论社情民意的集聚与回应:基于社区治理实践的分析视角

姚何煜

(安徽广播电视大学 文法学院，合肥 230032)

当前，我国正处在经济社会发展和转型的重要时期，同时也是基层社会各类矛盾的凸显期。各类社会矛盾及纠纷在一定条件下衍生出的复杂性及多变性，使得多元利益主体之间的冲突时有发生乃至渐强，这已逐渐成为影响我国社会改革、发展、稳定的不可忽视的重要因素。如何化解经济社会发展中逐渐凸显的社会矛盾问题，以促进经济社会平稳较快发展，是值得认真思考和深入研究的重要课题。

在当前有关社情民意的研究中，论者更多地从服务型政府的研究框架出发，着眼于完善利益协调机制以及社会矛盾和症结所在，关注社情民意的信息管理机制和多元化社情民意反映渠道，研究如何转变民众的观念，推动管理平台信息化等，从政府制度设计、组织结构以及构筑公众利益诉求平台等方面对社情民意的集聚与回应进行探索。本文立足于当前社区治理实践的分析视角，通过对安徽省合肥市、铜陵市部分社区的实例进行研究，探讨了社区在社情民意集聚与回应过程中的地位和作用及其现实条件，并对多元化畅通社情民意渠道进行了有益的探索。

一、“社情民意”的内涵解读

所谓社情民意，实质上是一定客观环境中人民群众对社会现实的主观反映，代表了社会生活的基本情况和人民群众的意见愿望，是人民群众尤其是基层人民群众利益需求与表达的信息表征。[2]由于“社情民意”是民众对社会管理中各类具体事务的情绪、意见、价值判断和愿望等的集中反映，因而是直接来自民众的心声，集中反映了一定时期内民众对于社会管理的诉求。从信息科学的角度来看，社情民意的管理可以被视为一种包括信息的监测、信息的传导与汇集、信息的整合与分析、信息报送与反馈等基本管理环节特殊的信息管理过程。党和政府通过社情民意的良好管理，可以及时了解民情民意，解决问题，化解矛盾，维护社会的稳定。

从法律角度，我国《宪法》第二十七条第二款明确规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”可见，倾听民声，体察民意，是国家机关和工作人员的职责所在，体察社情，尊重民意，则是党和政府的一贯主张和优良传统。建立起有效的社情民意集聚与回应机制，不仅有利于民众建言献策的积极性，密切党群干群关系，而且有利于维护社会稳定，推进社会事业的发展。

二、社情民意集聚与回应的现状分析

社情民意是民众利益需求与表达的信息表征，其诉求是否会被有效集聚并得到积极的回应，是判断政府化解社会矛盾、解决社会问题能力的重要依据。十八大报告指出，要加强和创新社会管理体制机制，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。可见，从群众根本利益出发，建立健全社情民意集聚与回应机制，畅通利益诉求渠道，着眼群众权益的维护，事关社会正常秩序与总体稳定的大局，这也成为当前我国加强和创新社会管理的重大议题。我国的行政体制改革和治理方式创新在一定程度上增强了政府对社情民意的回应，但现存的公众利益表达与政府回应诉求之间尚有差距，并且存在着社情民意沟通渠道不畅、公众诉求方式单一等问题。

(一)社情民意集聚与回应机制的系统性和动态性欠缺

在当前社会的经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式已发生深刻变化的现实条件下，社情民意也呈现出个性化、多样化、复杂化的趋势，这对完善社情民意管理的集聚与回应机制提出了更高要求。

系统化的社情民意集聚与回应机制包括了社情民意的调查、监测、传导、汇集、整合、分析、反馈等一系列环节，并以此建立起有效的长效机制。同时，构建科学合理的集聚与回应机制必须针对社会生活的动态特征，合理分析不同类型与性质的社情民意，掌握其规律和特点，查找集聚与回应机制建设中存在的问题和障碍性因素，构建具有系统性与动态特征的社情民意集聚与回应格局。虽然政府在创新社会管理的过程中逐步克服原有的由于体制带来的被动、单一、零碎等特征，但在新的现实条件下如何实现系统化和动态化从而更好地对社情民意进行有效回应，仍然呈现出一定程度的滞后状态。

(二)社情民意的诉求渠道和表达机制缺失

近年来，由于收入差距日趋严重、群体性事件时有发生，部分群体的利益受损带来被剥夺感，与此同时，其表达渠道基本上也被局限在最基层的行政机构，一些诉求渠道对一般社会群体而言很少产生实际效用，这些都导致了对于体制内利益表达渠道不畅以及“表达无门”“表达无用”的机制缺失现象的不满。在社情民意的诉求渠道不畅以及表达机制缺失的条件下，民众的合法权益难以通过制度化的渠道得到有效维护，往往会选择非制度化的甚至非法的渠道进行利益表达，从而导致突发性和群体性事件的发生。

在实际的制度操作层面上，除了由于利益结构断裂所造成的问题外，在有限的体制内，利益表达渠道被空置、受阻的现象也较为普遍，存在着利益表达机制逆向运行的倾向。就现状而言，政府对于社情民意集聚与回应的方式并不缺乏，人大、政协、信访等部门都有一些固定的信息反映渠道自下而上地反映社情民意，党委、政府及各部门也定期进行专门的社情民意考察活动，并为各社会阶层提供利益表达的制度性平台。但是在实际操作过程中，受相关部门和信息提供者个体因素及行政效率、信息传达渠道受阻等因素的影响，这些社情民意大多是一般性的情况反映，限于维权层面的较为普遍，对于重大的战略性问题、前瞻性问题以及公众关心的热点、难点和疑点问题的反映深度不够，并且缺乏有效的反馈，其结果用来作为决策参考的价值相应削弱。政府的回应也仅限于单向的应对，这些都在很大程度上影响了社情民意的诉求，并凸显了当前利益表达机制的缺失。

近年来，随着国家有关旅游政策的相继出台，旅游产业在我国各项产业中的地位也在不断提升，体育旅游产业的开展也被纳入各级政府发展的规划之中。再加上体育改革的不断深入，社会力量的注入，以及大量资本的涌入，为体育旅游产业的发展储备了坚实的力量。

(三)社情民意的集聚与回应缺乏宏观性与战略性

社情民意是政府进行公共政策制订、保障民生的重要落脚点，也是政府进行宏观决策的重要依据。但正如前所述，在现行制度的安排下，利益表达群体的相对弱势和不对等地位，使得社情民意的集聚与回应缺乏总体的宏观性与战略性。一方面，社情民意的信息内容总体较为集中在社会矛盾纠纷、便民利民服务等类型，而对于经济社会发展及公共服务建设等内容相对偏少，另一方面，政府往往将解决民众反映的突出问题作为衡量社情民意收集分析效果的重要标准，缺乏对各类信息的综合分析和研究，以及对不同渠道收集来的社情民意进行定量分析和定性分析并开展相应的专题研究和综合性考量。只有将信息收集与分析、论证相结合，准确把握界定社情民意所传达出的基层社会的思想脉搏和意见诉求，在宏观层面找准深层次的矛盾和规律性的问题，才能使社情民意的集聚与回应过程真正成为党委政府了解民情、体察民意的过程依据，从而为建立战略性的宏观分析提供必要的决策参考。

(四)社情民意的集聚与回应缺乏协同参与的有序格局

从总体上看，当前社会管理的目标是构建以政府管理和协调为主导、以基层社区自治为基础、以非营利社会组织为中介、动员公众广泛参与的互动过程。[3]

在这一改革和创新社会管理的背景下，社会力量的协同参与就成了保障社情民意集聚与回应的有效性的重要条件。

建立起卓有成效的社情民意的集聚与回应机制需要政府在合理厘清其职能的基础上充分发挥应有的社会管理作用，但与此同时也应当看到，政府获取社情民意的途径有限性及工作机制缺乏相应弹性的特点，使得政府往往陷入疲于应对社会问题的尴尬处境，同时由于角色定位受限，也在客观上造成政府“越位”现象的发生。因此，建设集成化的社会力量联动体系，形成各方参与的有序格局，将会更好地促使社会力量协同政府获悉民情并回应诉求，并在一定程度上和一定范围内弥补政府的“缺位”现象。

三、基于社区治理实践的社情民意集聚与回应

随着当前城市管理重心的偏移，原先由政府和企事业单位承担的社会职能越来越多地被剥离到社区，社区也逐步成为化解各类社会矛盾的“稳定器”，并成为社情民意集聚与回应的“集散地”。如何及时、准确、有效地传导和集中社情民意，完善各类诉求和回应体系，充分发挥社区在构建各类利益主体的表达机制中的作用，完善社会“安全阀”机制，[4]已成为当前化解社会矛盾的重要任务，也是我国加强和创新社会管理的重大议题。笔者通过对合肥市、铜陵市、黄山市部分社区社情民意集聚与回应的现状调研，并选取合肥市滨湖世纪社区、铜陵市鹞山社区、朝阳社区、梅塘社区的实例进行研究，尝试以社区治理实践的分析视角研究分析社区在组织体系、协调网络、平台设置、参与格局等方面的做法，从而为社情民意集聚与回应的研究提供思路。

(一)健全组织结构体系

健全的组织结构体系是集聚社情民意与有效回应的首要条件。随着居民自治功能的强化，对基层政府和公共服务机构的改革提出了内在要求。以扩大民主、强化自治为方向的社区组织体系建设，为社情民意的集聚与回应提供了保障。作为一条重要的“民意疏通管道”，社区层面的社情民意收集平台是否完善以及组织体系健全与否，对于及时了解基础社会，关注民生，化解民怨，促进发展至关重要。

尽管由于城市规模及经济发展水平的差异，社区的组织结构有所差别，但基于居民自治和公共服务基础上的社区管理网格化、信息化、社会化管理模式已经越来越成为各地探索过程中形成的模式。例如，肩负“创新社会管理模式、推进社区综合管理体制改革”重任的合肥滨湖世纪社区，按照“一核三元”理念构建“扁平化”的管理架构，“一核”，即以社区党委为领导核心；“三元”，指社区共治理事会、社区服务中心、社区综合执法办公室，“一核”与“三元”各司其职，互为补充。在社情民意的集聚方面，由社区共治理事会负责收集来自辖区内各方面的意见、建议，讨论社区建设和管理事项。该共治委员会设置轮值主席，吸纳大单位的有关负责人担任，和居民一起共同议事协商，担任社区“议员”的角色，社区内的社情民意如居民的民主、民生、日常生活中的问题都能集中反馈。同时设立公共财政基金，基金以财政拨款预算为主导，吸纳商家参与，基金的使用民主决策，全过程公开，这样就使得社情民意的回应不只是停留在协商阶段，而是做到议行结合。社区党委班子则实行“公推直选”，将党委干部的选举方式变“上级任命”为“公推直选”，由党员代表和居民代表差额选举产生社区“掌舵人”——社区党委书记、副书记和委员人选，这不仅开创全省街道级社区“公推直选”先河，而且在选举程序、民主监督等方面进行了创新，在社会上引起广泛反响。[5]同时，社区尝试将原先由政府承担的职能下放到基层，将政府的民生工作，如计生核实、民政优抚、残疾人服务等交给网格办人员来完成，在每个小区设立一个网格办，人员下沉到一线，更直接地为居民服务。

截至2014年元月底的统计，社区网格人员走访居民群众7 391人次，接待居民群众来访226人次，收集意见和建议369条，登记合理意见和建议143条，其中代表委员帮助调处解决的79条，社区自行办理的21条，上级部门办理的43条，办结率达95%以上。

(二)构建有效的社情民意集聚平台

良好、客观的社情民意信息必须借助于有效的集聚平台才能进行转化和迅捷的回应，从而解决既有的问题。传统的以信访为主要诉求渠道构建的集聚与回应平台由于制度性参与导致的障碍，利益诉求者处于消极和被动地位，而政府的回应行为也呈现出明显的消极性、被动性与滞后性特征。[6]同时，政府管理层级也对社情民意的信息流通构成障碍，造成了现实中的信息不对称。因此，构建起有效的社情民意集聚平台，畅通社情民意表达渠道，全面、准确、及时地搜集、分析、研究、处理民众有关利益诉求、思想动态、心理情绪以及具有倾向性的社会问题，不仅是及时了解民意、改善民生、保障民安的重要途径，也是强化基层组织建设、社会管理创新的重要内容和应有之义。

伴随着社会管理创新和公共服务改革，社区不仅在宏观层面为政府决策提供社情民意的参考，更重要的是，基于微观层面的社区改革在很大程度上为社情民意的集聚与回应提供了有效的平台。

首先，逐步健全社情民意的协调网络。随着工作重心的下沉，了解民情，体察民意已成为社区工作的重点。以铜陵市鹞山社区为例，该社区建立了社区信访代理员制度，由代理员对居民反映的问题进行整理、反映、反馈，并负责进行特殊群体的跟踪调查，对重大事项进行社会稳定的风险评估。同时，设立居民意见箱，开通居民服务热线，广泛收集民情，畅通与基层群众的沟通渠道，搭建群众与政府对话平台。充分发挥调解员和法律援助工作者在协调民意、构建和谐社区中的作用，建立社区调解室和法律援助律师工作站，维护社区居民的合法权益。社区定期召开社区事务协商会，建立社情民意调查制度，研究协商社区社情民意工作，广泛听取社会各界意见和建议，建立与群众的联系与沟通，健全社情民意协调网络。

其次，积极开辟社情民意的受理渠道。如铜陵市朝阳社区为了畅通社情民意诉求渠道，广泛收集处理居民的各类诉求，开辟的五条受理渠道，即:社情民意受理台、个性化调解室、社区信访代理、律师进驻社区和“两代表一委员”工作室。社情民意受理台由社区各办(站)负责人轮流值班，负责接待、受理居民群众的来访，为居民群众提供各类信息咨询和代办事项；个性化调解室则是发挥人民调解员的作用，化解辖区内涉及婚姻、家庭、邻里、劳资、财产侵权等方面的民事纠纷；社区信访代理通过社区信访代理员的介入，引导居民通过合法的程序和渠道反映诉求；律师进驻社区则是邀请律师走进社区，与居民面对面进行交流沟通，开展法律知识宣传和咨询服务活动，从法律的角度帮助居民排解生活中遇到的问题，并为居民提供法律援助；“两代表一委员”工作室主要围绕“听民声、察民意、解民忧、暖民心”这一主题，定期开展“两代表一委员”接待日活动，面对面听取居民群众的呼声和诉求，促进热点难点问题能够得到及时解决。这五条社情民意受理渠道作用不同，功能各异，共同搭建起了集聚社情民意的信息平台。

第三，以网格化管理为依托，建立起社情民意信息的调查与监测机制。社情民意调查与监测是在民众与党和政府之间架起沟通的桥梁，网格化管理则是按照精细化、责任化要求对社情民意进行信息收集和整理的重要方式。具体做法是由各社区的网格管理员收集社区民意和居民诉求，在社区公共事务服务中心汇总、分类，按照管理权限，分别上报。社区网格员通过深入辖区，第一时间了解情况，详细记载社区居民的需求和愿望，了解居民在生活中存在的问题和困难，真实地反映社情民意。

铜陵市鹞山社区全面推行的“网格化”管理与服务新模式，把社区划分为27个网格责任区，落实于社区工作者，并人手一本《民情日记》，社区工作人员服务居民意识和服务质量进一步增强与提升，居民满意率达95%以上。铜陵市鹞山社区通过落实区、社区、片格以及网格四级责任，基本实现社会管理的精细化。为了及时了解社情民意和群众诉求，使社区服务更贴近居民、更有深度，该社区在网格化管理服务中增加了“网格日志”这一载体，社区网络员对自己日常巡查情况如实进行记录，包括被走访人基本情况、被走访人的意见和建议、回复意见等，发现工作过程中存在的问题，并及时解决。实行“网格日志”可以及时真实记录工作内容、进度和结果，使好的工作方法得以交流推广。同时，“网格日志”也是考核工作人员履职尽责情况的重要依据，社区不定期地对日志记载情况进行监督抽查，对记录的情况进行评价，并把网格日志作为年终考评、奖惩的主要参考依据。梅塘社区在“网格日志”的基础上，定期召开社区信息员社情民意分析会，参会的信息员集中汇报自己掌握的信息，提出处理意见和看法。社区对这些信息进行集中会诊，安排社区网格人员第一时间着手解决，将矛盾化解在萌芽期。

(三)构建集成化的社会力量联动格局

加快社区管理体制改革和社区治理模式创新是当前社区建设的首要任务，也是创新社会管理体制的基础性工作，其中，有效的社区工作机制不仅可以在一定程度上充分发挥社区居民、志愿者、社会组织等多元社会力量自我组织、自我协调、自我解决问题的意愿和能力，而且可以整合多元社会力量，充分发挥社会机制在获悉民情与回应诉求领域中的协同治理作用，共同构建集成化的社会力量联动格局。

在当前社区治理的实践中，我们可以看到，以社区党组织为核心，打造有序的社情民意集聚与回应的社会力量参与格局，既加强了党的领导，又注重多元参与，突出了多元主体的动态合作，从而形成社区多元主体明确分工、协作治理的复合治理格局，这对于实现政府与社区的协作互补，行政管理与社区自治的有效衔接和良性互动将是一种有益的探索。[5]10例如合肥滨湖世纪社区依托社区党组织、辖区文明单位、物业公司等组建社区志愿服务队伍，大力开展“三关爱”志愿服务活动。铜陵市鹞山社区党工委以“乐民服务共抓、利民服务共助、亲民服务共建、安民服务共创、富民服务共帮、单位资源共享”为内容建立共建载体，依托社区党组织、辖区文明单位、学校、物业公司、辖区老年服务机构招募志愿者，积极引导驻区各单位党代表、人大代表、政协委员主动参与到社区建设与服务工作中来，建立起资源共享、优势互补、条块结合、共驻共建的协调机制。

事实上，建立完善社情民意集聚回应机制，构建集成化的社会力量联动格局，也为社会力量的成长提供了重要的发展契机，事实证明，通过社区层面的机制创新，吸纳社会力量协同政府治理是社情民意集聚与回应的可行路径。[6]85各方共同打造社情民意集聚与回应载体，对社情民意集聚与回应的有序格局产生影响，不仅有助于充分反映社情民意，加强公民权益意识，而且可以充分调动社会力量广泛地参与到社会管理中来，这也将有助于政府不断改革治理方式，转变社会管理理念，创新治理体制机制，更好地集聚并回应公众诉求。同时，构建集成化的社会力量联动格局也将是一个动态的过程，在这一过程中，政府与社会力量的关系将逐步趋于合理，政府治理内容与方式也将变得更加科学化、民主化。

通过对社区治理实践的分析可以看出，完善社情民意的集聚与回应机制，是社会转型时期制度完善和改革的重要内容，这不仅需要实现由传统的单向维度的利益表达机制向多元化、多向度的政府管理方式转变，而且需要建立顺畅的利益表达渠道。在充分发挥人大和政协的利益表达功能的同时，充分发挥社区党工委、社区居民、社会组织的作用，建立起各方共同参与利益表达的公众参与模式，构建起现代的公众广泛参与的多维度的利益表达机制。《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。因此，从社区治理的实践出发，以社区为载体，以居民社情民意集聚与回应为导向，实现政府社会管理职能和服务资源的整合，畅通社情民意表达渠道，建立长效机制，将有助于全面了解社情民意，切实解决居民群众的困难和问题，从而实现政府行政管理与基层社会的有效衔接和良性互动，促进经济社会和谐发展。

[1]张永刚.“维稳”视野下的利益协调机制建设探析[J].云南社会科学，2013(1):68.

[2]吉鹏，许开轶.促进社会矛盾化解的社情民意管理机制研究[J].广西社会科学，2012(3):116.

[3]姚何煜.流程再造视角下的社区管理改革:现实困境及解决路径[J].安徽广播电视大学学报，2012(4):1.

[4]喻国明.大数据分析下的中国社会舆情[J].中国人民大学学报，2013(5):8.

[5]姚何煜，张华.论城市社区复合型治理体制的构建:基于合肥市滨湖世纪社区的个案分析[J].安徽广播电视大学学报，2013(4):8－10.

[6]冯涛，郁建兴.社情民意集聚回应与社会管理创新:基于宁波市海曙区白云街道的研究[J].中共浙江省委党校学报，2013(3):80－85.