治理“城市病”要抓住关键多管齐下

赵弘

进入21世纪以来，北京市抓住筹备奥运的重要战略机遇，加速推进发展方式转变，经济社会发展取得了巨大成就，与此同时，北京发展也面临着人口过快集聚、交通严重拥堵、资源环境压力加大等“大城市病”困扰，人口、资源、环境协调发展面临严峻挑战。这既是特大型城市发展面临的一般性、共性问题，也与北京自身的发展有很大关系。

探究北京“城市病”主因

造成北京“城市病”的主要原因可以概括为三大问题：经济问题、规划问题和体制问题。

首先，经济发展及其所引致的人口过快增长是造成北京人口资源环境矛盾的核心因素。

近年来，北京一直在努力控制人口规模，执行严格的户籍管理制度，积极探索“以业控人”、“以房管人”，但是北京人口快速增长的势头并未得到有效遏制。2009年，北京人口规模就已经突破了1800万人，2012年达到2069.3万人。其中，外来人口是北京人口增长的最主要原因。近十年来，北京市常住人口增量中户籍人口仅占23.9%，外来人口占76.1%。

吸引人口向北京集聚的因素很多，独特的首都资源优势、首都较高的经济社会发展水平等都对外来人口产生很强的吸引力。同时，随着北京经济发展水平的不断提升，人们对更高生活品质的追求也催生了更多的家政服务、保安服务等城市生活性服务需求，吸引了更多外来人口进京。目前，北京保安人员超过20万人，家政服务人员30多万人。

但是，造成北京人口增长过快的最核心原因，还在于经济发展。近十年来，北京就业人口总量增长了400多万，年均就业人口增量占常住人口增量的65.9%，占北京人口增量主体的外来人口就业比重更高。

发展经济必然会吸引就业人口集聚，但是，北京的产业结构仍不合理，还存在一些并不符合首都功能定位要求的低端产业。发展这些低端产业虽然对北京经济有一定的贡献，但是其带来的人口集聚却是非常严重的。北京外来就业人口中，2/3都集中在批发和零售业、制造业、住宿和餐饮、建筑业四大传统行业。其中，批发和零售业行业就占到11.4%。按现价值计算，近十年批发和零售业增长速度达17.7%，既快于GDP增速（15.2%），也快于服务业增速（16.6%）。

经济的发展，人口的增长，必然会给城市基础设施建设、公共服务供给带来巨大压力，也引发了交通拥堵、资源供应紧张、环境污染等一系列问题。比如教育资源供给方面，全市随迁子女从2000年的8.5万人增加到2012年的49万人，小学阶段在校生中非京籍比例达45.1%；再比如，交通拥堵问题更加突出，2012年，每日出行量达到3033万人次，市民通勤时间平均为1.32个小时，为全国最长。

其次，城市规划“单中心”格局未能突破，使得北京“城市病”更加尖锐化。

北京这些年来的发展，离不开我国快速城镇化背景，这种城镇化是基于我国城乡二元结构明显、区域差异很大的条件下的城镇化，是一种被压缩了的城镇化。我们用几十年的时间完成其他发达国家近百年甚至更长时间所经历的城市化进程。据统计，城镇化率从30%提高到60%，日本用了60年左右，美国用了90年左右，英国用了180年左右，而我国大约只需要30年。

面对来势迅猛的城市化浪潮，我们对特大城市发展规律认识不足，理论研究不够，许多城市规划理念滞后、前瞻性不强，对城市科学发展的引导作用不充分，“单中心”格局始终无法打破。

比如，北京在早期城市规划中借鉴国外经验提出了“卫星城”、“边缘集团”的概念，当时1993版规划提出了14个“卫星城”和10个“边缘集团”。但是我们认为，这些规划中对于卫星城的理解存在一些偏差。根据我们对“卫星城”的研究，主要有两个因素必须具备，一是在距离上，卫星城离中心城不能太近，也不能太远，应该在30～70公里范围内；二是“卫星城”与主城之间必须通过大容量、便捷、高效的城际铁路或者快速轨道交通实现大规模人员输送。相比较而言，北京提出建设的清河、望京、北苑、天通苑、回龙观等边缘集团距离中心城太近，而且承担单一居住功能，加上没有快速交通做支撑，反而形成地面“潮汐式”交通压力，加剧中心城的地面交通拥堵。

再比如，2004版规划明确提出了“多中心”发展格局，但是空间概念太多，而且层级不合理，重点不突出，既有11个“新城”概念，又有至少8个功能性“中心”。这些重点区域和新城数量过多，有些区域属于中心城，其发展使中心城集聚了更多的资源；有些区域属于郊区县，与中心城落差过大，吸纳资源能力有限，难以起到疏解中心城功能的作用。规划实施十年来，“多中心等于没中心”，最后还是“单中心”。

再比如，对地铁建设的认识问题。长期以来，我们对轨道交通在特大型城市交通体系中的独特地位、独特作用和不可替代性认识不足，并没有把轨道交通建设放在应有的战略高度。过去虽然提出了“公交优先”战略，核心还是发展地面公共交通，甚至提出“发展自行车”、“发展步行系统”等思路。但是，这些交通方式都不是解决特大城市交通问题的根本出路。因为在大的城市空间尺度条件下，这些方式都无法实现在短时间内（1小时左右）完成大规模人员输送。解决交通问题的唯一手段就是高速化、大容量、网络化的地铁轨道交通系统。但是，北京轨道交通规划和建设体量都远远滞后于城市发展需求。拿北京与东京对比来看，东京轨道交通系统非常发达，包括新干线、轻轨、地铁在内的轨道交通超过2000公里，承载公共交通的80%以上。截至2012年年底，北京轨道交通运营线路里程达到442公里，即便全部完成2015年所规划的660公里轨道交通建设，也仅相当于东京的28%；2012年北京六环以内轨道交通出行占公共交通出行的38.1%，如果考虑全市域范围，这一比例还要大打折扣。北京的轨道交通覆盖范围、密度和运载能力，都远远满足不了城市发展的需要。

正是由于规划不够前瞻科学以及落实不到位，其结果是“单中心”城市格局未能实现根本突破，新城也没有形成“反磁力”效应。近十年来，北京市人口增量的63.5%、经济增量的70%、城镇建设用地增量的38.6%仍集中在中心城。城市在不断“摊大”的同时，局部又在不断“摊厚”。有些区域通过改造，容积率越来越高，聚集的人口越来越多。

在同样的人口规模、经济规模条件下，城市空间布局的不合理，居住、产业、公共服务等功能布局不匹配，会直接影响城市运行效率，影响城市的综合承载能力。

最后，体制机制掣肘则是造成这些矛盾的最根本原因。

在国家现行财税体制下，北京只有发展经济、增加财政收入，才能维持城市的正常运行。而发展经济必然引致人口集聚，人口集聚又会对城市基础设施、公共服务提出更大需求，经济发展和城市建设必然产生能源资源消耗，并对生态环境造成压力；为支撑更大规模城市的运行，又需要更强大的财力支撑，又不得不进入新一轮的经济扩张。这种“体制惯性”已经延伸到区县和乡镇，各区县、乡镇发展经济动力十足，市级调控这种经济运行难度很大。

治理北京“城市病”的思路及对策

治理北京“城市病”，要做好顶层设计和战略部署，抓主要矛盾，抓关键问题，多管齐下，从根本上推动首都人口、资源、环境协调发展。

第一，要从经济调控入手，严格调控人口规模。

从北京近年来人口调控的实际效果来看，通过户籍管理制度对户籍人口调控取得了一定成效，但是对于外来人口缺乏调控手段。而且通过行政手段控制人口缺乏明确的法律依据，也不符合公平道义。比较可行的是通过控制经济增速来控制人口过快增长。

北京未来经济发展的思路应该是主动降速，提质发展。就是要把目前相对较高的经济增速适度降低，维持合理的经济增速，同时重点关注经济发展质量，从而保证北京财政正常运转和就业稳定。

降低经济发展增速，关键在于降低区县发展经济的冲动，因此要加强市级对区县经济发展的调控力度。一是要积极引导区县高端化、差异化发展。在四类功能区分类引导的基础上，对每类功能区内部各区县也进行差异化定位，明确各区县重点发展的产业领域。在此基础上，通过税收制度改革来进行调控。二是要积极推进区县政绩考核体制改革。改变以GDP增速为主的政绩评定办法，取消对区县经济总量和增速指标的考核，重点考核区县单位GDP税收、能耗、水耗，以及创新能力、生态效益、特色化高端产业集聚程度等指标。

第二，加强空间优化调整，疏堵结合、重心外移。

通过分阶段建设城市副中心来打破“单中心”格局。比如东京，从1958年开始实施“副中心”战略，建立了新宿、涉谷、池袋三个城市“副中心”；到1982年，再次启动大崎、上野浅草、锦系町与龟户三个城市“副中心”建设；1987年又启动建设临海“副中心”，形成“一主七副”城市空间格局。每一阶段“副中心”数量不多，2至3个，目标集中、资源集中，可以在较短时间形成较高的区位优势，取得较好的建设效果。

出台限制中心城过度开发建设、引导城市中心区功能有效疏解的政策措施。比如，巴黎市政府于1959年宣布禁止在市区内建造1万平方米以上规模的办公大楼，同时对巴黎市区迁出的占地500平方米以上的工厂，享受政府60%的拆迁补偿费用。

所以，未来北京城市空间结构优化，要“疏堵结合”，一方面，要限制中心城区的再开发，禁止大型公建项目、商业项目、商品住宅项目等的开发建设，防止中心城区继续“摊大”和“摊厚”，避免人口、产业等功能向中心城区再集聚。同时要积极引导中心城区的医疗资源等公共服务资源、大型公交枢纽、批发市场等低端业态逐步退出，推动中心城区人口和功能向“新城”疏解。

另一方面，要引导城市发展重心全面转向“副中心”和新城。借鉴东京经验，近期集中精力加快通州城市“副中心”建设，高标准配置公共服务资源和基础设施，提高对人口和产业项目的吸引力。

第三，加快轨道交通建设，提高城市运行效率。

争取在较短时间内补上北京轨道交通建设的“短板”和“欠账”，是缓解北京交通拥堵、提高城市运行效率、增强人口资源环境承载能力的重要措施。

一方面要继续加密中心城轨道网络，研究现有地铁线路满复线建设，通过采用“大站快车”方式，提高轨道交通运行效率。

另一方面，加快规划和建设市郊铁路干线。国际大都市轨道交通系统建设经验表明，15公里半径以内的核心区以地铁为主，15～30公里近郊区以快线铁路为主，30～70公里远郊区以市郊铁路为主，70公里以上以城际高铁为主。如东京市郊铁路总长度达2031公里，占轨道交通的85%以上。而北京的市郊铁路只有107公里，不到东京的1/20。未来应加快市郊铁路建设，带动远郊新城以及北京周边地区发展，使中心城区的居住功能和产业功能在更大范围内得到有效疏解。

第四，跳出北京，大尺度谋划，跨区域配置首都城市功能。

从北京与周边区域发展情况看，由于区域间发展落差过大，也使得周边区域人口加快向北京集聚。北京常住外来人口中，河北户籍159.6万人，占全部外来人口22%。而且周边地区的产业发展也会对北京的环境产生影响。2012年京津冀区域燃煤总量超过3.5亿吨，北京占比不到7%，而钢铁产量超全国总量1/4的河北省燃煤总量占比高达80%。因此，解决北京“大城市病”，要跳出北京，在京津冀地区乃至环渤海区域等更大尺度空间范围内实现功能再配置。要加强北京与周边地区的产业合作，积极带动周边地区发展，可以减缓这些地区人口向北京集聚的压力。积极引导养老服务、健康休闲、农产品供应等部分功能向周边地区有序转移。建立跨区域生态环境联防联控机制，探索跨地区、长效化的生态补偿机制。

（作者：北京市社会科学院副院长、研究员）

责任编辑：沈 聪