正确处理新型城镇化进程中的六大关系

宋洁尘

日前，中央城镇化工作会议全面分析了当前我国城镇化发展形势，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。准确把握并正确推进中央提出的新型城镇化战略部署，必须正确认识和妥善处理以下六大关系。

正确处理目标与手段的关系

一方面，新型城镇化核心是人的城镇化，即尊重人的选择，呵护民生诉求，体现以人为本。显然这是新型城镇化必须要承载的人文关怀使命。另一方面，新型城镇化还承载着重大的经济、社会和生态发展使命。正如会议所指出的那样，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕。以人为本是新型城镇化的出发点和落脚点，而新型城镇化进程中经济、社会、生态等多重效益的科学充分释放是手段，手段必须要服务服从于以人为本的核心，才能确保新型城镇化乘风破浪、扬帆远航。

正确处理市场与政府的关系

推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。确定城镇化目标必须实事求是、切实可行，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长。推进城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明、步子要稳、措施要实。可见，推进城镇化进程也需要牢牢把握稳中求进的总基调，走质量效益型、生态环保型、人文品位化的城镇化道路。在此过程中，一方面要处理好市场和政府的关系，既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。另一方面还要注意处理好中央和地方关系，中央制定大政方针、确定城镇化总体规划和战略布局，地方则从实际出发，贯彻落实总体规划，制定相应规划，创造性地开展建设和管理工作。需要强调的是，无论市场，还是政府，在推动城镇化进程中都必须尊重国情，遵循城镇化的内在发展规律，既要纠政府主导城镇化的偏，也要避免单纯市场主导城镇化可能带来的负面效应累积，只有优势互补、及时补位，才能相得益彰。此外，在合理划分中央和地方在推进城镇化进程中的职责分工的同时，还要树立中央与地方合作思维。比如，治理城镇化进程中的环境污染，中央和地方就需要联手，形成合力，中央出台规范的大框架，地方则因地制宜，制定细化的规则规范。在美国，联邦政府层面有建筑规范和标准，以降低城市扩张带来的环境污染问题。加州则进一步强制推行《加州绿能建设标准》，为加州兴建的新型建筑制定了包括减少用水量在内的等量化标准。

正确处理特大城市、大中小城市与城市群的关系

长期以来，城市内部规模等级结构更多由行政等级所决定，而非城市本身的经济功能所主导，导致少数特大城市功能高度集中，治理“城市病”迫在眉睫。而大量中小城市和建制镇由于缺乏产业和公共服务支撑，导致对农村转移人口的吸引力不足。加上受行政区划的限制，城市群的集群效应没有充分释放出来，这在京津冀地区体现得更为突出。这次中央城镇化工作会议明确提出要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。要根据城市资源禀赋，发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力，特别是要着力提高服务业比重，增强城市创新能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。不难看出，推进新型城镇化，既要优化城市内部的等级结构体系，实现各等级城市的规模效益的最优化，还要从跨区域视角实现城市群整体规模效益的最大化。

正确处理投入与产出的关系

推进城镇化离不开投资。只有妥善解决政府投资不足、社会资本投资受限、投入产出分配失衡等关键问题，城镇化才能顺利推进，这也是建立多元可持续的资金保障机制位列城镇化六大任务的原因所在。会议提出要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，这就抓住了“财随人走”的牛鼻子，为在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化提供了物质保障。会议还提到，在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革，当前要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。放宽市场准入，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。处理好城市基础设施服务价格问题，既保护消费者利益，又让投资者有长期稳定收益。上述措施的落实，一方面将大大拓宽城镇化的投资渠道，改变以往地方政府“以地生财”、与民争利的路径依赖，另一方面也为社会资本参与城镇化建设开辟了市场。

正确处理城市生产生活生态用地之间的关系

地从哪里来、怎么用？生态环境如何保护和发展？历史文化如何传承与发展？这些与市民息息相关的命题得到了充分的、令人期待的回应。比较伦敦、东京、巴黎等国际大都市的建设用地规模发现，以上城市建设用地面积占都市区总面积的比例一般介于20%～30%之间。如大伦敦建设用地为1596.2平方公里，约占大伦敦规划区域总面积的23.7%。大巴黎地区建设用地为2723平方公里， 约占大巴黎地区总面积的22.7%。东京圈建筑用地（即商业、工业、住宅和其他建筑用地）面积为2854.95平方公里， 约占东京圈总面积的21.4%，若加上道路和交通设施用地面积， 所占比例约为29.4%。香港建设用地面积占全港土地总面积的23.4%，其余66.6%为林地、灌木及湿地，其中，46%为郊野公园等受法定保护的土地。从用地结构上看，国际大都市居住、交通和绿地所占比例最高，充分体现了以人为本的用地结构特色。商务办公用地、公共服务设施用地、休憩娱乐用地、公园绿地等有所增长。其中，居住用地和绿化用地不仅规模扩张，而且所占比例明显上升。在大伦敦，建设用地的总面积约为1584平方公里，2005年居住用地、绿化用地和交通用地三类用地的总规模合计达1355.2平方公里，约占其建设用地总量的84.9%。在东京都区部，2006年三类用地合计约占建设用地总量的86.3%。在纽约市，2006年三类用地合计约占建设用地总量的85.6%。在大巴黎地区，1996年三类用地占其建设用地总量的69%。根据发达国家城市的经验，大体每发展1平方公里城市建设用地要同时发展2平方公里的绿色空间。在北京，规划市区1040平方公里范围内，平均2平方公里城乡建设用地仅有1平方公里的绿色空间。

由此可见，新型城镇化必须以内涵发展为导向，以优化城镇内部用地结构为抓手，以传承和发展城市文化为灵魂，统筹兼顾生产、生活、生态三大空间协调发展。因此，新型城镇化更加强调内涵城镇化。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人。要根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定。

新型城镇化更加注重城市内部用地结构的优化。要按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。高度重视生态安全，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量；不断改善环境质量，减少主要污染物排放总量，控制开发强度，增强抵御和减缓自然灾害能力。

新型城镇化更加注重文化传承发展。要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

正确处理科学与法治的关系

要进城的人多，城市现实的接纳能力不足是目前和今后一个时期城镇化面临的突出矛盾。在具体操作层面上，显然要先解决主要矛盾和突出问题，为此必须充分考虑权利和机会的平等和公平正义，又要兼顾现实的条件和可能。会议明确提出要推进农业转移人口市民化，当前的主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口的落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。同时，会议还强调推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序的原则，充分尊重农民意愿，因地制宜制定具体办法，优先解决存量，有序引导增量。上述举措，充分体现了决策层统筹兼顾理想与现实的清醒和务实。在城镇化的管理上，专家治市、民主治市、科学治市和法治治市将取代传统的行政长官治市，城市管理将加速向城市治理转型。会议强调，编制空间规划和城市规划要多听取群众意见、尊重专家意见，形成后要通过立法形式确定下来，使之具有法律权威性。培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届。

（作者：中关村国家自主创新示范区核心区发展研究中心主任、副研究员）

责任编辑：魏晔玲