近期农民工市民化研究进展及述评

张继良，蒋德峰

（南京财经大学江苏产业发展研究院，南京，210023）

近期农民工市民化研究进展及述评

张继良，蒋德峰

（南京财经大学江苏产业发展研究院，南京，210023）

文章首先从农民工市民化的概念入手，然后从基本公共服务以及成本层面对学者们2010年以来关于农民工市民化研究成果进行综述，在文献梳理的基础上，力求反映出农民工市民化研究的最新进展，同时也指出了农民工市民化研究的待完善之处。

农民工；市民化；体制；成本

一、引言

改革开放以来，依托大量的低成本劳动力，中国经济迅速发展，逐步成为制造业大国。然而，低成本劳动力主力军是农村富余劳动力。大量进城的农村富余劳动力，逐步形成了农民工这一特殊群体。关于农民工如何有尊严地融入城市，越来越成为社会和学术界关注的热点。与此同时，中央政府对解决农民工问题也提到议事日程，2013年6月国务院专门成立了由马凯副总理任组长的国务院农民工工作领导小组。本文拟从农民工市民化概念及进程、体制、成本等几方面进行文献梳理，力求把握住近期研究进展，尤其是党的十八大以来学者们的最新研究成果，并简要说明地方最新政策跟进情况。

二、农民工市民化概念、进程及途经

2010年之前，一些学者也曾对农民工市民化提出狭义和广义之说，主要是借用国外关于城市化的狭义、广义概念进行定性，对农民工市民化内涵提出设想。人力资源与社会保障部劳动科学研究所课题组认为农民工市民化不仅要在数量上要实现相当部分农民工身份、工作的转化，而且要在质量上要实现工作方式、生活方式、社会交往、价值观念等与城市居民的融化，是一个长期的过程。[1]这一提法与西方国家城市化概念相近，属于从经济到社会多视角的衡量。韩俊认为农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。[2]迟福林认为农民工市民化应有统一标准。基本标准全国要统一，首先是要成为市民，然后要享受基本公共服务，第三要有市民的权利。个别城市可以有附加标准。[3]这一提法可以认为属于狭义范围。目前，几乎所有关于市民化讨论都是在户籍、基本均等服务这个定义下进行的。

学术界还根据农民工市民化内涵，尝试构建指标体系来测量农民工市民化程度。从构建指标体系看，侧重于前述农民工市民化的广义定义。胡杰成认为农民工市民化的内涵包括制度市民化、经济市民化、社会与文化市民化。[4]王桂新从居住条件、经济生活、社会关系、政治参与和心理认同5个维度构建农民工市民化程度指标评价体系，认为经济生活、社会融合和心理认同是影响市民化程度最重要的3个因素。[5]上述2位学者属于从广义概念视角。刘传江认为新生代农民工市民化要从农村退出、城市进入和城市融合等3个环节综合衡量，并从职业地位、社会身份、自身素质、意识行为四个层面构建指标评价体系，测得新生代和第一代农民工的市民化程度分别为45.53%和42.03%。[6]这样的论述基本属于狭义视角。周密则用计量模型，运用需求可识别的Biprobit模型测得沈阳、余姚两地区新生代农民工平均市民化程度为73%。[7]国务院发展研究中心“我国近中期经济社会发展的特征、挑战与战略选择研究”课题组则针对目前城镇化衡量标准存在的虚高现象，提出按照辖区现有常住人口中外来农民工所实际享有的基本公共服务水平进行加权测算，计算出2011年中国的加权城镇化率为43.06%[8]，比国家统计局公布的城镇化率（城镇辖区常住人口/总人口）低了8.2个百分点。与35%的城镇户籍人口比重相比，加权城镇化率高出8.1个百分点。利用加权城镇化率分析中国的城镇化水平，可以比较客观地反映具有城镇居民居住特点的规模、程度，又能够反映城镇化质量的动态变化，其结果也易于各界接受。

根据十八大精神，小城镇、建制镇将率先放开户籍，逐步实行基本公共服务均等化。部分学者如周天勇、李铁、陈悦等担心该区域产业规模小，就业机会少，收入低，导致外来农民工落户意愿弱，担忧政策预期。为此提出在新型城镇化规划及实施中要十分注重要素资源、公共资源在不同等级城镇的合理配置。[9]

三、农民工市民化体制障碍

到目前为止，学术界几乎所有研究内容都离不开体制问题。农民工从农村到城市定居环环都存在制度障碍。从农村退出，涉及土地流转、补偿政策不合理；进入城市，存在就业歧视；城市融和，存在公共服务的排他性。综观大量文献，在体制机制框架内研究更加细化，对于城乡二元大体制下农民工户籍制度、就业制度、教育制度、社会保障制度、养老制度和技能培训制度等各个方面的研究，从微观到宏观更加具体详细，这也符合我国新型城镇化的需要。中央农民工政策制定者之一陈锡文认为，要创造条件让农民工在城市落户，最起码要从政策上解决好就业、住房、社会保障和子女教育四个问题。[10]

（一）户籍制度是农民工市民化障碍的主要原因

户籍制度改革是农民工市民化的最大制度障碍，对户籍障碍带来的弊端认识是一致的。但对如何拆除“篱笆”认识不尽相同。刘传江等认为双重“户籍墙”包含诸多制度安排，植入城市资源配置体系，是一种“社会屏蔽”制度。[11]辜胜阻认为，户籍制度导致城乡两种身份在利益上的严重不平等。研究表明，户口本上过去曾经有67种城乡居民不平等待遇。而几乎所有的待遇都与财政挂钩，这被认为是户籍改革的财政难题。[12]屈小博等通过自己采取的方法（未公布如何测算）测算出全国35个大城市每个户籍上所包含的价值，发现区域间差异大，沿海城市大于内地。[13]完全依靠地方推动户籍改革阻力大，应由中央政府主导进行。迟福林提出，“十二五”期间要让农民工成为历史，前三年开放中小城镇户籍制度，后两年基本开放大城市户籍制度。[14]刘小年认为改革户籍制度是必要的，但立即放开城市户籍的激进式改革不现实，有条件的渐进性改革才经得起实践的检验。[15]民建中央建议，户籍制度改革应采取“分类指导，因城而异”的原则，按城市类型、经济规模和人口特征采取不同程度的户籍迁移管制。杨莉芸认为户籍制度导致农民工“国民待遇”非均等化，只有树立“迁徙自由化”的改革指导思想，培育“城乡发展一体化”的改革环境和“法制化”的改革关键才是农民工市民化的长效机制。[16]一纸户籍本没有什么，但是其所附加的诸多不平等的公共服务内容才是根源，改革不平等的制度安排和剥夺粘附在户籍背后的各种经济福利制度才是破除农民工市民化障碍的关键[17]。目前，学者们对户籍制度的认识是统一的，但是对如何废除则有不同的设想。一部分学者认为，农民工城市落户政策创新是一个复杂得多因素互动关系，其政策设置必须有利于改善农民工的城市生活环境和提升城市生存能力，要具有一定的普适性和现实可行性[18]。“积分落户”政策得到地方官方的逐步认可并加以推行。2010年广东率先推出外来农民工通过积分排队解决落户的办法，2011年在各市逐步推行。江苏张家港现有64万新市民。2012年6月，实行新市民积分制度，积分制度实施一年来，根据政府财力安排，已有7898名新市民子女通过积分，就读公办学校，1万人加入医保，571人获得户籍。此举虽在江苏开了先河，但也折射出在现行制度下，依靠地方财力实现农民工市民化将会是一个需要较长时间的过程。陆铭等根据美国高技术就业增加需要与低层次服务业人员相辅相成的经验，对部分特大城市落户准入标准提出异议。[19]

（二）土地制度、高房租成为农民工融入城镇的重要障碍

住房问题离不开土地制度创新。目前，农村住宅用地、耕地流转、市场化制度没有大的变动，农民工在城镇租住住房难度较大。难度与成本要远远高于其他公共服务项目。部分学者提出，目前农村土地产权界定模糊，土地权益保障不足，土地退出机制和流转市场不完善，农村土地价值低估。只有机制创新，建立以承包权为核心的农地产权制度、以承包权为基础的农地流转制度和以土地物权为基础的农地征用制度，建立完善的市场运作机制，才能为农民工提供进城的初始资金和原始积累。[20]在如何破解高房租问题上，长子中结合农村土地制度，提出尝试让农民“带土地进城”或者将土地量化入股，解决农村土地和城市住房问题的意见。陆铭等提出，政策应允许跨省区市的农业用地占补平衡，即在不同地区之间推行城乡建设用地的增减挂钩的办法，土地溢出价值应在流出、流入地政府、农民工等几方面进行分摊，可以实现土地效应最大化，外来农民工住房自然也得到比较好的解决。[19]在占补平衡上，国土部门考虑到区域间生产要素流向的不平衡性，规定在本县区内占补平衡。

据新华每日电讯报道：由于高房价，江苏2万多优秀农民工仅1%落户城镇，因无法支付高房价，又不敢放弃承租土地，不得不放弃户籍资格。大量农民工居住在“城中村”与“棚户区”中，位置偏远，条件简易且周围环境混乱。城镇住房保障体系门槛高、限制多，将农民工排斥在外，公租房和廉价房住房体系不完善。据2012年河南省统计局调查有7成多新生代农民工认为，建立覆盖农民工住房保障体系是他们最关心的。

金萍认为更需要解决新生代农民工的住房问题，要以公租房建设为中心，公租房要加大供应、选址合理、政策平等、法制保障、定位明确和更加倾向于新生代农民工。[21]顾辉提出，通过租赁房、工业园区和企业农民工宿舍、保障性住房以及商品房等多层次的住房供应体系多渠道地解决农民工的居住问题。[22]也有学者提出，在城乡结合部允许农民建设小产权房，这样就可以大大降低租房费用。但是有学者认为很难，因为城市政府融资建设，土地出让是主要财力来源，需要中央统筹考虑才行。目前，沿海许多城市政府已经明确提出，要把农民工住房纳入本地公租房范围。

（三）社会保障制度环境待营造

许多学者认为，针对农民工的社会保障制度刚性不强，软约束，制度设计的层级过低，多为一城一市自主，流动性差。[23]顾辉也基本持相似态度，同时还认为农民工参保意愿不强的重要障碍在于农民工的缴费能力不强，企业动力不足以及政府补贴缺失，导致目前外出农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的比例很低。但一些学者提出，由于我国目前新型农村社会养老保险与城镇的差距很大，如果按照城镇缴费标准，个人、企业承担缴费基数过高。国家统计局农民工监测报告称，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%。[24]国务院发展研究中心课题组提出必须通过顶层设计将农民工纳入社会保障体系范畴，建立符合农民工实际的社会保障体系，采取针对性强和多元化的措施，实现农民工工伤保险全覆盖和医疗保险分类分层广覆盖，强制扩大农民工养老保障覆盖面，分步骤将农民工纳入城镇失业保险体系。[25]

（四）教育制度和就业制度是农民工的基本诉求

根据陶然等研究，父母外出打工，对留守孩子的学习成绩有负面影响。一部分夫妻双方同时外出打工的农民工，将孩子留在老家，造成留守儿童问题。另一部分农民工虽举家迁入城市，但子女在城市接受义务教育现状令人堪忧。[26]根据调查，许多进城打工者认为，让孩子进城上学，是他们最直接的想法和最迫切的愿望。[27]确保农民工子女免费接受义务教育眼下最易突破。以教育体制创新为突破口，加大农民工义务教育投入经费，加大公办学校接受农民工子女的力度，已经成为许多地方政府的共识。外来农民工众多的浙江省杭州、宁波、温州等城市对农民工子女接受义务教育就有明确规定，并在经费上进行安排。江苏从2011年开始，南京、无锡、常州等城市陆续明确外来农民工子女入学完全按照城镇居民子女同等对待。江苏对仍在农民子弟学校接受教育的学生，按照学校接收人数拨付公用经费。但学前教育的供给不足和异地高考的限制，还仍在阻碍农民工市民化的进程。

农民工进城虽然收入比农村高，但在城市中仍属于弱势群体，就业主要集中于技术含量低、劳动密集型的工商服务业中，这些行业普遍特点是工资低、时间长、环境差和前景暗淡。据中国家庭文化研究会对全国2500名新生代农民工的调查显示，38.6%的农民工表示出来打工是为能学点技术；19.6%的农民工意向成为技术人员或者技术工人，并且希望企业或单位能提供更多的技能培训机会。农民工自身的人力资本不足和欠缺是农民工市民化的重要障碍。教育程度、职业培训和工作年限等人力资本不仅会影响农民工就业层次、工资收入和职业地位等，还影响农民工思想价值观念和生活方式的城市化程度。许多学者提出，必须加强非正规就业管理、劳工权益立法和用工监督工作，构建城乡统一放开的劳动力市场和城乡平等的就业管理服务机制，更要建构新生代农民工受教育发展权保护体系，包括职业教育和职业资格鉴定，提高新生代农民工的职业能力。

四、农民工市民化公共成本

农民工市民化成本可概括为所有能用金钱测量出的一般性成本和制度性成本的总和，包括了农民工向城市居民转换所必须付出的私人成本和保障城镇健康发展所付出的城市基础设施与人文环境建设的公共成本。对于农民工市民化的成本有多种估计，不同机构对“农民工市民化”及其成本的定义不同，结果存在差别。早在2005年，中国科学院报告牛文元等主持《中国可持续发展战略报告》提出，每进入城市1个人，需要公共支付成本约为1.5万元/人，其后还公布有多个测算结果。近年来，有影响力的是2010年中国发展研究基金会研究报告认为，农民工市民化的平均成本在10万元左右。这也是近期国内学者大量使用的数据。2013年，国务院发展研究中心的研究报告提出，一个农民工市民化的成本为8万元。但是张国胜认为，要重视静态与动态成本存在差异。[28]由于今后我国农民工市民化的分批逐步推进，农民工市民化的边际社会成本将会随时间的推移而动态累积，最终将远远超过8～10万元的规模。

政府成本需要进行顶层制度设计才能全面铺开，否则这一过程进展将取决于接受地政府财力的承受力会比较缓慢。在“分灶吃饭”和地方政府负责本地公共服务的原则下，地方政府最为关心的还是具有本地户口的居民福利。宣晓伟认为在户籍制度的支持和强化下，地方政府的最优策略显然是，一方面吸引外地人口来打工，利用他们的劳动力；另一方面，又要尽量防止过多过快吸纳外来人口入户，以减轻自身在提供相应公共服务上的财政压力。[29]对于解决农民工市民化资金问题，辜胜阻认为要实现事权和财权统一，中央必须加大对地方财力性转移支付，地方要优化财政支出结构，推进房产税改革，摆脱“土地财政”依赖，要将政府出让土地收入纳入公共财政管理，重新分配收入比例。[30]冯俏彬认为中央政府可收取部分流出地政府土地收益，转移支付给流入地政府用于支付市民化成本，建立农民流入地和流出地土地增减指标挂钩机制，实现流出地和流入地土地指标互补效应。宏观经济研究院课题组提出，地方政府承担公共卫生、教育、就业和权益维护等方面费用；中央和省政府加大对跨省农民工流入集中地区的专项支持；企业则分担就业培训、社会保障和住房等方面费用。[31]金三林等认为，应从农民工的现实需求、地方政府的财力基础等实际情况出发，鼓励各地通过降低落户门槛和公共服务均等化并行，推动农民工市民化，使农民工成为稳定的产业工人和城市中产阶层。[32]学者们一致认为，国家需要在政策层面进行较大创新，政府管理职能调整应依据全体常住人口属地化管理为标准，以充分调动输入地的接纳积极性。

五、农民工市民化研究不足

综观大量文献，学术界对于农民工市民化研究取得了许多有价值的成果，但与快速发展的形势相比，整体上还有一些不足之处。

一是研究的创新性需要加强。农民工市民化问题是多方面矛盾的集合体，尽管从多学科多角度在进行研究，但部分文献内容重复单一，阐述共同的老话题和老措施。

二是研究的规范性需要加强。很多文献都是采用社会学或人口学的研究范式，调查资料不完全。从经济学角度的研究较少，特别缺乏规范的经济学研究方法和统计分析等严谨的数学方法。此外缺少农民工的官方统计资料，以及成熟的可操作性的农民工市民化程度指标评价体系和测度。

三是时代的特征需要加强。解决农民工市民化问题都停留在制度安排，对市民化成本，政府财力、破解土地财政等具体层面，可操作性不强。个别文献陈述事实显然已经明显滞后于时代发展步伐。

四是研究的深度需要加强。尽管许多文献已经从农民工内部代际分化的角度研究新生代农民工问题，但缺少研究按照农民工不同性别、工种行业、教育程度、收入水平和生活环境等群体异质性。

五是政策碎片化。根据部分地方出台的市民化政策，发现其制度安排主要来自市、县级的创新，政策与制度的历史衔接、地区衔接在很多方面是空白。由于保障资金需要地方承担，导致各地社会保障制度碎片化，创新不足。

[1]劳动与社会保障部劳动科学研究所课题组.农民工市民化的“中国路径”[N].经济参考报，2013-02-07（05）.

[2]韩俊.农民工市民化实质是公共服务均等化[N].经济参考报，2013-02-04（08）.

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[5]王桂新，沈建法，刘建波.中国城市农民工市民化研究——以上海为例[J].人口与发展，2010（1）：3-23.

[6]刘传江程建玲，董延芳.中国第二代农民工研究[M].济南：山东人民出版社，2011.

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[9]陈悦.新型城镇化条件的“两重两轻”摆脱与下一步[J].改革，2013（11）：21-29.

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[12]郭晋晖，邵海鹏.两会聚焦农民工市民化户口本曾有67种不平等待遇[N].第一财经日报，2013-02-28（06）.

[13]屈小博，程杰.地区差异、城镇化推进与户籍改革成本的关联度[J].改革，2013（2）：37-44.

[14]魏如松.迟福林委员呼吁：让农民工成为历史[N].海南日报，2011-03-06（05）.

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[17]靳伟莉，王同琪，赵天馨.制约新生代农民工城镇化因素研究——来自河南的调研报告[J].调研世界，2012（7）：29-32.

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[19]陆铭，陈钊.户籍制度改革步骤、措施及可行方案[N].东方早报·上海经济评论，2013-08-27.

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[26]陶然，周敏慧.父母外出务工与农村留守儿童学习成绩——基于安徽、江西两省调查实证分析的新发现与政策含义[J].管理世界，2012（8）:68-77.

[27]张翼，周小刚.我国流动人口子女受教育状况调查报告[J].调研世界，2012（1）：16-20.

[28]张国胜，陈瑛.社会成本、分摊机制与我国农民工市民化——基于政治经济学的分析框架[J].经济学家，2013（1）：77-84.

[29]宣晓伟.推进健康城镇化与中央地方关系的调整[N].中国经济时报，2013-05-16.

[30]杜涛，肖薇.农民工市民化要花1.8万亿[N].经济观察报，2013-05-11.

[31]宏观经济研究院课题组.“十二五”时期促进农民工市民化的总体思路[J].宏观经济管理，2011（9）：31-32.

[32]国务院发展中心课题组.我国农民工工资上升的成因及趋势[R].第30号（总4279号），2013.

（编辑：徐永生）

On Recent Research Progress of Urbanization of Migrant Workers

ZHANG Ji-liang,JIANG De-feng
(Institute of Jiangsu Industry Development,Nanjing University of Finance and Economics, Nanjing 210023,China)

Based on the literature review,this paper probes into the latest research progress in urbanization of migrant workers.Beginning with the concept of urbanization of migrant workers,the paper makes a literature review of the research findings in urbanization of migrant workers from 2010 in the perspective of basic public services and their costs,and points out a few aspects need to be further studied.

migrant workers;urbanization;system;cost

F 241.22

A

1671-4806（2014）05-0041-05

2014－05－22

江苏省高校哲学社会科学重点项目（2013ZDIXM034）；南京财经大学研究生创新研究项目（M13006）

张继良（1961—），男,江苏宝应人，教授，经济学博士，研究方向为区域经济发展与政策；蒋德峰（1989—），男，江苏宜兴人，硕士研究生，研究方向为区域经济。