新型城镇化背景下中小城市城市新区公共服务设施规划对策探讨

赵占国

荥阳市城乡规划局（450100）

决策与探讨

新型城镇化背景下中小城市城市新区公共服务设施规划对策探讨

赵占国

荥阳市城乡规划局（450100）

伴随着中小城市新区人口的不断集聚，公共、医疗和教育等设施的不足日益突出。这里分析了中小城市城市新区公共服务设施项目建设的问题及原因，提出了政府如何有效地在新区建设中布局公共服务设施，如何建立一套适应中小城市城市新区公共服务设施投资建设机制。

城市化；中小城市城市新区；公共服务设施

0 前言

中小城市城市新区公共服务设施建设的完备程度与新区发展直接相关，公共服务设施的建设是保障新区能够吸引人口与产业的重要前提条件。中小城市城市新区公共设施的建设中，最常见的问题是公共设施的布局滞后、总量不足和门类缺失。在新区建设的初期，由于产业与居住二者功能尚未达到平衡，新区的“卧城化”比较明显。公共设施在布局上的滞后、总量上的不足，促使了新区与主城区之间交通频繁。随着我国政府由建设型向服务型转变，社会公共服务的投入比重将越来越大,政府对公共设施的供给难免捉襟见肘。

1 问题分析

1）布局滞后。在中小城市城市新区的规划与建设中，公共服务设施的构成主要是以主城区由于用地紧张而分配到新区的一些大型公共设施（体育馆、批发中心、大型批发市场等）为主，而内部其他生活性公共服务设施（居住配套、医疗、商业、教育等）的建设往往滞后于新区自身经济的发展。

2）功能单一。在中小城市城市新区建设的初期，多数新区是依靠经济开发区、工业区、产业集聚区等发展起来的，为的就是能够扩大经济规模，形成新的城市经济增长点。这就不可避免地出现了对能够吸引产业、吸引投资的工业用地建筑比例占绝对优势,而对公共服务设施用地的建设比例分配不足的问题。

3）供给模式落后。在我国，城市新区公共服务设施的建设和管理明显表现出是一种政府主导行为。公共设施建设的前期投入、后期的营运维护费用非常巨大,政府虽然可以通过土地收益弥补部分投入费用，但在对土地征迁、安置补偿、平整场地以后就很难再有多余的资金来对公共服务设施进行建设，最终导致了中小城市政府的主导失灵和公共服务设施建设的滞后。

2 规划对策

在中小城市城市新区公共服务设施的规划中，除了对主城区由于用地紧张而布局在新区内的大型公共设施（批发市场、大型商业中心、体育馆等）进行合理安排外，还应完善新区内其他生活性公共服务设施（教育、医疗、娱乐等）的规划布局。除此之外，还应该创新以政府职能为主导，以市场为手段的公共服务设施建设制度。

2.1 公共服务设施层级化布局

中小城市城市新区公共服务设施的层级化布局主要表现为公共服务中心的分层级布局。根据人口构成、规模和服务范围的不同，可以将公共服务中心分为“区域级-新区级-组团级-单元级”四个级别。

首先，区域级和新区级公共服务中心是指以主城区由于用地不足而分配到城市新区的大型商业中心、体育馆、娱乐休闲等公共设施为物质载体，以公园、广场、绿地等公共空间与周边建筑进行围合而形成的具有良好外部环境的、相对集中的公共服务中心。这种公共服务中心通常被称为“城市公共服务体”（见图1）。

图1 城市公共服务体

其次，组团级公共服务中心主要是指与公共交通枢纽相结合，集中建设商业、娱乐、工作、教育等多种功能的公共设施和少量的居民住宅所形成的相对密集的公共服务中心（见图2）。

图2 新区及组团级公共服务中心

最后，单元级公共服务设施中心是指结合居民的生活与出行，通过与公交站点的结合来集中布置的公共服务设施中心（见图3）。

图3 单元级服务公共中心

这种多层级的布局方式在为居民带来生活便利、集中和吸引大量的客流、创造良好商业环境的同时，还能够使周边的土地升值，增加新区的建设收益。

2.2 建立公共服务设施建设制度

纵观国内外公共服务设施的建设模式，建立公共服务设施建设制度的关键在于开放基础公共服务设施的建设和运营方式，提高市场的参与程度。这也是当前公共服务设施开发建设模式的主要发展趋势。

1）采取计划和市场相结合的多元化投融资机制（见图4）。以政府为主导，打破市场准入限制，鼓励各类投资者参与，高效运用市场机制，实现项目投资、建设及运营的市场化管理和多元化开发。这样既能强化政府的公共服务职能，为不同项目的投资主体提供良好的政策平台，又能形成公共服务设施建设的良性循环,实现城市新区的可持续发展。在此基础上，可以探索运用诸如BOT(建设—经营—转让),BLT(建设—租赁—转让)以及TOT（移交—经营—移交)等融资方式，吸引社会资本对公共服务设施建设投入。

2）采取公共服务设施导向开发模式(SOD，即ServieesOrientedDevelopment)。国内外诸多成功经验表明，有意识地引导投资者对公共服务设施建设的参与，不仅能够带动市政基础设施的发展，还能够带动公共服务设施层级化布局的形成和完善。例如，青岛行政中心的搬迁就对新区的发展起到了相当大的拉动和促进作用。

图4 计划和市场相结合的多元化投融资机制

除此之外,在公共服务设施规划与建设制度上，还应该动态编制新区公共设施的专项规划，并将其纳入总体规划。只有这样，才能够形成完善的公共服务设施建设制度。

3 案例分析

在公共服务设施规划布局方面，可以借鉴新加坡新市镇在“新镇”、“邻里”等理念的基础上提出的“大集中、小分散”的分层级布局模式（见图5）。

图5 新加坡新市镇“大集中、小分散”的分层级布局模式

首先,根据其人口的构成以及规模的不同，将设施分为“区域级—新镇级—邻里级—组团级”四个级别；其次，区域级和新镇级采用集中布置的方式，形成一个能够起到规模效应的公共中心，以此来激发城市的活力；再次，邻里级和组团级则根据均衡化、网络化的原则，采用小分散的布局模式，以此来实现服务的均好性和公平性。最后，通过与轨道交通、公交站点等的结合，形成了多样化与多层级的公共服务设施布局模式。

在公共服务设施建设制度方面，法国模式成为各国相互借鉴的成功典范。法国中小城市城市新区公共服务设施的建设是通过设立开发公司的方式来进行的，具体做法是：由开发公司各方利益主体在达成共识的基础上，签署合作协议，以“委托”的形式全权负责新区的运作,在其项目完成后，将管理权有偿或无偿移交给地方政府，由地方政府行使具体的管理职能。在早期的法国新区建设过程中，政府是完全的投资主体，主要是通过税收、贷款等方式来承担新区的建设成本，但巨大的投资使得政府对公共服务设施的投入严重滞后，难以满足居民日益增长的生活需求。因此，在后期新区的建设过程中，政府通过“合资建设区”的形式引入市场的参与，通过引进私人资本，通过利用政府和市场相结合的手段,实现了公共设施供给方式的多元化、配制职能的层级化。这种布局模式在保证了公共设施供给方式弹性的同时，增加了在实施过程中的可操作性,既减轻了纯粹由政府主导的新区建设资金负担，又避免了纯粹由市场主导的公共设施设置主要考虑服务于中产阶级、忽视弱势群体需求的问题。世界各国新城公共设施建设模式见表1。

表1 世界各国新城公共设施建设模式一览表

4 小结

随着我国经济体制转型和政府职能的转变，城市的建设主体已由原来计划经济时期政府一家独揽向市场与政府并重转变。那么，在中小城市城市新区公共服务设施建设过程中，优化公共服务设施的布局，建立一套适应中小城市城市新区公共设施投资建设机制，将对中小城市城市新区形成更完善的公共设施服务网络，促进公共设施的完整与协调发展起到重要作用。

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