社会组织的治理能力及改革对策

文/廖 鸿

廖 鸿：民政部民间组织管理局副局长、巡视员

政府组织、营利性组织、社会组织被称为现代社会的“三大支柱”，是社会共治体系不可或缺的一部分。由于社会组织具备政府和营利性组织所没有的独特属性，因而在社会治理中扮演着特殊角色。随着社会组织数量的增长，其作用将更加凸显。如何更好地发挥社会组织的作用，值得探索。

一、社会组织在社会治理中发挥了积极作用

社会组织也称为“非营利组织”、“非政府组织”、“第三部门”。其最显著的特征是非营利性。财政部《民间非营利组织会计制度》对此定义是：组织不以营利为目的和宗旨，资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报，资源提供者不享有该组织的所有权。在中国，社会组织主要是指在民政部门登记的社会团体、民办非企业单位和基金会三种形式。

截至2013年底，全国依法登记的社会组织54.7万个，其中社会团体28.9万个，民办非企业单位25.5万个，基金会3549个。与1988年民政部门归口登记时相比，社会组织数量平均每年增长21.2%，2000年以来平均每年增长12.8%。全国各类社会组织固定资产1497亿元，年收入1851.5亿元，吸纳社会就业1200多万人。

从业务领域上，社会组织可分为五大类14小类。五大类分别是经济类、科学研究类、社会事业类、慈善类和综合类；14小类包括科技及研究、教育、文化、卫生、体育、法律、社会服务、工商业服务、生态环境、宗教、农业及农村发展、职业及从业组织、国际及涉外组织和其他。其中，教育（15.70万个）、社会服务（7.85万个）、农业及农村发展（5.88万个）、文化（3.88万个）、工商业服务（3.67万个）、卫生（3.12万个）六个领域的社会组织数量最多，约占总数的70%。

中国党和政府高度重视社会组织工作，出台了若干指导性文件，颁布了《社会团体登记管理条例》（1998年10月25日国务院令第250号发布）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年10月25日国务院令第251号发布）、《基金会管理条例》（2004年3月8日国务院令第400号发布）、《外国商会管理暂行规定》（1989年6月14日国务院令第36号发布）等行政法规。党的十八大以来，中央对社会组织改革发展提出一系列新的要求。十八大报告提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，十八届二中全会提出“改革社会组织管理制度”，十八届三中全会提出“激发社会组织活力”。2013年，国务院出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发［2013］96号），并取消了一批社会组织登记审批事项。目前，相关部门正在研究制定关于社会组织党建、人才队伍建设、领导干部兼职、行业协会商会脱钩、政府转移职能和购买服务、税收优惠等方面的改革政策举措。云南、安徽、福建、湖南等地也出台了社会组织改革与建设的综合性文件，社会组织改革在全国陆续铺开。

中国社会组织在数量增长的同时，服务能力也不断增强，影响力不断扩大，在社会治理中发挥了独特的积极作用。

一是社会组织是推动经济发展的重要力量。行业协会商会积极开展行业自律，制定行业标准，调解纠纷，规范市场秩序，应对国际贸易争端，协助政府加强宏观调控、制定和落实产业发展政策，成为维护市场经济秩序、转变经济发展方式、促进经济转型升级和平稳较快发展的重要“催化剂”和“助推器”。

二是社会组织是提供公共服务的重要力量。在经济、教育、科技、文化、卫生、体育、养老等公共服务领域，活跃着一大批具有广泛社会需求、贴近普通百姓生活的社会组织，其在满足群众日益增长的多样化公共服务需求方面发挥了重要作用。以教育为例，我国现有民办幼儿园12.46万所，占全国幼儿园总数的68.8%；民办高校707所，占全国高校总数的25.3%。

三是社会组织是促进社会公益慈善事业的重要力量。公益慈善类社会组织平均每年募集500多亿元公益资金，凝聚数百万志愿者，在减贫济困、救灾防灾、助学助医、环境保护等领域开展公益活动，为发展公益事业、传播公益理念、弘扬志愿精神、促进社会公平正义做出了重要贡献。

四是社会组织是维护社会和谐稳定的重要力量。全国城乡社区活跃着大量基层社会组织，这些社会组织植根城乡基层，由群众自发组成，为广大群众理性有序表达诉求和自我管理、自我服务提供载体，有效化解了不同利益群体间的矛盾和冲突，在促进社会和谐稳定中发挥了“微血管”、“减压阀”的作用。

五是社会组织是承接政府职能转移的重要力量。1998年国务院撤销了10个工业管理部门，原本由政府部门承担的大量行业性工作交由社会组织承担。新一届国务院成立以来，大力取消和下放行政审批事项，其中一部分转移给市场和企业，也有相当一部分转移给社会组织承接，促进了行政体制改革的深化。

六是社会组织是促进民间外交的重要力量。目前，全国性社团在204个国际组织中担任领导职务，在112个国际组织中担任理事。社会组织在参与国际标准制定、扩大民间对外交流合作、提升国家软实力等方面发挥了积极作用。

二、社会组织发挥作用存在的主要问题

中国的社会组织整体来看仍处于初级阶段，还存在不少困难和问题。

一是思想认识不到位。对社会组织不重视、不信任、不放心的情况较为普遍，“政府包揽一切”的思维惯性依然存在，正面宣传引导不够，尚未形成社会组织健康发展的良好社会氛围。

二是法律制度不健全。目前社会组织领域尚未立法，现有三部行政法规亟待修订，政府转移职能和购买服务政策有待完善，税收优惠、人才队伍等扶持政策还不配套。

三是监督管理不完善。综合监管机制尚未建立，社会监督渠道有待拓展。

四是自身能力不适应。社会组织资金、人才不足的问题较为突出，内部治理不完善、民主管理不落实的现象较为普遍，政社不分、行政化倾向明显的问题较为严重。

三、多策并举，加快社会组织改革步伐

观念更新是社会组织发展的前提。社会组织是市场经济发展的产物，是现代社会治理的重要主体之一。应全面认识社会组织，把合法登记的社会组织与未经登记的草根组织中少数具有危害性的组织区分开来，把合法登记的社会组织与少数从事非法活动的境外非政府组织区分开来，把合法登记、遵纪守法的社会组织与少数虽经登记但违法违纪的社会组织区分开来，坚持一手积极引导发展、一手严格依法管理的原则，将社会组织培育成为现代化建设的重要推动力量、社会治理的重要依靠力量。

一是激发社会组织治理活力。管理体制的松动为社会组织施展才能释放了空间，而治理活力的激发还需要一揽子措施予以支持。第一，促进社会组织之间的有序竞争。为此，尝试一业一地多会，打破行业协会商会的垄断局面；健全非营利领域的筹资市场和人才市场，用规则和能力激发竞争。第二，引导社会组织的功能合理分化，形成信息发布、物资募集、专业支持、服务行动等功能齐全而又运作有序的局面。第三，加快推进社会组织的去行政化步伐，理顺政府与社会组织之间的关系。第四，大力推进政府向社会组织购买服务，通过服务购买支持社会组织发展。第五，搭建社会组织与营利性组织之间的合作平台，拓展社会组织的筹资渠道。第六，加强社会组织法制建设，强化政府层面的指导和监督。

二是加强社会组织自身建设。加强社会组织自身建设涉及意识、架构和制度三个层面。社会组织必须强化服务与问责意识，构筑公益精神和服务理念，以此规范管理者、一线人员和志愿者的行为。组织架构和规章制度是体现服务与问责意识的载体。社会组织须健全由决策机构、执行机构和监督机构构成的内部治理架构，做到分工合理、职责明确、运转协调。同时，社会组织必须“立规则”，即围绕组织的使命、价值和目标，建立信息披露制度、人员招聘制度、项目管理制度、财务管理制度、绩效评估制度和责任追究制度等一系列规章制度，进一步完善管理。