我国农村最低生活保障制度实施效果评价

张开云+梁雅莉

摘要：我国自2007年开始实施农村低保制度。农村低保制度在我国取得一定的成效，农村低保制度研究已成为社会保障领域研究的一大主题，各省实施农村低保制度的效果情况引起了学者们的思考。本文基于面板数据，通过构建模型与评估维度，建立指标体系对全国31个省（市、区）进行测算，研究结果发现农村低保制度实施整体水平处于中等水平且省域差异明显；背景、路径、目标差异性与协调性会影响农村低保制度实施的绩效；经济发展水平与农村低保制度实施绩效不呈正相关关系。

关键词：农村低保；实施效果；效果评价

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

一、引言

我国最低生活保障制度从1993年开始在上海试点，1999年颁布 《城市居民低保条例》，2007年在全国建立《农村最低生活保障制度》。低保制度至今已在我国实施20年了，作为“最后的安全网”，农村低保制度实施取得了令人瞩目的进展。我国农村基本上都实施了这一制度，制度的覆盖人数不断扩大，且实现了跳跃式增长，2007年农村低保人数更是达到了123.86%的快速增长，至今已覆盖5305.7万农村人口。但是，现实生活中，我们仍然能看到较多的农村贫困家庭。那么我国农村低保制度的实施效果如何？贫困问题是否得到有效解决？我国的农村低保制度实施情况不能令人乐观，低保制度实施效果不佳，贫困问题依然没有解决。因此，深入细致地对我国各省农村低保制度实施情况进行绩效评价，有着重大的现实意义。

二、农村低保制度实施的绩效评价综述

当前，我国正处于经济发展转型时期，我国社会保障问题的研究正迎来春天，研究取得了可喜的成果。我国学者关于社会保障领域方面的绩效研究在社会保障和社会保险方面较多，关于农村低保制度的绩效研究很少。何晖（2010）等人关于农村低保制度绩效评价的研究具有代表性，他指出了农村低保制度运行的研究特点：“从研究方法上大致可分为两类：一类是通过实地调查数据对某一地区农村低保制度运行的绩效进行评价（谢东梅，郑传芳，2009），另一类是从整体层面上对制度绩效的定性分析（汪柱旺，2009）。”另外，何晖（2010）认为，学者对社会保障制度、社会养老保险制度进行绩效评价较多，关于农村低保制度绩效评价文献很少、国内外的绩效评价研究方法主要有主成分分析法、层次分析法、数据包络分析法、神经网络分析法等。因此，何晖运用AHP方法对制度运行绩效各指标分配权重进行研究，以何晖等人为代表的关于农村低保制度绩效评价研究给我们提供了很好的研究思路。但是相关学者对制度实施的绩效评价缺乏系统的绩效评估理论模型，关注整体的、绝对意义上绩效评价多，而他们却没有关注不同评价指标之间的相互作用关系，对于评价子系统关注不足，另外，数据分析方法的使用也不够客观。

为了这一重大问题研究的合理性与创新性，本文拟在构建农村低保制度绩效评估维度与分析模型的基础上，试运用TOPSIS研究方法，通过专家咨询的方式确定各指标重要性的位序，然后用组合确权法，即主观确权法（AHP法）和客观确权法（熵值法）的组合确定指标的权重，对我国农村低保制度实施效果进行分析研究。

本文采用的数据来自于《中国农村统计年鉴》（2008―2012）、《中国统计年鉴》（2008―2012）、《中国民政统计年鉴》（2008―2012）、《民政事业发展统计公报》（2007―2012）。

三、评估维度与模型构建

根据郑功成对社会保障体系评估的三维模型，笔者认为，如果要构建农村低保制度实施效果评价的分析模型，必须要回答一系列的逻辑问题——目前农村低保制度实施面临怎样的背景，农村低保制度实施的基本情况如何——发生了怎样的变化——这些变化是如何产生的——变化过程中存在哪些问题——如何使这些变化往好的方向发展即优化农村低保制度以保障农村贫困人口的生存权和发展权。从社会整体的角度看，对农村低保制度实施效果的评价是一个需要全方位考虑的过程，即由于我国各省农村情况不同，面对贫困人口的数量、城乡差距等背景不一样，在制度实施过程中的方法、目标各省之间存在差异，需要从制度实施的背景维度、目标维度与实施路径维度进行分析。为此，本文拟构建背景（Background）——路劲（Way）——目标（Target）三维模型，简称BWT模型，对我国农村低保制度实施效果进行精细评价。

（一）模型建构

TOPSIS法（Technique for order preference by similarity to ideal solution）是一种多目标决策方法，其基本原理为，在基于标准的原始矩阵中，找出有限方案中的最优方案和最劣方案（分别用最优向量和最劣向量表示），然后分别计算出评价对象与最优方案和最劣方案间的距离，获得该评价对象与最优方案的相对接近程度，以此作为评价对象优劣的依据。

协调度是度量系统或系统内部要素之间在发展过程中彼此和谐一致的程度，体现了系统由无序走向有序的趋势，是协调状况好坏程度的定量指标。

运用TOPSIS法进行评价只能反映评价对象的优劣程度，不能反映不同评价指标之间的相互作用关系，而农村低保制度实施效果评价是对农村低保制度实施中的背景―路劲―目标3个子系统运行协调性的评价，任何一子系统的偏离都会影响到该制度实施效果。所以，基于对TOPSIS法和协调度的理解，本文模型建构的整体思路借鉴了吴泽斌等（2009年）的研究思路，分为两大步：一是基于TOPSIS法分别计算出农村低保制度实施的背景、路劲和目标3个子系统的评价值，用其评价值来表征3个子系统的优劣；二是根据背景、路劲和目标3个子系统的评价值，引入协调度函数来度量低保制度实施中的背景―路劲―目标整个系统的协调状况的好坏。具体步骤如下：

1.对背景系统下的n个评价单元选择p个评价指标进行综合评价

2.对背景系统下的原始数据进行无量纲化处理

3.构成加权的规范矩阵Z，

其中： （i=1，2，…，n；j=1，2，…，p）； 为第j个指标的权重。

其中权重的确定步骤如下：

（1）采用德尔非法得到主观权重 i

（2）采用熵值法确定客观权重

（3）组合赋权

4.由背景系统下的各项指标最优值和最劣值分别构成最优值向量Z+和最劣值向量Z-。

5.计算背景系统下的n个评价单元与最优值和最劣值的距离。

6.计算背景系统下的n个评价单元与最优值的相对接近度（评价值）。

同理，目标系统、路径系统下的各评价单元与最优值的相对接近度（评价值）的计算也按照步骤（1）～（6）可求得。

7.利用协调度函数来判断评价单元的背景―目标―路径3个子系统协调状况的好坏。

其中：Ci为第i个评价单元的协调度指数； 分别为第i个评价单元的背景、路劲、目标3个子系统的评价值。

（二）指标设计

根据BWT模型，本文对农村低保制度绩效评估指标体系分为三类一级评价指标，六个评价因子，九个具体评价指标。 具体考察农村低保制度实施的背景、制度实施的成本支出情况、制度实施的公平性、制度实施的目标实现程度。

四、结果与分析

（一）模型测算结果

根据上述的评价模型与运算方法，笔者对全国31个省（市、区）（2008―2011年）的农村低保绩效进行了总体测算。背景系统、路径系统、目标系统评价值分别为三个系统的各省农村低保绩效的评价情况，为了研究的方便，我们将综合协调度转换为协调度效用值（v）计算出31个省（市、区）的得分。

（二）我国农村低保制度实施的省域差异分析

1.农村低保制度实施效果的整体水平及省域差异

为了研究需要，根据数轴法，笔者对全国31个省（市、区）样本的农村低保制度实施效果进行分等定级，具体结果见表3。

在31个样本中，23个样本的效用值集中在[37.703～65.348]范围内，表明农村低保制度的BWT系统整绩效中等，并且省域差异明显。BWT系统协调度最好为辽宁（1.457666115），最低为湖南（1.142404171）。高分值区域主要分布在辽宁、福建、海南地区，说明这些省份的农村低保制度实施绩效好，辽宁的路径系统运行和目标系统运行绩效都是最好，制度的运行与目标实现程度最好，直接影响辽宁省的农村低保制度整体绩效最好。经济强省（市、区）广东省、山东省、江苏省、福建省、上海市、北京市、天津市等得分属于中等级别。低分值有浙江、陕西、西藏、湖南等地区，其中作为经济强省的浙江，它的背景子系统评价较低，即城乡差距较大，很大程度上影响了其最终的效用值得分。由于湖南的农村生活救助系数较低、恩格尔系数较低等导致湖南的目标子系统反应较弱。低分值区域的农村低保制度实施效果需要进一步提高。

2.城市发展的外在背景差异性会影响农村低保制度实施的绩效

广东、江苏、山东、浙江、河南、上海、四川、湖北都是经济强省，城市发展水平较高，这些省份的城乡差距较大的外在背景系统影响了其农村地方低保实施BWT系统协调度，影响了当地农村低保实施绩效。经济发展水平不同，带来的农村低保实施背景也不同，经济发展水平较高的省份，城市的发展较农村发展快，城乡差距大。

3.各省（市、区））农村低保制度实施路径系统差异较为明显

路径运行绩效得分最好的是辽宁省，明显优于其他省份，主要表现为人均低保支出年变化率、低保支出占财政支出比重指标得分最高，表面上辽宁在制度实施的路径上运行较为规范，主要表现为保持人均低保支出年稳步增长，波动水平不大。上海作为经济发达省份，其路径子系统绩效得分较低，主要表现为上海市制度实施公平性不足，农村低保支出占地方财政总支出比重较低，农村低保支出投入不足，直接导致上海市路径子系统绩效低，最终影响上海市的农村低保制度实施综合绩效。

4.目标子系统的实现程度不平衡

目标子系统绩效各省差异明显。其中辽宁省得分最高，目标子系统绩效明显高于其他省（市、区），主要表现为农村低保月标准逐年稳步增长，农村低保覆盖率高且逐年稳步增长，农村家庭恩格尔系数低且总体呈递减趋势。福建省的综合实施绩效排名第二，但是其目标子系统绩效得分较低，影响了福建省农村低保制度实施的综合绩效，主要表现为其农村低保覆盖率较低且提高水平缓慢，农村生活救助力度不足。

5.背景、路径、目标子系统之间的协调性会影响农村低保制度实施绩效

各省的各个子系统的绩效好，其综合绩效也好。但是，子系统绩效低，不代表综合绩效就低。如，山东、广西等省域其各单个子系统绩效较差，但是由于其系统协调性好，导致其综合绩效好；西藏的各单个子系统绩效较好，但是其系统内部系统性差，导致其综合绩效差。

6.经济发展水平与农村低保制度实施绩效不呈正相关关系

绩效水平最好的三个省份：辽宁、福建、海南，这些省份的经济发展水平并非是全国前三名省份。广东、江苏、山东、浙江、河南、四川、湖北等作为经济发展水平较高的省（市、区），其综合绩效排名处于中等位置，另外，上海、浙江这两个经济强省，其综合绩效处于偏低水平，各省（市、区）综合绩效极不均衡，从中不能体现经济性差异，因此，各省（市、区）的农村低保制度实施绩效与经济发展水平不呈正相关关系。

五、结语

本文通过构建BWT系统评价模型，通过运用该模型对我国31个省（市、区）农村低保制度实施绩效进行了评价。研究结果表明，我国农村低保制度实施绩效整体处于中等水平且省域差异明显；各省（市、区）的背景、路径、目标子系统的差异性与协调性直接影响各省的农村低保制度的综合绩效水平；各省的经济发展程度与农村低保制度实施绩效没有相关关系，经济发展程度好的省域不代表其农村低保制度实施绩效好。因此，对于各省而言，城乡差距、制度的成本支出、制度实施的公平性、制度的实施目标的实现程度等，都是各省在提高农村低保制度实施绩效过程中需要详细规划与探讨的。

第一，应加大统筹城乡发展的力度，加大农村发展力度，增加农民收入，缩小城乡差距。

第二，注意农村低保制度实施绩效子系统及其系统内部协调性。政府在实施农村低保制度的过程中，不仅要关注各个子系统的实施，如缩小城乡差距、加大农村低保支出比重、提高农村低保覆盖率、提高低保残疾人比重等，还有关注这些子系统之间的协调，只有各个子系统的协调运行，农村低保制度综合绩效水平才会好。

第三，经济强省要加大农村低保制度实施力度，发展经济同时有效实施农村低保制度。

参考文献：

[1]财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组.农村低保制度研究[J].经济研究参考，2009，（15）.

[2]戴卫东.构建农村最低生活保障制度责任的思考[J].安徽师范大学学报（人文社会科学版），2006，（06）.

[3]关信平，黄晓燕.中国农村居民最低生活保障制度及运行机制[J].北京：社会保障研究，2006，（01）.

[4]何晖，邓大松.中国农村最低生活保障制度运行绩效评价——基于中国31个省区的AHP法研究[J].江西社会科学，2010，（11）.

[5]卫松.我国农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接研究述评[J].安徽农业科学，2011，（14）.

[6]汪柱旺.我国农村最低生活保障制度绩效分析[J].金融与经济，2009，（1）.

[7]谢东梅，郑传芳.福建省农村最低生活保障制度运行机制分析[J].农业经济问题，2009，（4）.

[8]杨燕绥，王进财.农村低保制度建设与政府责任研究[J].中国民政，2011，（11）.

[9]虞晓芬，傅玳.多指标综合评价方法综述[J].统计与决策，2004，（11）.

[10]孙睿，史建民.农村低保基金的构建及运行机制研究[J].经济问题探究，2011，（09）.

[11]郑功成.社会保障概论[M].复旦大学出版社，2005.

[12]谌立平.构建城乡一体居民低保制度的探讨[J].东岳论丛，2006，（06）.

[13]吴泽斌.我国耕地保护的绩效评价及其省际差异分析[J].自然资源学报，2009，（10）.

作者简介：张开云，男，华南农业大学公共管理学院教授，劳动与社会保障系主任，社会保障硕士生导师，经济学博士。研究方向：社会保障理论与政策、社会管理。

梁雅莉，女，华南农业大学公共管理学院硕士研究生。研究方向：社会保障理论与政策。

（责任编辑：陈合营）

基金项目：国家社科基金项目《农村亚贫困问题与相关政策调整研究》（项目编号：B11025）。

本文曾在2013年8月25日浙江大学、中国人民大学、韩国比较社会政策研究会、日本日中韩社会保障交流委员会主办的第九届社会保障国际论坛青年圆桌作主题发言。

第一，应加大统筹城乡发展的力度，加大农村发展力度，增加农民收入，缩小城乡差距。

第二，注意农村低保制度实施绩效子系统及其系统内部协调性。政府在实施农村低保制度的过程中，不仅要关注各个子系统的实施，如缩小城乡差距、加大农村低保支出比重、提高农村低保覆盖率、提高低保残疾人比重等，还有关注这些子系统之间的协调，只有各个子系统的协调运行，农村低保制度综合绩效水平才会好。

第三，经济强省要加大农村低保制度实施力度，发展经济同时有效实施农村低保制度。

参考文献：

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[12]谌立平.构建城乡一体居民低保制度的探讨[J].东岳论丛，2006，（06）.

[13]吴泽斌.我国耕地保护的绩效评价及其省际差异分析[J].自然资源学报，2009，（10）.

作者简介：张开云，男，华南农业大学公共管理学院教授，劳动与社会保障系主任，社会保障硕士生导师，经济学博士。研究方向：社会保障理论与政策、社会管理。

梁雅莉，女，华南农业大学公共管理学院硕士研究生。研究方向：社会保障理论与政策。

（责任编辑：陈合营）

基金项目：国家社科基金项目《农村亚贫困问题与相关政策调整研究》（项目编号：B11025）。

本文曾在2013年8月25日浙江大学、中国人民大学、韩国比较社会政策研究会、日本日中韩社会保障交流委员会主办的第九届社会保障国际论坛青年圆桌作主题发言。

第一，应加大统筹城乡发展的力度，加大农村发展力度，增加农民收入，缩小城乡差距。

第二，注意农村低保制度实施绩效子系统及其系统内部协调性。政府在实施农村低保制度的过程中，不仅要关注各个子系统的实施，如缩小城乡差距、加大农村低保支出比重、提高农村低保覆盖率、提高低保残疾人比重等，还有关注这些子系统之间的协调，只有各个子系统的协调运行，农村低保制度综合绩效水平才会好。

第三，经济强省要加大农村低保制度实施力度，发展经济同时有效实施农村低保制度。

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[10]孙睿，史建民.农村低保基金的构建及运行机制研究[J].经济问题探究，2011，（09）.

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[12]谌立平.构建城乡一体居民低保制度的探讨[J].东岳论丛，2006，（06）.

[13]吴泽斌.我国耕地保护的绩效评价及其省际差异分析[J].自然资源学报，2009，（10）.

作者简介：张开云，男，华南农业大学公共管理学院教授，劳动与社会保障系主任，社会保障硕士生导师，经济学博士。研究方向：社会保障理论与政策、社会管理。

梁雅莉，女，华南农业大学公共管理学院硕士研究生。研究方向：社会保障理论与政策。

（责任编辑：陈合营）

基金项目：国家社科基金项目《农村亚贫困问题与相关政策调整研究》（项目编号：B11025）。

本文曾在2013年8月25日浙江大学、中国人民大学、韩国比较社会政策研究会、日本日中韩社会保障交流委员会主办的第九届社会保障国际论坛青年圆桌作主题发言。