南京国民政府收回海港检疫权活动探论

刘利民

（湖南师范大学历史文化学院，湖南长沙 410081）

南京国民政府收回海港检疫权活动探论

刘利民

（湖南师范大学历史文化学院，湖南长沙 410081）

南京国民政府成立后，积极筹划收回全国海港检疫权。1930年7月1日，卫生部在上海建立全国海港检疫管理处，结束了海港检疫由海关或其他港务、警务、卫生部门兼办的各自为政、业务混乱的局面。该机构顺利接收了上海港检疫事务，意味着全国海港检疫工作独立自主进行的开始，改变了受外人控制的局面，在一定意义上是国权的部分恢复。此后，它又相继接管了其他主要海港检疫事务，将海港检疫事务纳入统一管理之中。无可否认，这具有积极意义。

南京国民政府；海港检疫权；收回；全国海港检疫管理处

海港检疫属于一国主权范畴，别国不得干涉。但是，近代中国海港检疫权却受外人控制。直到20世纪20、30年代，随着民族意识的增强和国家主权观念的提高，中国政府才提出收回要求。1930年7月1日，全国海港检疫管理处设立，收回全国海港检疫权的口号开始变成现实。本文在前人成果基础上，利用当时卫生公报、美国对外关系文件集等一手资料对当时政府收回海港检疫权活动进行梳理，并试图作出较为客观的评价。

一 卫生部筹划收回海港检疫权

南京国民政府初期，对于卫生事业颇为注意。1927年4月，内政部下设卫生司，负责全国卫生事务。1928年11月11日，卫生司独立为卫生部。此后，该部积极扩展全国卫生行政，“关于海关检疫行政，亦拟加以整顿，使之纳入正规”[1]。1929年1月5日，卫生部函请外交部，请求电令驻外各使馆调查各国海港检疫章程及其最近状况，以备参考。随后又呈请行政院请求发给调查本国海港检疫情况费用。此后，卫生部明确表示“海港检疫所已在计划设置”[2]。卫生部的成立亦使海港检疫有专门的中央管理机关。2月23日至25日，卫生部举行中央卫生委员会第一次会议，一些医学界人士参会，其中伍连德在会议上正式提交了收回海港检疫权的提案，这促使卫生部加速筹备收回海港检疫权的进程。此次会议专门讨论“通过收回海口检疫权及预防传染病两案”[3]。随后，卫生部开始着手具体收回海港检疫事宜。

卫生部首先从调查开始。“窃本部前以海港检疫关系国际卫生，国家主权，至重且大，请即先从调查入手，积极筹办。根据本部组织法第二十条之规定，拟聘请国际联盟会秘书长拉西曼等为本部顾问。”“襄助调查计划进行”[4]。7月26日，该部函请国际联盟卫生局局长拉西曼博士（Dr.L.Rajchman，又译为拉西门、罗西曼、拉希曼、荣赫曼），请以顾问资格来华指导，并请指派专长人员襄办海港检疫事宜。卫生部的统一卫生行政计划得到了该组织支持。11月，该组织派遣包括拉西曼博士和弗兰克·鲍德仁博士（Frank Boudreau，又译鲍柔、普鞱、布多）在内的卫生官员赴华考察港口卫生事业及当时检疫制度，不久又加派澳大利亚海港检疫处处长兼国联时疫专家帕克博士（L.Park）。11月12日，拉西曼等人到达南京。14日，卫生部派防疫司司长蔡鸿、参事黄子方、东三省防疫处处长伍连德陪同到上海、天津、青岛、营口、安东、广州、汕头、厦门等处调查[5]。部长刘瑞恒致电各地卫生局，要求全力配合。

由于卫生部的重视，考察团的活动进展顺利。到12月中旬，拉西曼等考察了各主要海港卫生工作，拟定了详细报告，对于海关兼管海港检疫制度建议改进。“拉希曼博士及布多博士以专家身份接受邀请视察各重要口岸，并与中国当局共同起草彻底改组检疫制度计划，建立公共卫生医疗中心，以便逐渐改进中国公共卫生制度。”[6]101陪同访问的伍连德等人亦极力呼吁早日收回海港检疫权，指出：“查海港为国家门户，应设检疫机关，以杜疫病传播，早为世界各国之通行”。外人掌握检疫权，缺乏统一管理，疫病发生，只顾外人，不顾居民。“而各海关是由利害关系不一致的领事们组成的指挥部门，港口要获得疫情消息，往往须经过相当长时间。这种体制，不仅严重地妨碍对疫情的控制，也影响到主权国的声誉，‘为国家主权计，为民族健康计，为保护商业计’，均宜从速收回。”[7]

由于海港检疫并未明确受条约束缚，收回自办只是从海关洋员手中收回，因此海关的态度至关重要。海关方面在当年底表态将交还海港检疫权。“据新由沪来沈之某西人云，上海总税务司发表，将于最近，将中国沿岸各海港检疫权，全部交还中国，自行主办云。”[8]由于海关的态度有利于卫生部收回海港检疫权，因此各方于当年底达成一致。拉西曼等人的建议得到了各方赞同。“后经财政部长宋子文、卫生部长刘瑞恒、关务署长张福运与总税务司梅乐和商榷之结果，国民政府乃决定由卫生部将海港检疫事务自各海关接收管理”[1]。1929年12月24日，卫生部将有关中央及各省卫生行政计划提出行政会议讨论。随后，国民政府决定以下四点：“1、成立国家检疫机构，总部设在上海。2、首先接管上海港（最大的最重要的港口）从1930年7月起。3、颁布最新检疫条例在中国所有的港口使用。4、在方便时做接管其它港口的准备。”[9]225-226

卫生部在向行政院呈送《顾问拉西曼规划卫生行政事业意见书》中拟订的收回步骤大致是分两年进行。卫生部指出，海港检疫事务系属卫生部职掌，已经规定在卫生组织法及全国卫生行政系统大纲内，由于海关办理已历有年，卫生部接收需要时间，故请分步接收，“拟于民国十九年夏季先行接收上海海港检疫事务，其他海港则于二年以内次第收回办理”。此计划经行政院第五十次会议通过。卫生部指派技监伍连德筹备接收事务。1930年5月19日，行政院准予备案[10]。

5 月26日，卫生部咨请财政部，请求转饬海关税务司，于7月1日将上海海港检疫事务完全交由技监伍连德接收，并仍请海关每月拨款5千元作为开办经费。这一请求得到了财政部的同意。6月12日，财政部关务署指令要求：“准自本年七月一日起，由江海关税务司在该关监督公署所得之码头捐项下按月扣拨二千元，另由税款内加拨三千元，以资应用。”[6]102海关接到命令，不得不予以同意。

6 月28日，卫生部颁发《海港检疫章程》，明确规定海港检疫事务归卫生部主管，同时颁布《海港检疫消毒蒸熏暨征费规则》《海港检疫标式旗帜制服规则》。7月1日，卫生部在上海建立全国海港检疫管理处，任命伍连德担任处长及技监。该机构设置标志着我国海港卫生检疫开始系统规划，“从而结束了我国海港检疫由海关或其他港务、警务、卫生部门兼办的各自为政、业务混乱的局面。”[11]

二 上海港口检疫权接收与中外反应

全国海港检疫管理处成立之时，实际管辖范围只及于上海，但具有重要的象征意义，因为上海是最主要的通商港口，顺利接收该口检疫事务，将意味着全国海港检疫权收回具有良好开端。7月1日，成立上海海港检疫所。海关将上海检疫人员、器械及设备于当日移交该所。卫生部长刘瑞恒对于接收的第一个海港检疫机构非常重视，亲自前往上海检阅接收后情形，并会商整理该所计划。该所成立后，设立了吴淞检疫分站和海港检疫医院。该所由伍连德兼任所长，所内设检疫、熏蒸、医务三科，另设研究部。此外由伍连德、伍长耀兼管检疫报告编排[12]95-98。健全的组织机构，保障了此后检疫工作的有效开展。当然，在该所成立之初，海关原有检疫管理体制仍存在影响海港检疫工作顺利进行的情况，为此，全国海港检疫管理处请求海关，嗣后对于海港检疫发表通告等事务必须随时与各港检疫所洽商，即行办理。卫生部将此转呈财政部，财政部的答复是，以前办理检疫事务均是由财政部令饬总税务司及关监督办理，监督于奉到部令时须通知领事团，得其同意，再由税务司发布通告实行，现在是否改变，没有命令。8月21日，卫生部训令上海海港检疫所，此类事务处理必须迅速，上海海港检疫所要筹划如何兼顾，既符权限又免稽延[13]。这反映出上海海港检疫所成立初期与海关体制之间的矛盾。不过，这种不协调并没有影响多久。

该所成立后，开始着手对中外船只进行卫生检疫。各轮船公司接到新的检疫通告：“美国航运公司已经被国民防疫处建立的防疫处处长告知，防疫处已经接管了最近的公众卫生事业。夹在其他事项陈述中的通知说，‘我们防疫官员将检查所有载运病人、棺材等需要检查的船只，并代表政府签注。将来除了防疫官员外没有其他医疗从业人员进行这项工作。’”[14]532代表政府进行签注是问题的关键，这是主权恢复的表示。但也就是在这个问题上，美国政府提出了不同意见。

对中国而言，接管上海海港检疫所意味着全国海港检疫工作独立自主进行的开始，也就是将改变海港检疫权受外人控制、具体海港检疫事务由外人操办的局面，在一定意义上是国权的部分恢复。对列强而言，承认中国政府自办海港检疫事业等于宣告其本国侨民和船只将接受除海关以外的中国官方机构的管辖，这是对其“条约权利”的挑战。

从表面上看，收回海港检疫权与“条约权利”无关，只是从中国政府下属机构海关手中转移权利给另一下属机构卫生部而已。实际上没有那么简单，因为海关并非纯粹意义上的中国政府所辖机构，而是一个由外人控制的“国际”官厅，外国侨民和船只之所以允许海关官员检查，其原因就在于此，现在要改变检查机制，实质上是要改变管辖权，意味着外国侨民和船只的“条约权利”受到限制。因为海港检疫涉及的外国侨民和船只，在不平等条约体制下，领事裁判权已经被滥用到这样的地步：凡与外人有关的人和事均属于领事裁判权所及范畴。中国政府拟自办海港检疫权，势必涉及到这些侨民和船只是否应接受中国政府所派卫生官员实施检查的情况，换言之，是否在卫生方面接受中国政府的管辖。因此，当中国政府宣布成立全国海港检疫管理处时，列强对此有一定反应。其中美国较其他列强反应要稍微强烈一些。

为顺利实施新的检疫章程，伍连德曾致函上海领事团，美国总领事克宁瀚将此报告给美国政府。同时，外交部亦将防疫规则文本送达各国驻华使馆。美国公使约翰逊报告，“公使馆收到了外交部长关于防疫规则的文本，要求饬令那些相关者服从这些规则”[14]531。7月23日，美国总领事要求上司就关于签发烟熏证书（fumigation certificates）问题给予明确指令，“这个公署是否应该在一个国民防疫所官员签发的烟熏证书上签注，而不是由港口主人连署”[14]532。美国国务院于7月31日电告上海总领事馆：“国务院希望，在回答从新组织的中国国家检疫处长那里获得的通信时，你告诉他，在中美条约现在有效的情况下，访问中国港口的美国商船归美国政府官员管辖。以公众福利为目的，这个政府的驻华官员与中国政府任命的官员合作采取措施来阻止疾病通过船只传入中国。这种合作根据由双方同意按时机修改的协定而进行。迄今为止，这种主要的程序明显为保护公众健康免遭疾病输入上海而提供了准则。按照中国当局的要求，这个政府准备通过谈判修改现存协定来讨论这个问题，谈判既可以在美国领事官和地方当局之间进行，也可以在外交代表和较高级中国当局之间进行。也许也应该向处长指出，只有经条约授权的中国政府管理官员才能登临美国船只，与中国海关官员履行法定职能一样。”[14]529美国并不反对中国修改海港检疫规则，强调的是，中国的海港检疫不是单纯的卫生事务，要改变现存的体制必须与相关国家协商，实际上是认为海关代管海港检疫事务属于条约体制的一部分，至少是一种协定。下面这段话明显可以看出这层意思：“以下为你的报告和咨询：除美国管辖访问中国口岸的船只问题外，按照国务院的意见，美国航行利益由条约所赋予，将被发现存在强烈而实际的反对中国现在的建议。当国民政府在本性上能够实施它自己提议的规定，这项规定只是‘在中国港口健康服务处于卫生部长控制之下’，政府明显主张在采取防疫时省掉国际合作。”[14]530美国显然不希望由中国自办检疫，并不愿意接受中国国家检疫机构在烟熏证书上签注。“按照外交部7月31日下午6点电报的观点，显然不欢迎这种签注。”实际上，就具体检疫事务而言，海港检疫处的卫生官员实施检疫与海关关医的检疫并没有给美国船只带来多大不同的麻烦，“但根据领事的调查，按照Dutch Tjikarang号船长的观点，烟熏法与以前的制度是一样的有效执行”。但美国国务院仍反对新的规则，因为这涉及到事权管辖问题。根据国务院的训令，美国驻华公使馆起草了答复文本，美国总领事亦于8月7日向中国海港检疫管理处递交了答复函。由于伍连德正在日本访问，海港检疫管理处直到8月25日才有意见反馈。“伍连德在8月25日打电话给我，他希望就地解决防疫规则问题，并将因此给我写信。然而，直到9月2日，他才写信阐述‘我已经看见外交部长和卫生部长将和更高当局解决这个问题。’”[14]532

在对待中国政府自办海港检疫这件事上，上海领事团没有表现出明显的反对态度。“直到8月1日，当领事被授权传递这个规则并附上领事团将采取何种态度的调查时，领事没有收到检疫规则的副本，领事团作为一个单位也没有采取任何行动。”[14]5318月1日，上海领事团召开特别会议，专门讨论中国防疫规则问题。领事团对中国政府拟加强海港检疫、实施新的检疫章程均表赞同，“唯一反对的理由是治外法权”。会议决定，提交一个规则副本给高级公使，同时附上领事团所持态度的调查。在会议上，英国总领事“倾向于建议英国船只不要停下来让卫生官员登临”。日本总领事并不把这个事件当作一个严重事件，而是一个管理事务[14]530-531。可见，上海领事团并未形成一个统一意见。

与此同时，全国海港检疫管理处亦在设法争取外人支持。8月6日，伍连德访问日本。“据说，他正在阐明他在上海建立的公用事业。”[14]531伍连德访问实则带有向日方解释中国政府实施海港检疫新章的目的。日本对于新规则并没有表示反对之意。英国与日本态度颇为相似。“据了解，英国正默认这项新的公共事业，料想对这些建议规则付诸实施进行抗议将给运输带来不必要的不便。”[14]532事实证明，伍连德等人自办海港检疫反而比海关兼管时期减少了对外国船只航运的不便，在伍连德等接管检疫权后，没有资料表明英国就因检疫事权改变而带来航运不便进行抗议。

由于各国并不准备明确提出反对意见，美国亦只好修正原有立场。8月18日，美国助理国务卿提到，“也许具有建议性的是，不要告知南京国民政府说接受在正讨论中的规则，不要使它们与有关外国国家绑定在一起，而是应当默认执行这些规则，并观察中国当局处理这件事的效果”。默认实则是英日等国的政策。美国公使在致国务院的电报中提到，“英国和日本已经在这个建议下合作，法国和意大利使馆阐述，他们并没有异议。根据列强采取的态度看，我认为，对我们而言，追求一种不同政策将不是明智的”[14]533。此后美国亦采取了默认政策。

在上海海港检疫所接管海关检疫工作之初，外人对此仍心存疑虑，一方面担心中国是否能够做好防疫工作，另一方面担心中国自办海港检疫将给外人带来不便。为了消除外人疑虑，伍连德等人在确保有效防疫的同时，尽量给予检疫对象以便利，将检疫章程变通办理，如：“（一）为免除多载搭客之大洋船，错过潮水起见，若该轮在未抵埠前，发现传染病，而已在上海之前一埠，曾经报告者，或船抵吴淞口时，扯有须受检疫之旗帜外，本处特准（此处模糊不清，大意是准许该轮停靠该轮码头或浮筒——笔者注）……但本处疫员，在未检验以前，将随时禁止任何人上船探望。（二）若轮船载有合格之医生在船，本处可容纳该医生取出该轮卫生情形之执照，并准许人员登陆，若无此项合格医生在船，船到即由本处派检疫员登轮，对船员搭客施以检验。（三）除中国沿海有发现传染病时，必须检疫外，平时行驶中国口埠之轮船准予免验。（四）为顾全各航商之便利需要及省时计，本处在可能范围，曾与本处之卫生安全兼筹并顾，不遗余力……”[15]

伍连德接收上海检疫工作后开展了卓有成效的工作，取得了令人瞩目的成绩，得到中外一致赞同，减少了外人担忧，从而为其余港口检疫的顺利接收打好了基础。拉西曼于1931年初再次来华时就提到了这一点，他指出：“国际上前恐中国政府忽视此项重大问题，或竟办理不善，致贻国际之忧，故不敢将海港检疫重务，放任华人办理。嗣见伍博士防疫之奇迹，乃庆中国有卫生人才。今国府成立，设专署以办理卫生行政，洵为当务之急。海港检疫一事，今亦任诸伍博士办理，国际非常庆幸，去年中国成立全国海港检疫处，将素归外人管理之中国海港检疫事权，完全收回自办，国际及余，因信仰伍博士之故，曾极端赞助之。上海海港为世界公认之要港，今由伍博士办理，未及半年，成效胜前多多。今厦门海港，亦已交代接收，各国领事，不特毫无间言，且极端欢迎，将来各海港检疫事权，不久将次第还让于中国。”[16]

三 其他各口海港检疫权陆续接收

在上海港检疫权收回之后，全国海港检疫管理处又相继接管了厦门、汕头、汉口、安东、营口、牛庄、天津、大沽、秦皇岛等海港检疫事务。

厦门港接管没有多大波折。当卫生部提出请海关将厦门检疫权移交时，关务署给予了配合。得到海关的同意后，伍连德亲自前往接收。1931年1月1日，厦门检疫机构移交海港检疫处，设厦门海港检疫所，由王拱辰任所长。该所的成立标志着厦门检疫权收回。

1931年4月1日，汕头检疫工作由海港检疫处接收。当时成立汕头海港检疫所，由徐希仁任所长。该所接管汕头海港检疫工作后，曾一度遭到英国领事的反对，因为海关兼管时代一直由英国医生把持检疫事务，收取相应检查费用。经过中方的力争，到9月份才正式从英国人手中收回检疫权[17]。

接管汕头之后，海关总税务司特意发布了一道指令，要求各地税务司配合接收工作，这有利于全国海港检疫管理处顺利接收各地海港检疫机构。指令称：“最近伍博士已就职，统管上海、厦门及汕头检疫机构。通过接管哈尔滨及牛庄防疫机构账目亦将上述两处完全接收。根据行政院决议，其余口岸具有检疫组织者，不论其性质如何，均须自今至1932年7月期间完全交与伍连德博士或其指派之代表接收。各关税务司应即凭本通令遵照办理移交。”[6]101海关总税务司要求各地海关税务司于1932年7月1日之前迅速结束“半领事半中方对其余口岸检疫业务之管理”，并指出一经伍连德正式提出接收有关海港检疫工作，“各口岸应立即交出不得迟延”[6]99。在海关的配合下，伍连德等又相继于1931年10月15日接收牛庄、安东，11月11日接收汉口，1932年4月6日接收天津、大沽、塘沽、秦皇岛。这些港口情形稍有不同。

牛庄海港检疫向由地方政府办理，但检疫官由海关聘任，受海关税务司和理船厅指挥。1920年以后，牛庄成立了海港检疫所，由东省防疫处处长管理，相比其他港口，外人干预要少些。因此，牛庄海港检疫权收回阻力较小。

汉口的江岸检疫权向由海关控制。在伍连德接收之前，汉口市卫生局曾计划从海关手中收回检疫权，制订了《汉口市江岸检疫暂行规则》，经1929年8月31日汉口市临时市政会议通过。但在与江汉关会商后，汉口市政府认为“以检疫一事，向由该关依照防护染疫章程，会同九江关办理，检验手续，尚称周密。如再由本市卫生局派员上船检验，恐于海关条例，有所抵触。因此，本府就令准卫生局，暂缓办理”。此事遂寝。1930年6月28日，卫生部公布《海港检疫章程》，规定海港检疫由卫生部接收办理。汉口市卫生局再次提出汉口市检疫权“应该收回自办，以便统一事权，厉行江岸检疫，防止各项传染疫病的传布，保障市民的卫生”[18]。在这种情况下，卫生部指令海港检疫管理处派人接收汉口检疫权。

天津等华北港口海港检疫机构本来预计于1932年1月1日接收，天津市卫生局长全绍清于1930年7月就接到卫生部的指令，要求筹划收回天津港海港检疫权，全绍清当即指派第四科（防疫科）科长朱世英，策划一切[19]。但此后稍微有点曲折。“前卫生部（今卫生署——原注）商得财政部之同意，定于一九三二年一月一日将海关管理下之天津大沽、塘沽、秦皇岛等海港检疫所接收，改归管理处直辖。但因天津中日案纠纷，致迟至三月底，方能与天津税务司接洽正式移交手续。管理处处长伍连德及检疫科科长伍长耀，于三月二十三日由申搭乘开滦煤矿公司之开平轮往秦皇岛，二十五日抵埠。……即于四月一日往天津，与天津税务司吕嘉（译音——原注）接洽妥当，六日正式接收此三埠之检疫所。”[12]64

截止1932年7月1日接收期限，全国海港检疫管理处接收了主要海港，但仍有一些港口未能按时接收。卫生署一直在努力推进接收工作,但此后接收工作进展不大。直至抗日战争前一两年才又计划接收广州、青岛、烟台。伍连德写道：“在1935年至1936年间以下检疫站包括上海、厦门、汕头、汉口、天津、塘沽、秦皇岛都按常规工作程序运行，并采取了步骤准备接管广州、青岛和烟台。为此，我视察了后3个港口。如果不是由于日本人入侵，协商早该结束了。广州1936年9月初被接管。”[9]234日本全面侵华战争开始后，沿海各主要港口沦陷，海港检疫事业遭到重大打击。“我国海港检疫事务，经政府改革后，系统既经确定，办法亦趋一致，所有计划，正在逐步进行，不意二十六年夏，中日战事突起，沿海口岸，相继沦滔（陷），海港检疫事务，亦随之而停顿，除营口、安东二处之检疫机关于东北沦滔（陷）后业经撤回外，其他口岸如天津、塘沽、大沽、秦皇岛、上海等处，均由当地海关暂时代办……”[1]直至抗战胜利，卫生署才再次收回各主要海港检疫权。

四 收回海港检疫权的意义

尽管南京国民政府在收回海港检疫权问题上存在一些问题，但此次收回全国主要海港检疫权仍具有积极意义。

首先，海港检疫权的收回是国权恢复运动重要组成部分，在一定意义上体现了主权的部分收回。应该说，从海关手中收回海港检疫权是国民政府前期恢复主权运动取得成效的一大表现，值得肯定。毫无疑问，就主权而言，本国事务由本国人管理是一个基本原则。外人掌握一国行政事务，致使本国不能自主，损及该国主权独立和国格。中国近代海港检疫事务掌握在外人手中，海港检疫不能自由实施，对于中国卫生行政权和领水主权都容易造成损害。近代中国海港检疫事务主要控制在海关洋人手中，甚至有的直接受外国政府控制或干涉，无疑损害了中国的主权和尊严。南京国民政府成立海关检疫统一管理机构，顺利接管全国主要海港检疫事务，独立自主开展全国海港检疫工作，改变了受外人控制的局面，在一定意义上是国权的部分恢复。就海港检疫权的收回而言，1929年至1937年是一个值得记住的关键时期，这个时期基本上收回了各主要海港检疫权，并且颁布了统一的海港检疫章程，建立了一个全国性的海港检疫管理机构，统辖各地海港检疫所，有利于海港检疫事务的统一进行，有利于主权的恢复。收回海港检疫权不仅仅意味着管辖事权从客卿控制的海关手中转移到中国人控制的卫生部门手中，同时意味着海港检疫权摆脱包括外国领事在内的外人掌控，实现了国人自办海港检疫事务的目标。

当然，人们对此评价并不一致。参与筹备收回事宜的金宝善后来在自述中是这样阐述该事件的：“表面上好像是从外人管理下的海关中收回了检疫权，在中国各海港建立起比较有力的检疫机构（以前是由海关招当地一个教会医院的外籍医师兼办，做些简单的检疫工作——原注），实质上是为了更好的保障外国商船和旅客的安全，使得通商口岸不易有传染病的流行，以利外国人经营商业。最终还是为帝国主义的利益服务的。”[20]现在人们更能客观地看待这段历史，如有人指出：“卫生署海港检疫管理处订立全国检疫章程，呈中央政府批准后施行，并从1931年开始逐个接收全国各海港检疫所，使各海港检疫所从海关分离出来，成为国民政府内政部卫生署领导的卫生检疫行政机构。其后根据检疫事业的发展则相继成立新的海港检疫所和建章立制，实现了由中央政府统一管理中国国境卫生检疫的历史性突破，结束了由洋人掌管中国国境卫生检疫的历史。”[21]笔者认为，海港检疫事务收回自办，确实在一定程度上实现了卫生部的最初设想，并达到了“以期增高国际地位，挽回应有主权”[22]的目的。国人自办海港检疫有利于保障国民健康，有利于增强民族自信心，也有利于提高国际地位。

其次，海关检疫权的收回有利于近代公共卫生事业的发展。南京国民政府以前，中国海港检疫没有统一的行政系统，妨碍疫病的预防，且海关监管海港检疫只是附带职能，海关也没有设立专门的检疫机构，检疫设施非常简单，海关医官也多是兼职，没有专门防疫经验，导致海港检疫只是应付而已，不足以承担起保护国民健康的重任。海关代管检疫也缺乏快速反应机制。海关医官在发现疫情的情况下，必须按照程序向港务长报告，港务长向税务司报告，税务司与领事团、海关监督等往返相商，这容易造成迟误。南京国民政府收回海港检疫权，基本上建立了统一的海港检疫制度，在一定程度上解决了海关代管时代的上述种种弊端，有利于防疫，有利于保护国民健康。这可以从全国海港检疫管理处的成效得到印证。

尽管1932年以后仍有港口检疫事务未按期纳入卫生署统一管理系统，尽管抗战期间海港检疫系统遭到日军的重创而瘫痪，但并不能否认全国海港检疫管理处成立7年的积极贡献。在伍连德的领导下，海港检疫管理处的工作亦取得了显著成效。“从成立到抗战的7年中，管理处陆续在各口岸建立的服务站、检疫医院、消毒所和实验室达20处之多，病床2 000多张，形成了全国网络。当传染病在当地流行时，各地海港检疫医院积极参与隔离、收治病人，特别是当地没有传染病院时，检疫医院起的作用更大。”[23]新的海港检疫系统对防疫起了积极的作用。以上海为例，1932年上海霍乱流行，但是在伍连德等人的努力下成功地阻止了疫情流行。自4月16日出现第一例，至10月17日最后一例，共175天，患者4 295人，死亡318人，其中外侨患者75人，死亡20人，外侨死亡率为26%，而华人死亡率不过7%。华人患病率为1%，外侨患病率为1.5%。“上海能有此最低死亡率之良好成绩，实赖各卫生机关群众努力，有以致之。敝处除检验船只，同时并注射防疫针不下数千人之多。”从这个事例可以看出，国人自办海港检疫成绩斐然。1932年12月15日，海港检疫管理处在上海举行第三周年宴，招待航业界各轮船公司代表、领事团、上海总商会主席、公共租界、法租界、华界三处卫生长官，江海关监督，及税务司代表，市公安局护照检验处、领江总会、医学研究院、美国驻华卫生部及其他各团体代表。当时，中外各方对伍连德领导的海港检疫系统表示赞赏。如美国驻沪总领事克银汉（又译克宁瀚）代表领事团致答辞，对中国加入海港检疫防止疫病表示欢迎，对伍连德贡献表示钦佩。大英轮船公司代表威金森代表各轮船公司致答辞，对于海港检疫处在平时允许各船抵岸时先行入港寄碇再施行检疫手续表示感谢，并表示：“中政府得伍博士其人主持此种专门事业，殊堪庆贺。”此外，李斯德医学研究院院长爱尔亦在致答词时表示了肯定[12]58-61。从当时检疫情况及外人的反应来看，伍连德领导的全国海港检疫管理处及其下属系统是成功的，其贡献应该予以肯定。

参考文献：

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[3]收回海口检疫权中央卫生会昨日议决案[N].天津益世报，1929-02-26.

[4]（卫生部呈第一一一号）呈行政院呈请拟聘国际卫生专家襄办调查海港检疫事宜请鉴核备案文（1929年7月30日）[J].卫生公报，1929，1（8）：“呈”，18.

[5]（卫生部呈第八号）呈行政院呈报遵照呈准计划即日派员调查海港检疫事务请核示文（1929年11月15日）[J].卫生公报，1929,1 (12)：“呈”，5.

[6]海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会.旧中国海关总税务司署通令选编（第3卷）[M].北京：中国海关出版社，2003.

[7]林宇梅.伍连德科学防疫思想及其实践[M]//礼露.发现伍连德：诺贝尔奖候选人华人第一人.北京：中国科学技术出版社，2010：187-188.

[8]目之.海港检疫权将交还中国[J].海事，1930，4（6）：63.

[9]伍连德.国家检疫机构[M]//哈尔滨市政协文史和学习委员会，编.哈尔滨文史资料（第28辑）.2006.

[10]（行政院令：指令第一七一五号）本部据报派员筹备接收上海海港检疫事务准备案由（1930年5月19日）[J].卫生公报，1930，2（6）：“令”，8.

[11]杨上池.我国收回检疫主权的斗争[J].中华医史杂志，1990（1）：26.

[12]伍连德，伍长耀，编.海港检疫管理处报告书（第3册）[M].上海：卫生署海港检疫管理处，1933.

[13]（卫生部训令第五一八号）令上海海港检疫所饬将关于海港检疫发表通告等事应如何办理迅即核议具复由（1930年8月21日）[J].卫生公报，1930，2（9）：“训令”，23-24.

[14]U.S.Department of State.Foreign Relations of the United States, Diplomatic Papers[M].Washington,D.C.:Government Printing Office. 1930.

[15]全国海港检疫明年元旦开始实行[N].天津益世报，1930-12-23.

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[17]广东省汕头市地方志编纂委员会，编.汕头市志（第3册）[M].北京：新华出版社，1999：1004.

[18]关于卫生行政事项：筹办海港检疫[J].新汉口，1930，2（4）：179.

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[20]北京医科大学公共卫生学院.金宝善文集（样本）[M].（出版社不详），1991：1-2.

[21]周臣，周琰曌，编著.出入境检验检疫报检员手册[M].北京：企业管理出版社，2006：32.

[22]（卫生部呈第一五号）呈行政院呈复筹办海港检疫现正从事调查情形请鉴核文（1929年11月30日）[J]卫生公报,1929，1（12）：“呈”，8.

[23]奚霞.全国海港检疫管理处[J].民国档案，2004（4）：137.

（责任编辑：田皓）

On Activities of Withdrawing the Right of Seaport Quarantine by Nanking National Government

LIU Limin

（Department of History and Literature,Hunan Normal University,Changsha 410081,China）

After the establishment of Nanking National Government,the government was actively planning to take back the right of seaport quarantine.On July 1st,1930,Ministry of Health set up National Seaport Quarantine Administration Office,which ended the chaos and fragmented situation that the seaport quarantine was controlled by customs,the police department and ministry of health at the same time.After the administration office was established, it took smoothly over the seaport quarantine right of Shanghai Port,which meant the start of seaport quarantine independence.It also changed the situation that the right of seaport quarantine was under the control of foreigners.From then on,National Seaport Quarantine Administration Office took over seaport quarantine affaires in different places of China,which was of significance for China.

Nanking National Government;right of seaport quarantine;withdrawing;National Seaport Quarantine Administration Office

K262.9

A

1674-9014（2014）06-0085-07

2014-09-18

国家哲学社会科学基金青年项目“中国恢复领水主权史研究”（10CZS028）；湖南师范大学青年优秀人才培养计划项目“民国时期恢复领水主权史研究”。

刘利民，男，湖南长沙人，湖南师范大学历史文化学院教授，博士，历史系主任，研究方向为中国近现代政治与中外关系史。