试析我国政府采购监管机构职责权限定位

郭建芹

【摘 要】政府采购是一个复杂多元的系统工程。在政府采购操作过程中，易发、频发侵犯供应商和采购人等主要当事人权益的违法行为，不利于社会资源的优化配置，造成社会福利的净损失。规范政府采购行为，维护公开、公正、公平的政府采购市场秩序，亟需加强监督与管理。如何对政府采购监管主体进行定位，并厘清其职责和权限，需要我们进一步的分析与研究。本文在分析我国政府采购监管机构职责权限定位现状的基础上，揭示出当前存在的主要问题，并参照相关依据和原则，提出了规范我国政府采购监管机构职责权限定位的基本思路。

【关键词】政府采购；监管机构；职责权限定位

政府采购是以政府为主体，为满足社会公共需要，运用财政性资金，按照国家法律、法规及相关政策规定的程序和方式采购工程、货物和服务的行为。政府采购是一个复杂多元的系统工程，涉及到方方面面的利害关系和利益。在政府采购操作过程中，易发、频发侵犯供应商和采购人等主要当事人权益的违法行为，破坏了政府采购市场的正常运行，不利于社会资源的优化配置，并最终损害国家和社会公众的利益，造成社会福利的净损失。如何高效优质地完成政府采购任务，同时贯彻政府政策意图，实现经济效益和社会效益的双赢，亟需优化各政府采购当事人的利益结构，使各主体的权益得到维护和保障，以确保政府采购事业的顺利进行和完成。规范各政府采购当事人的行为，维护政府采购市场公平、公正、公开的竞争秩序，亟需加强监督与管理。如何对政府采购监管主体进行定位，并厘清其职责和权限，需要我们进一步的分析与研究。

一、我国政府采购监管机构职责权限定位的现状与问题分析

我国已初步建立了以“两法”——《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》为主体的政府采购法律法规体系，对政府采购当事人的权利和义务进行了规定，为政府采购事业的良性发展提供了法律保障。同时，“两法”均对政府采购监管主体给予了界定，并明确规定各监管主体的具体职责与权限。

然而，实践证明，政府采购监管机构的职责权限定位存在多方矛盾与问题，影响了采购质量和效益提升，严重干预了政府采购事业的良性发展。政府采购监管机构的职责权限定位存在以下几个方面的问题：

1.“两法”对监督管理权限划分存在矛盾

当前，我国出台了《政府采购法》、《招标投标法》等法律法规，初步建立了政府采购法律体系，但对监管权限划分存在矛盾和口径不一致的问题。《招标投标法》中规定，有关行政监管部门有权对招标投标活动实施监督与管理，依法查处招投标过程中的违法行为，但并未明确界定谁是真正的监管机构；《政府采购法》赋予了各级政府财政部门作为监管机构的法律地位。

按照“后法优于先法”的原则，《政府采购法》是后法，其法律效力要高于先法（《招标投标法》），但当前“两法”享有同等法律效力。这种对监督管理权限划分的不明确不清晰，必然造成采购当事人难以知晓谁是真正的监管机构，一旦产生矛盾纠纷，便会出现相关部门互相“踢皮球”、推诿扯皮，被害人投诉无门的情形。在“中国政府采购第一案”中，北京现代沃尔公司先告到发改委，其称此事不在其职责范围内不予受理；后告到财政部，又吃了个“闭门羹”；最后，该公司以财政部不作为为由将其告上法庭。在此案中，究竟谁是监管部门，“两法”口径不一，责任人不一致，某些利益相关者被踢来踢去，其合法权益得不到切实有效的维护和保障。

2.“管采分离”工作未落实到位

随着政府采购管理体制改革的进一步推进，“管采分离”体制逐步建立，为政府采购规范发展提供了重要保障。“管”，侧重于对政府采购全过程的监督与管理；“采”，强调具体政府采购操作实践。目前，我国“管”“采”双方权力界限模糊，不少地方政府采购监管与操作机构并未实现真正分離，却在机构设置上“做文章”，如在财政部门内部设立一个政府采购办公室或采购中心，代表财政部门行使政府采购监管和具体采购的双重职能，致使财政部门既是“裁判员”，又是“运动员”，将监督管理与实践操作混为一体，既参与政府采购商业决策，又忙于采购事务性操作，疏忽了对采购预算编制、采购资金支出的监督和管理，造成了监管的严重滞后和越位缺位。

另外，一些地方在实际工作中做表面文章，搞形式主义，虽已实行管采分离，但职责定位模糊，利益关系没有理顺，监管缺乏有效制约机制。“管采分离”工作未落实到位，监管失效的政府采购最终会由分散腐败走向集中腐败，使党和政府在人民群众心中的形象受损。

3.监管机构的权力定位依据模糊

《政府采购法》赋予了政府采购监管部门对采购全过程的监管职权，其中包括对各采购当事人行为、采购程序等的监督和管理等。然而，这种监管权力定位不够明确，使得监管部门的行政裁量权过大，权力在行使过程中缺乏必要的制约。同时，监管机构行使权力的依据比较模糊，如规定可以制定集中采购目录，但对于目录范围、权力行使依据以及权力有无制约都未明确界定；亦可以改变采购方式，如由招标性采购改为竞争性谈判采购或询价采购或其他，但未明确其改变的限制性条件。

一旦监管机关权力过大，且缺乏相应的执法依据和权力制约机制，必然会造成其滥用职权，谋取私利，使政府采购的社会公信力下降，给国家和社会公众的利益带来巨大损失。

4.负有监管职责的各部门之间权责划分不明确

《政府采购法》明确规定政府采购监管机构的监管权力，但权力在行使过程中缺乏制衡机制。《政府采购法》规定了审计机关、监察机关等政府相关部门以及社会公众均对政府采购负有监督与检查的权力，但是各部门权责划分不够明确。在对工程采购的监管问题上，发改委、水利部同财政部门均负有监管职责，但相互之间职责权限划分并未明确。在货物和服务采购中，负有监管职责的财政部门与监察部门、审计部门等有关综合部门之间分工协作不够明确，致使各机构权责不分，沟通协调性差，造成监管混乱。

同时，各机构对自身职责误解误读，对其监管职责、范围以及各部门之间相互配合的监督事项认识不到位，越俎代庖，使监管缺位越位。另外，在政府采购实际工作中，财政部门作为政府采购主管部门，没有制定完备的监管措施、办法，将各负有监管职责的机构权责明晰，未能充分发挥其统筹协调的作用。

二、政府采购监管机构职责权限定位的依据与原则

通常意义下，我们所说的政府采购监管机构指的是各级政府财政部门，其权力与责任职能定位必须综合考虑多种因素。

1.政府采购监管机构职责权限定位的理论依据

政府采购是一种代理链条。政府为了实现职能、向公众提供服务而向纳税人征税形成公共资金，同时又将公共资金转交给政府采购部门去采购，由此形成一个典型的代理链条，即纳税人—政府—政府采购机关—财税机关—政府官员。其中，各级政府官员起着决定性的作用。根据公共选择理论，政府官员作为理性经济人，势必会追求自身利益的最大化。而信息不对称必然导致采购人、供应商与相关政府官员合谋以实现利益最大化，导致权力和资金的高度集中，采购就会由小额资金运作变成大额资金运作，加上监管不到位，容易造成由分散腐败到集中腐败的堕变。由此，在这个委托代理链里，哪个环节都可能出现寻租和腐败，这就需要加强监督管理，建立权力制衡机制。

政府采购的监督管理追求的是经济效益和社会效益的双赢，故要合理设置采购监管机构，依法对其职责权限进行定位，为政府采购发展提供保障。此外，政府采购监管机构应将社会公众利益作为其权力设置的出发点，以实现经济效益和社会效益的有机统一。

2.政府采购监管机构职责权限定位的实践依据

近几年的政府采购实践证明，监管机构权力与责任的明晰界定显得尤为重要。如果监管机构权力被严重削弱，职能定位太低，极易造成监管缺位失控、寻租腐败等；而如果权力被过度强化，将过多影响采购过程，出现暗箱操作等违法违规行为，侵犯相关采购当事人的合法权益。

目前在政府采购界引起广泛关注的北京现代沃尔公司状告财政部一案就是因财政部作为政府采购监管机构职能定位不清打起的“官司”，此案又被称為“中国政府采购第一案”。事件发生后，该公司先后告到发改委和财政部，均不被受理。最后，一纸诉状将财政部告上法庭，理由是财政部作为法定的政府采购监管机构行政不作为。案子历经七年两审，以财政部败诉告终。《政府采购法》规定各级政府财政部门是政府采购的监管机构，而在《招标投标法》中却规定由各行政部门实行监管，如大项目主要归建设部和发改委等部门管理。可见，政府采购监管机构职责权限的清晰定位直接关系到利益相关者的权益得失，其重要性不可小觑。

3.政府采购监管机构职责权限定位的基本原则

第一，职责权限明晰的原则。权责规定要明确具体，不可含糊。即拥有哪些具体的权限，有多大的权限，把握好“度”，既不能越过也不能低就。

第二，权力与责任对等的原则。即拥有哪种权力，就意味着在行使该权力时存在着相应对等的责任。有权力无责任就会滥用权力，而有责任无权力也显然不当。

第三，监督与管理便利的原则。即哪个行政部门最方便实行监督管理，就应由它负责。如财政部门负责预算支出，由其进行采购监管就容易实现便利。

第四，权力相互制衡的原则。权力无制约，很容易导致寻租和腐败现象的产生，因此应建立相应的权力制衡机制。

第五，根据实际需要适时调整的原则。即应根据实践等实际需要及时做出必要的调整，不可一成不变，应权宜应变。

三、规范我国政府采购监管机构职责权限定位的思路

在吸收借鉴国外政府采购先进工作经验的基础上，结合具体国情，我国可以从以下四个方面对政府采购监管机构的职责权限进行定位。

1.完善法律制度，明确界定监管机构职责权限定位

首先，健全以《政府采购法》为核心地位的政府采购法律体系，从源头上彻底解决政府采购监管机构职责权限定位不明确的问题。统一口径，明确规定各级政府财政部门才是真正的监管主体，并制定大量的配套法规、实施细则、规定、办法等，以确保政府采购监管落到实处。另外，对争议较大的工程采购也应列入财政部门的管辖范围，从而使政府采购的每个环节都有法可依、有章可循，这是做好政府采购工作，防止、减少寻租发生的基石和前提。

其次，要加快制定与政府采购监管法律相配套的法规，如政府采购招投标程序规定、资金拨款管理办法、违反政府采购行为处罚规定等，以实现与国际政府采购的接轨，为进一步开放采购市场奠定坚实基础。

最后，以《政府采购法》、《招标投标法》、《反不正当竞争法》等法律为准绳，加强在涉及政府采购监管机构的权力与责任问题的立法。明确界定商业受贿行为，对监管不力所应负的法律责任及相应的惩处措施做出明确规定，以促使监管机构有效作为；立法严惩商业贿赂行为，促使供应商诚信合法经营，营造公开透明的政府采购市场大环境。

2.从完善政府采购运行机制及管理模式的角度考虑监管机构职责权限定位

结合我国政府采购实际，对当前采购运行机制及管理模式提出几种创新性思路，来具体考虑监管机构职能权限定位，解决当前存在的诸多问题。

一是由各级政府财政部门全权负责所有采购行为，包括货物、服务及工程采购。即将监管权统一划归财政部门，其他行政部门不再参与管理，这样就解决了“两法”对监管权限划分不明确以及负有监管职责的各部门之间权责划分不明确等问题。

二是货物和服务采购以财政部门管理为主，对于争议较大的工程采购可实行以财政部门管理为主，各部门参与管理为辅的模式，也可实行各部门负责，财政部门参与管理的模式。

三是政府设立一个专门的政府采购监督管理办公室，对所有的招标、投标活动进行全面、综合性管理，作为政府直属机构；地方各级政府成立政府采购监管办公室，不隶属于财政部门。也就意味着财政部门要将政府采购的监管权移交给政府采购监管办公室，不再负责政府采购事宜。

近年来，各地从当地采购实践出发，在政府采购运行机制及管理模式上不断探索和创新，如浙江温州成立政府采购招投标中心，直接负责招投标业务，同时政府下设政府招投标管理办公室，对货物、服务及工程采购全权负责。建议其借鉴第三种模式，即成立政府采购监督管理办公室，具体负责监管所有采购行为。

3.建立责任与权力相匹配的制约机制

首先，对政府采购监管机构进行具体明确的权力定位，将其在政府采购过程中每一环节的职能定位逐一予以明确，并对权力能够发挥怎样的作用以及行使到哪一層面等进行界定。

其次，出台相关规定，如可纳入集中采购目录产品的条件、可享受保护的国产品牌或自主创新品牌等，具体明确政府采购监管机构执行权力的依据，切实做到执法有据、违法可究，维护健康良好的政府采购监督管理秩序。

最后，建立政府采购监管机构权责相匹配的机制，真正实现权力和责任的有机统一。监管机构不作为或乱作为，将承担的法律责任，受到的处罚，应给予明确的问责说明和惩治规定，改变“权力大，责任小”的不良循环，以督促监管机构积极作为，从而有效防治腐败。

4.形成各职能主体权力相互制衡的协调格局

首先，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会可专设政府采购监督管理委员会，负责对同级和下级政府的采购行为实施监督与管理。各级政府可参考国际流行的政府采购委员会制，成立政府采购中央监督机构，如新西兰的物质管理委员会，对全国政府采购工作进行监督管理。

其次，监察部门应切实加强制度监督和过程监督，防止采购中的徇私腐败行为，维护政府采购的公正性和廉洁性。

再次，审计部门除审查政府采购的经费开支是否合理、合法，还要加强对政府采购监管机构的再监督，加大对其履行政府采购监管职责情况的审计监察力度。审查政府采购监督管理部门与集中采购机构是否分离，是否做好按照验收后结算的规定，通过专门账户将采购资金直接拨付供应商，是否做好对政府采购活动及集中采购机构的检查考核工作，审计工作人员在实施检查监督中有无滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊问题。

最后，政府采购监管部门定期要向社会公开采购信息，接受社会舆论监督，形成社会监督机制。

由此，人大、纪检、审计等部门及社会公众各司其职，形成权力制衡、相互协调的监督管理格局，必然有利于监督效能的有力发挥。

参考文献：

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