外食品工业化也导致了潜在的新类型食品安全风险。根据课题组调研，新类型食品安全风险食品安全风险有从城市向农村蔓延的趋势。课题组通过对天津武清区、河北省昌黎县进行走访调研，统计数据显示（图2），食物中毒、问题饮料、假酒、过期加工类肉制品等方向是近年来农村食品安全的严重问题，食品风险预防和控制的不足在这些地区尤为突出，三地食品安全风险防控协调机制的形成迫在眉睫。

图2 京津冀地区农村食品安全常见问题Fig.2 The comMon food safety p robleMsof ruralareas in Beijing，Tianjin and Hebei

4 京津冀食品安全风险防控协同发展初步对策

4.1 健全完善京津冀食品安全预警体系

预警体系是食品安全风险防控的核心部分，利用数据在信息系统中提取出作用于食品安全的部分，作为安全风险分析的参考。京津冀协同发展在推进包括交通、基础设施互联互通，产业转型升级等大背景下进行的，食品安全预警体系的协同发展也要借力。三地要在已经建成的食品安全预警体系上，应统一步调，共享资源、对于食品生产、加工、流通、消费进行全过程监管，统一食品安全标准，积极预防和减少县乡食品安全风险发生。构建“统一多层监控、各地多模块组合”方式，形成三地统一的市区、县乡食品安全预警体系，各地政府要统一目标、分工合作、建立三地联席会议机制，定期对三地情况进行多视角的分析，形成有统的协作风险预警体系。

4.2 重视源头生产、加工及物流配送安全问题

保证三地食品安全，建立有效的食品安全风险防控体系，一定要重视农业安全生产，把农产品质量安全放在首位，推进三地农业生产标准一体化进程，控制食品源头生产安全，加大对农民的教育力度，鼓励大企业进行现代农业生产一体化。借鉴长三角地区、山东省等农业发达地区的经验，面对国际国内双重挑战，促成一体化的源头农产品质量标准控制体系，并且实施全方位监控，特别不能放松农产品的生产、运输、储藏环节，发挥龙头企业在这些环节上的关键点作用，树立三地农产品品牌形象。同时也应根据各地的特点，整合资源和农业生产环境，依靠科学技术，形成独特的具有三地优势的农业生产、加工及物流配送模式。

4.3 建立三地食品安全风险防控长效协作机制

复杂的原因往往导致食品安全问题的监管难度增长，特别是该领域的风险防控范围难以准确界定，因此，三地食品安全风险防控需要更有效的协调管理模式，实现真正的资源共享和数据分享，便于节约管理资源，提高风险防控效率。例如，在京津冀地区，北京应发挥它的首都核心区作用，为食品安全风险防控提供一个智力平台，发挥其国家食品安全风险监测和评估中心作用，同时协调区域省级实验室，在食品安全风险监测、评估、预警、技术仲裁与农业合作等方面，注重提高传统风险意识力度和新的调查跟踪检测的潜在风险的评估和防范能力，调动本区地方各级政府、利用可担任风险监测角色有实验室资源的高校，完善三地区食品安全联席会议工作细则、特别是在在省、市交界、城乡结合部建立基础监测站，进行基本的数据样本采集，进行资源共享。

[1]祝尔娟.推进京津冀区域协同发展的思路与重点[J].经济与管理, 2014(5)：10-12

[2]唐晓纯.国家食品安全风险监测评估与预警体系建设及其问题思考[J].食品科学,2013(8)：342-348

[3]王殿华.加强环渤海区域合作防范食品安全风险[N].中国食品报, 2011-08-19

[4]刘书艳.京津冀一体化：产业企业如何谋篇布局[N].中华工商时报,2014-03-20

The Ory Study on Food Safety Risks Control about Beijing，Tianjin and Hebei Collaborative DevelopMent

HANWei-wei
（Tianjin Food SafetyManagementand Strategy Research Center，TUST，Tianjin 300222，China）

Beijing，Tianjin and Hebei collaborative development is considered as amajor national strategy in 2014，so thatvarious research issues caused extensive concerns.Food safety problemsare crucial to the people's livelihood，in which food safety risk prevention and control is playing an important role.This paper emphasizes the greatopportunitiesand challengesof collaborative developmentof Beijing，Tianjin and Hebei with face to，and in this context，analysis all kinds of practical problems，such as the balanced，coordinated mechanisMhas notyet formed，t the food safety source risk prevention and control is serious，and puts forward somemethods toto break the regional restrictions，solve various elements circulation bottleneck，and to establish long-terMcooperation mechanism，with the expectations of effectiveness of food safety prevention and control systeMin Beijing，Tianjin and Hebei.

Beijing Tianjin and Hebeicollaborative development；food safety；risk prevention and control

10.3969/j.issn.1005-6521.2014.18.064

2014-09-17

天津市科技发展战略研究计划“京津冀食品安全风险防控协同发展模式研究（14ZLZLZF00061）”

韩薇薇（1981—），女（汉），副教授，硕士，研究方向：食品产业经济。