提高生活垃圾减量化水平的建议

葛新权+李晓非

伴随着我国城市化进程的不断加快，城市生活垃圾产量也在迅速增长，由垃圾引起的环境污染问题日益严重，不但已经威胁到人们的身体健康与生活环境，更成为制约我国经济社会可持续发展的核心问题。北京作为中国首都，随着经济建设的飞速发展、人口的迅速增长及人口流动性的增大，城市生活垃圾的管理问题尤为严重。以2011年为例，北京市日产生活垃圾1.8万吨，年增长8%。照此速度，预计到2015年年产生活垃圾总量将达到近1200万吨。显然，城市生活垃圾管理已成为北京市亟待解决的问题。

面临的主要问题

通过对垃圾处理企业、环保部门以及社区居民进行大规模访谈和调研，我们对北京市生活垃圾处理现状进行了深入的考察。研究结果表明，虽然北京市在生活垃圾分类、生活垃圾无害化处理、可回收垃圾综合利用等方面走在全国前列，但生活垃圾减量化工作仍是一项长期艰巨的工作。大体来说，北京市生活垃圾减量面临的问题主要集中在以下几个方面：

第一，现有的生活垃圾减量化方式主要集中在生活垃圾中间和末端减量上，缺乏生活垃圾减量化全过程管理。政府出台的生活垃圾管理法律法规，如《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市生活固体废物管理办法》、《汽车回收管理办法》等，主要是出于控制生活垃圾污染的目的，在生产者责任延伸、绿色包装等源头减量问题上存在立法缺失。

第二，生活垃圾减量化过程中各主体减量化动力不足。生活垃圾减量化涉及企业、居民、环卫部门等多个主体，由于法律、经济、体制等因素的影响，各主体对于生活垃圾减量化缺乏足够的动力。

第三，生活垃圾减量化面临着诸多困难，在短时间内难以实现大规模的生活垃圾减量。有数据显示，目前北京市人口密度达到11150人/平方公里，北京市还被《福布斯》杂志评为“世界最拥挤的20座城市”之一。庞大的人口密度以及大量的流动人口，给北京的生活垃圾减量化工作带来了极大的困难。另外，居民素质、居住结构、生活习惯等都会成为生活垃圾减量化的阻力。

全过程减量

针对上述问题，结合国内外城市生活垃圾减量化的先进经验和北京市自身特点，我们认为，北京市的生活垃圾减量化首先应采取全过程减量的方式，特别是要加强生活垃圾的源头减量和中间减量。

生活垃圾生命周期包括从原材料加工到末端处理的全部过程，按照生活垃圾的物流方向可以具体划分成生产、流通、消费、回收使用、收集转运和末端处理6个环节。根据减量化活动涉及环节不同，北京市可以将生活垃圾减量化活动划分为“源头减量”、“中间减量”和“末端减量”三个部分。

源头减量是指产品在变成垃圾之前进行的控制和管理，涵盖了生活垃圾生命周期的生产环节、流通环节和消费环节。很多发达国家垃圾管理经验表明，在这些环节中对生活垃圾的数量和种类进行控制，可以大大地减轻末端处理过程中的压力，同时可以减少资源的浪费。

中间减量是指对已经产生的垃圾进行回收使用和收集转运的过程。生活垃圾中废旧电器、纸张等可回收物被回收后，经过加工变为生产原料。那些无法直接使用的生活垃圾、砖瓦渣土等经过收集转运进入末端处理环节。在收集转运环节中，对生活垃圾进行有效的分类，是提高生活垃圾中间减量化水平的关键。

末端减量涵盖了生活垃圾的末端处理环节，环卫部门对生活垃圾进行分拣和加工，从中提取能够作为工业原料的物质，并将处理后的生活垃圾进行焚烧、填埋和堆肥。

源头减量可以从根本上减少对资源的使用量，最符合生活垃圾“减量化”的目标；中间减量能够提高资源的再利用效率，实现生活垃圾的“资源化”。源头减量和中间减量更符合生活垃圾减量化、资源化和无害化的管理目标，因此，生活垃圾管理政策的重心应集中在源头减量和中间减量上。末端减量虽然是被动的垃圾减量行为，但仍是城市生活垃圾处理的重要手段。城市生活垃圾的形成和处理是系统性、连续性的问题，需要从各个环节入手采用全过程的生活垃圾减量方式。为此，我们提出四项建议：

其一，建立北京市生活垃圾源头减量体系。一是加强生产企业产品的管理，推广绿色包装，抵制过度包装行为。二是在流通企业实行“商场大件商品与包装物分离、包装物单独收费”制度，鼓励顾客将包装物留在商店。三是加强农贸集市生活垃圾管理，鼓励农贸集市为消费者提供净菜服务，要求大型农贸集市就地设立废菜烂叶处理设施。四是根据《北京市生活垃圾“零废弃”管理办法（试行）》，出台“党政机关、学校、宾馆饭店、度假村生活垃圾源头削减行动计划”，逐年实施，提倡资源节约。

其二，开展无害生活垃圾“源头处理”试点。结合北京市生活垃圾分类试点，在试点街道和居住区开展无害生活垃圾源头就地处理试点。完善装修垃圾、餐厨垃圾、枯枝落叶专项管理系统；将厨房垃圾分为生厨房垃圾和熟厨余（煮熟、含盐分的食品），进行分类处理。开展街道和社区枯枝落叶、生厨房垃圾等无害生活垃圾就地处理的探索，减轻垃圾清运和末端处理压力。

其三，加强可回收垃圾管理。一方面，配合北京市“回收站进社区”，强化社区回收站的规范管理，构建社区废旧物资回收和垃圾清运的社区物业监管制度。另一方面，建立社区废旧物资“零存放”制度。实施社区废旧物资“定时回收清运”，保证社区废旧物资“零存放”，净化社区环境。

其四，建立生活垃圾“分仓填埋”综合循环利用新模式。“分仓填埋”是将各个不同时期入场的垃圾单独储存在封闭的垃圾仓中进行熟化、脱水、氧化等工业化处理，多个垃圾仓位可以循环使用，极大地节约土地成本。生活垃圾在经过分仓填埋过程中由于经过氧化和脱水处理，体积缩小，重量减轻，便于进行工业化分选。经过熟化后的有机垃圾热值远高于原生垃圾，甚至可以在不加入助燃剂的条件下直接焚烧，极大地提高垃圾焚烧效率。由于分仓填埋采用封闭式的处理方式，其对大气、地下水的污染也远小于普通的填埋处理方式。

提高主体积极性

生活垃圾减量化涉及多个主体，因此政府要通过有效的措施提升各个主体生活垃圾减量的积极性。

生活垃圾减量化的主体包括政府、企业、居民、环卫部门和废品再生体系。北京市政府虽然近年来一直积极从事生活垃圾减量化的促进工作，但是受制度、法律、经济等因素的影响，企业、居民、环卫部门和废品回收体系的生活垃圾减量化积极性仍有待提升。有鉴于此，我们认为可采取如下举措：

首先，规范企业生产和销售行为。由于市场的激烈竞争以及企业控制成本的压力，我国企业在生产和销售产品过程中对垃圾减量化问题并未形成足够的重视。虽然《中华人民共和国循环经济促进法》包含了包装物回收和无害化处理的条款，但仍缺乏具体的操作性规定。为了规范企业生产和销售行为、从源头上减少生活垃圾的数量，政府应从以下两个方面着手展开工作：一是在《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》的基础上，将生产者“生产者责任延伸制度”扩大到其他产品。二是加强生产和流通企业的产品包装立法，防止过度包装。

其次，调动居民减量化积极性。城市居民既是生活垃圾的制造者又是生活垃圾减量化的实施者，其在整个生活垃圾减量化体系中发挥着极其重要的作用。政府应通过以下几个方面调动居民减量化的积极性：一是改变以往以鼓励和倡导为主的垃圾分类制度，引进垃圾分类收费、垃圾费随袋征收等制度。二是加强垃圾分类设施的管理，提高居民垃圾分类的便利性。三是在全市发起“周五下午大扫除”倡议，引导和鼓励居民下午参与本单位及所在辖区内的垃圾大扫除活动，集中清理垃圾，减少垃圾的产生。四是开展以社区为立足点的生活垃圾减量志愿服务，吸引物业、居委会、居民、退休人员、在校学生等志愿者参与，推动生活垃圾减量。

再次，提升环卫部门工作效率。环卫部门是北京市生活垃圾收集转运和末端处理的主要负责者，日益增多的生活垃圾对于环卫部门的工作效率提出了更高的要求。为了提升环卫部门的工作效率，政府既要不断加大环卫部门的科技创新投入，提升其生活垃圾处理的技术水平；又要建立环卫部门公众监督制度，动用全社会的力量推进环卫部门的工作效率的提升。

最后，促进废品再生体系发展。废品再生体系是指可回收垃圾的回收、分解、运输以及再生产品制造和销售的整个环节。这一体系的建立与发展，是实现生活垃圾资源化的重要推动力量，同时大量再生产品的出现也节约了宝贵的自然资源。为了推动废品再生体系的发展，政府要加大对废品再生体系中各企业的补贴力度，促进其扩大生产规模。同时规范这些企业的生产行为，通过一些操作性强的法律规范，如《废旧轮胎回收利用管理办法》等，将垃圾资源化逐步纳入法制化管理轨道。

循序渐进推动

生活垃圾减量化是一项长期艰巨的工作。北京市虽然具备资金、技术和基础设施方面的优势，但也面临着人口密度大、人口流动性强、居民居住集中等问题。这些因素给北京市的生活垃圾减量化工作带来了极大困难。因此，我们建议北京市分阶段逐步实施，以点带面、循序渐进逐步提升全市生活垃圾减量化水平。当前，政府可从以下两方面展开工作：

一方面，开展“生活垃圾不落地”试点。在全市选择有代表性的街道和社区，开展生活垃圾“定时定点清运”试点，做到“垃圾不落地”。市政市容管委统一规划垃圾回收线路，市环卫集团组织定线、定点、定时的垃圾回收班车，沿线商家和居民在停车收集点准时将垃圾放到垃圾车及资源回收车上直接运走，实现“垃圾不落地”。

另一方面，构建生活垃圾监测与统计体系。市政市容管委与市统计局应组织力量，开展生活垃圾统计与监测研究，厘清“垃圾产生量”、“废旧物资回收量”、“垃圾清运量”和“垃圾处理量”之间的关系，构建数据收集容易、连续、科学的分类统计指标，设立监测点，建立生活垃圾全程监测体系，为北京市生活垃圾减量化决策提供科学的数据支撑。

（作者单位：北京信息科技大学经济管理学院）

责任编辑：叶再春