对将社会力量举办公益服务机构纳入统一登记的思考

● 曹宝於

目前，我国社会力量举办公益服务机构存在的问题主要有：一是缺乏“国民”待遇，发展后劲不足。社会力量举办的公益服务机构在法人属性、人员编制、人才引进、人员交流、档案管理、工资福利待遇、税收减免、土地使用、职称和社会保障等方面，由于没有出台相关配套的政策措施，与公办事业单位存在着较大的差别。特别是，资源获取问题已成为制约社会力量举办社会公益机构发展的一个重要因素。二是利益驱动影响，部分偏离公益属性。部分民间资本进入公益服务领域，不以为社会大众提供公益服务为宗旨，而是借助公益服务之名谋取资本利益之实，逐利倾向严重，缺乏诚信和自律机制。三是自律机制不完善，自身发展不规范。特别是中、小规模的民办公益服务机构在用工、财务、日常运作等方面缺乏规范的管理机制，影响了机构提供公益服务的质量，制约了社会组织的健康发展。四是监管职责不明确，监督管理薄弱。对社会力量举办公益服务机构进行监督管理的政策法规及配套性措施滞后。《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》对社会组织的登记和管理实行业务主管部门和民政部门双重管理的原则，而上述条例颁布于1998年，已施行16年，但相应的政策尚不配套，对财务管理制度、税收优惠、政策扶持及工作人员的用工性质、工资福利等方面的待遇，没有统一的相关规定。举办单位重筹设轻监管、行业主管部门重准入轻监管、登记管理机关重登记轻监管的现象普遍存在。五是配套政策不完善，登记行为难规范。目前，社会力量举办社会公益机构在法人登记、人事财务管理等方面，国家政策法规都没有明确规定，使得这类公益机构的管理无法可依，无章可循。

针对上述问题，为促进社会力量举办公益服务机构的发展，建议调整现行登记管理制度。十八届三中全会决定提出建立各类事业单位统一登记管理制度。我们建议逐步将社会力量举办社会公益机构纳入事业单位统一登记管理。

一是科学界定含义，明确事业单位内涵。《事业单位登记管理条例》对事业单位有明确定义：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其它组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育等活动的社会服务组织。而现实客观存在的还有民办非企业、国家机关及有关单位与社会力量共同举办的公益服务机构。建立统一登记管理制度，应重新明确界定含义，建议将事业单位定义为社会力量举办的向社会提供公共服务职能的非营利性社会组织。这里的社会力量包括自然人和法人（含社会组织、党政机关举办的事业单位、非政府组织、党群社团、非营利机构、企业等等）。这样定义后，不仅允许公民个人举办事业单位，也不限定直接面向社会提供公益服务的机构范围。

二是完善配套政策，促进健康发展。首先建立统一的规章制度。随着经济社会的快速发展和改革的不断深化，《事业单位登记管理暂行条例》已不能适应现阶段和未来对事业单位管理和监督的需要，建议尽快调整、修改、补充和完善，使其具有更强的可操作性。建立统一登记管理制度，需要与民政、税务、工商等部门衔接。相应地，《事业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》、《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》及其实施条例等都要重新进行修改界定。修改要以事业单位新定义为基础，以现行《中华人民共和国民法通则》为准则，由相关部门协同提出修改意见，法制部门审核。建议整合《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》的相关内容，健全规则，特别要规范人员、财务、项目和登记等管理方面的制度以及年度检查、日常监督和执法监察等方面的一系列配套规章。针对不同行业类别的社会力量举办社会公益机构的不同特点，建议研究制定人事人才、工资福利、社会保障、政府扶持等相关配套政策，使之与国家举办的事业单位相衔接，保障其合法权益。加大政府扶持力度。财政、税务、国土、金融等部门要认真执行事业单位税收、土地、贷款等优惠政策，登记管理机关要积极与相关部门协调沟通，使社会力量举办社会公益机构也能享受到与国家机关举办的事业单位同等优惠待遇。同时，根据各单位绩效考评情况、社会效益情况，有针对性地在财政上给予适度支持，扶持一些社会效益好、人民群众需求度高、发展潜力大的单位，促进其持续健康发展。

三是制定准入负面清单，明确公益服务分工。社会公益服务涉及到方方面面，性质也各不相同，基础性的必须由政府来承担责任，如义务教育、卫生防疫等，在任何经济体制下，这些都是政府必须承担的基本职责。对这一类领域，仍然可采取政府主办的方式，政府确保对其投入并对有关机构的活动实施严格管理和监督。在鼓励社会力量依法进入公益事业领域的同时，对这些领域，政府要制定准入负面清单，让社会力量明白准入门槛，依法参与，依法开展业务。其他方面可以放开准入，让社会力量举办的社会公益机构与公办事业单位同台竞技、公平竞争、优胜劣汰、做大做强。

四是整合管理机构，加强管理监督。对纳入事业单位进行登记范畴的社会力量举办社会公益机构，要形成有效的支持与约束机制。如果没有明确的法律地位和有效的税收优惠、政府经济援助等支持手段，非营利机构也很难发展。同时，对其业务活动内容、活动方式以及财务管理、内部分配等形成严格、有效的制度约束。目前，事业单位和社会力量举办社会公益机构是分而治之、互不关联，如果实行统一登记管理，需要整合相关机构。要进一步建立健全公办事业单位和社会力量举办的公益服务机构的管理机制，建立统一的登记管理体系，进一步理顺、界定业务主管单位和登记管理机关的职能，加强部门之间的协调配合，形成整体合力。建议由各级机构编制部门统一组织实施登记管理，负责登记，利在有法律法规依据，管理方便，能够保持工作的连续行；弊在同一部门登记，却不能依同一标准管理，公办单位，受机构编制总额控制和只减不增的政策制约，而民办单位则可不受此控制和制约，机构编制部门还是对公办和民办机构进行有区别的管理，总的来看利大于弊。如果由民政部门统一登记，目前法律法规依据并不充分，登记管理难度大。其他部门统一登记管理，目前既无法律法规依据，也无基础，更难。同时，要建设精干的管理队伍。针对现有登记管理队伍人员少、力量薄弱的现状，整合成立统一的登记管理机关，适当增加登记管理部门的力量，配齐配强专职人员，积极开展业务知识培训，建设一支精干、高效的登记管理队伍，更好地履行对公办事业单位和相关公益服务机构的监督管理职能。为解决登记管理机关监管方式单一的问题，要在原有国家机关举办的事业单位法人治理结构管理的基础上，探索建立各类事业单位法人治理结构，促进各方、各层次举办的公益服务提供主体的权力和义务均等化，使不同公益服务提供主体能够独立运行、公平竞争、有序发展。

▲《 黑土地》 李晓东摄影

五是构建诚信体系，提高社会公信力。目前，我国信用体系建设尚不健全，在缺乏诚信环境的今天，更应尽快加快事业单位社会信用体系的立法与执法，建立和完善各类事业单位失信惩罚机制，明确在市场经济活动中，失信与犯罪的区别及法律边界、失信的惩戒形式和制裁程度、失信惩罚机制的操作和执行效果等。如果诚信体系不建立不完善，各类事业单位不依法依规开展业务，因诚信体系缺失造成的社会负面影响是不可估量的。各类事业单位要在社会主义市场经济中求得生存和发展，必须遵守市场经济原则，加强自律与诚信建设。构建各类事业单位诚信体系，着力提高诚信度和公信力。以社会公益服务为目的，实行承诺服务，制订措施规划，在服务内容、服务方式、服务责任及收费标准等方面作出公开的承诺，提高服务质量。将各类事业单位诚信记录纳入社会信用体系，建立考评和公示制度，将单位运作情况、社会经济效益情况、诚信建设情况进行考评，依据考评结果奖优罚劣，并将考评结果在政府网站上予以公布，接受社会监督，提升社会认知度，激励事业单位发展。