国外军民融合发展情况及启示（二）

■ 金一南

国外军民融合发展情况及启示（二）

■ 金一南

三、区域整合：英、法、德的一体化尝试

欧洲是两次世界大战的发源地，军工生产不乏强劲动力，冷战时期很多国家不惜以政府接管方式加快军工发展。到20世纪80年代初，西欧武器生产能力过剩问题严重，英、法、德、意、西班牙等开始出售国营军工企业，想通过此举实现扭亏为盈。

英国是西方阵营的第二军事强国。其国防工业体系一大特点，就是直到20世纪60－70年代，多数军工企业都是国有企业，缺乏市场竞争，技术、财政风险全部由国防部承担，存在资金浪费、科研低效等一系列弊病。80年代撒切尔夫人上台后大力推行私有化运动，军工企业首当其冲。到90年代初，大部分军工企业实行了私有化，仅留下少部分国防科研单位。2001年英国政府又将主要国防科研单位“国防评估与研究局”的多数研究部门出售给私营企业，从而连科研带生产几乎将所有国防军工单位都推向了市场，力图实现投资主体的多元化、实现民间企业对尖端技术领域的早期介入，以确保英国国防军工的优势。目前除核武器工业之外，英国国防工业已融入航空航天、电子、机器制造、造船等产业之中，有一万多家企业为国防合同工作，构成一个相对完整的军民融合型国防工业体系。与此同时，英国也积极推进欧洲国家之间国防科技合作。1985年，英国参加法国提出的“尤里卡”（欧洲研究协调机构，European Research Coordination Agency 英文缩写EURECA）计划，在尖端科学领域内开展跨国联合研究与技术开发，开始尝试国防军工的“跨国军民融合”。

法国与英国最大的不同，即其一度与美国的竞争关系，而英美一直是伙伴关系。法国从戴高乐时期开始，就着手建立独立于美国的较为完整的国防工业体系。因为要与美国竞争，所以法国的军工企业门类在欧洲国家中最为齐全，军工企业的国有比重也较高，一度占到40%。到70年代末期，法国的国防工业产值和出口在西方国家仅次于美国，居欧洲第一位。但毕竟国力有限，内需有限、企业规模也有限，与美国竞争的道路走得十分艰难。虽然法国的军工企业门类在欧洲国家中最为齐全，但“求全”的追求使资源分散，效益降低，反而导致竞争中的落后。冷战结束后，法国放弃了“自给自足”的国防军工发展模式，认为在新形势下，法国既无能力也无必要维持独立、完整、庞大的国防军工体系，应该走独立研制、合作生产和直接引进的道路，争取技术领先。在欧洲私有化浪潮的推动下，法国开始国防工业私有化计划，建立国防工业私有化委员会，制定国防工业私有化进程。从90年代开始，法国政府实施包括“航天计划”、“航空计划”、“核能计划”、“电子、信息和通信计划”在内的国家大型技术计划，发展军民两用高技术，军民合作推进国防尖端技术发展。

德国虽然是世界第三经济强国、欧洲第三军事强国，但因战败国身份，德国政府明确规定：不追求军备独立，无意建立独立的、完全为军备订货服务的企业。所以德国的国防科研和军工生产全部由民间企业、地方科研机构和高等院校承担，也使“军民融合”几乎成为顺理成章之事。德国政府十分重视和强调发展军民两用技术，重视和强调军民两用技术的相互转换和利用，目的是使武器装备发展根植于国民经济和科研基础之中。在这一政策导向下，军火大王蒂森•克虏伯公司开发出磁悬浮列车并在上海浦东投入运营也就不足为怪了。

综上所述，单一欧洲国家人才有限、资源有限、需求有限。也正是这种有限性，极大地推动了欧洲防务一体化进程。目前欧洲以英、法、德、意为主导，国防军工系统出现不同形式的跨国化，为共同研制复杂装备组成跨国集团公司，在更大层面上实现欧洲地区的军民融合。80年代中期发展欧洲高技术的尤里卡计划（EURECA），新世纪欧盟启动的卫星导航定位伽利略计划（Galileo），总投资预计为36亿欧元，由分布在3个轨道上的30颗卫星组成全球导航定位系统。为提高效益，该系统一开始就宣布为开放系统，欢迎和期待更多国家和地区的加入。就是这些通过整合多国资源实现重大战略项目的开发，在整个欧洲甚至更大范围内实现资金、人才、资源、技术、设备的共享。通过一系列跨国联合和共同开发，一个军民一体、多国一体的军工生产网络，正在成为欧洲国防工业的现实。

四、艰难前行：巴西、印度军民融合的探索

巴西的国防军工一度是发展中国家的典范。其特点一是与大国错位发展，大国搞的优势装备他不搞，重点在拾遗补缺上作文章；二是与发展中国家合作，解决部分资金和技术问题；三是大力发展军品外贸，弥补内部需求不足。冷战时期是巴西国防军工发展的黄金时期，生产的飞机、装甲车和导弹在世界武器市场上引起重视。1980～1987年，巴西对第三世界国家的武器出口排列到世界第10位。随着冷战结束，巴西国防军工的黄金时期立即过去，三大军工集团中的两家（生产装甲车的恩杰萨公司和生产火箭和导弹系统阿维布拉斯公司）申请破产。最后一家巴西航空工业公司通过实行私营化、依托民品项目勉强站住脚，以两种支线飞机ERJ-145和ERJ－135承接国际定货，支撑其军品生产线生产AMX战斗机和Tucano教练机。巴西国防军工的发展在第三世界国家中颇有代表性：经营状况好的时候，想不起来搞军民融合，经营状况难以为继了想起军民融合，却来不及去实施了。

印度的国防投入长期以来一直保持较高强度。经过几十年建设，已经成为第三世界中仅次于中国和巴西的第三大武器生产国，某些领域甚至超过中国和巴西，跻身于世界武器生产大国行列。印度的军工企业都是国营企业，于1964年实行国防科研与生产的计划管理，建立了内阁、国防部以及军种与国防部各局的三级规划计划体制，内阁一级设“国防计划委员会”，负责向最高当局提出政策建议，审查国防年度计划执行情况和重要方案。三军和国防部分别设立计划小组，负责本军种和各部门计划的制定和检查。国防部还设有“国防计划协调执行委员会”，具体负责审查和监督国防规划计划方案，帮助协调落实。

一直到90年代中期，印度政府确立“国防建设与国民经济并重，优先考虑国防需求”的方针，开始推行军民融合，才允许私营企业参与军品合同竞标，但面临的问题也很严重：第一，其国防军工长期受国家保护，缺乏竞争，相对封闭且技术陈旧；第二，印度走的是购买引进、特许仿制、改造创新的发展之路，至今大量先进武器装备系统需要进口，表现出很大的依赖性。第三，印度虽然是计算机软件大国，但随着军、地科技人员收入差距的拉大，国防军工招募科技人才十分困难。这三个问题也恰恰成为推动印度实现军民融合式发展的强劲动力。

目前印度政府已经改变了过去对军工企业一包到底的做法，采取计划与市场并重、突出市场调节作用的做法，对经营不善的实行股份制改造，对于效益低下、运营状况不好的实行兼并重组以至拍卖给私人经营。国防部明确规定：如果私营企业已具备某种军工生产能力，就不再在国有军工企业中重建这种能力。通过这些举措，节约了部分国防资源。但从总体看，印度的国防军工科技创新能力不强，行业结构不合理，传统武器生产严重过剩，高技术武器装备生产薄弱，至今需要大量进口，表现出很大的依赖性。

五、夹缝求生：日本、以色列军民融合的特色

日本和以色列，是军民融合进程中颇富特色的两个国家。

日本是二战的战败国，国防工业受到严格限制。虽然《日美共同防御协定》准许日本以购买许可证的方式，引进美国武器生产技术，但国际舆论的压力还是巨大的。为在压力中找到缝隙，“寓军于民”、“军民互换”发展模式，成为日本规避国际舆论和法律约束，发展国防工业的产物。日本没有国营军工企业，武器装备生产均以合同方式委托民间企业完成。美国以军用技术领先并推动民用技术发展，日本却开辟了一条技术倒转型的发展道路，以高新技术的商业开发和应用领先，保证军事领域取得成就。这一独特的发展方略使日本成为举世瞩目的科技大国，国防军工也在许多领域不声不响走在了世界前列。80年代轰动一时的“东芝事件”，就是东芝公司违反“巴统”协定，将九座标工作母机卖给了苏联，加工出来的推进器使苏联潜艇噪音大大下降，让美国海军第一次丧失对苏联潜艇的水声探测优势，日本以科技引领军工的效能可见一斑。目前以三菱重工为代表的这些企业门类齐全，技术水平高，生产潜力大，建造的舰艇、飞机、坦克、火炮、导弹以及通信器材等，均居世界领先水平。只要需要，日本完全有能力发展战略和战役导弹，甚至核武器。连美国也需要在一定程度上依靠日本的先进技术。

日本对其“寓军于民”还附加有一些特殊的措施。一是每年由自卫队退役的上校以上高级军官，相当一批要安排到相关企业担当要职，定货越多的企业，接纳这些军官越多。二是成立民间军工中介组织，如兵器工业会、经团联军工生产委员会等，在政府与企业之间沟通情况协调关系。三是大企业设有专门的军工生产机构，如日立公司的“军事技术推进本部”，住友重工的“军事工业综合室”，日立造船的“舰艇武器本部”等。四是政府补贴，不但对企业预付订金，而且将价格提高30%左右，吸引和鼓励企业从事军品生产。

日本在和平时期走出一条技术倒转型“以民促军”的发展之路，以色列则在常年战争状态下走出一条“以军促民”的超级军事经济发展道路。

以色列国土狭小，国土最窄处仅14.5公里，四面受敌。匮乏的资源，严重的安全压力，使以色列军民融合进行得最为自觉，最为彻底。在民族生存需求和保持竞争优势需求的双重驱动之下，以色列走出一条超级军事经济发展道路。其国防工业发展的强劲动力，一是得益于以美国为首的西方世界大力支持，二是得益于全世界犹太商人、政客、科技工作者的有力支援，三是得益于大量高素质移民对先进技术的娴熟掌握，使以色列较短时间内就形成了门类齐全的国防工业体系，小到头盔、防护服等后勤物资，大到作战飞机、主战坦克等重装备，只要是战场上需要的，几乎都能生产。以色列年度国防经费占整个国民生产总值的25%（平均数），国防工业投资占工业投资的50%，国防工业产值占工业总产值的40%，比例之高，世界罕见。连续的冲突与战争使国防开销巨大、外债和通货膨胀严重。

为使国家财政不致破产，同时保持军事技术领先优势，以色列走出一条“超级军事经济”发展的道路：一方面通过“引进－改进－研制－出口”步骤，大量出口从冲锋枪到无人机、电子战设备、航空电子设备、近程导弹系统等。既扩大产量、获得武器装备性能的可靠性和稳定性，又赚取了外汇，缓解了国家财政紧张。另一方面则是以风险投资推动高新技术发展。苏联解体后，大量犹太裔科学家和研究人员涌入以色列，带来众多科研成果。这些新移民缺乏市场开拓经验和资金，难以完成科研成果转化，大量有价值的成果被闲置。针对这一情况，以色列用政府拨款形式与私人投资者共建风险投资基金，由私人投资者运作。风险投资培育出的许多成果，不仅通过“民转军”提高了军事技术水平，同时也有力推动了军工企业“军转民”进程。

以色列第一批高科技企业，就是借助风险投资实现转轨的军工企业。1997年22个以色列企业在美国纳斯达克上市。2000年上市企业达100家以上。1998年－2003年，以色列从国外引进风险投资82亿美元，全部投入高新技术产业，为其科技发展做出重大贡献。2005年底以色列在纳斯达克上市的公司达130余家，数量仅次于美国和加拿大，居世界第三，人均风险企业数量居世界第一。现在以色列的每所大学和研究所内，都设有为学者和研究人员建立商业关系提供帮助的专门部门，负责代理学者和研究人员与投资者进行商业谈判，保障高质量的军民融合、保障国防军工的高效率。

以色列全民皆兵的国防体制，是其高效军民融合的另一个亮点。在以色列，年满18岁的犹太青年男女必须服兵役，男性服役36个月，女性21个月，服完兵役上大学，同时转入预备役，男性至51岁，未婚女性到24岁。预备役部队编制、训练与现役部队相差无几，预备役人员在24—48个小时就可投入战斗。靠这一制度，十几万人的现役部队战时可迅速扩大到六十万以上。求生存、求发展的意志，使以色列的军民融合进行得最为自觉和彻底。

六、国外军民融合发展的几个特点

（一）科技力量蓬勃发展，是决定军民融合质量的关键环节

分工是工业社会的特点，融合是信息社会的特点。任何发展模式和思路都离不开一定的科学技术发展水平。正是从这个意义上说，信息化时代军民融合与工业化时代的军民合作、军民结合、军转民等等，已经具有完全不同的技术意义和社会意义。工业化进程中相互配合、相互照应的弥补关系，进入信息化进程后，开始被相互促进、相互依存的共生关系所取代。各国经验证明，信息化进程发展较快的国家，军民融合开展得也较为成功，较容易通过这一融合实现双赢。反之，欠缺了融合的条件，不但难以实现互相促进，反而容易相互牵制、互扯后腿。

（二）市场的推动、调节和检验，是军民融合的体制性基础

军民融合既是科技发展的产物，也是效益的要求。而效益又是市场的产物。市场要求从封闭到开放、从垄断到竞争的过程，即是提高效益、实现资源最佳配置的过程。在这方面，市场会产生比任何行政指令都大得多的推动力。进入90年代以来，从美国到欧洲开展的以兼并、收购为主要手段的军工产业集中化，就是为了通过专业的市场化整合、资本的市场化运作、产业的市场化发展，实现军工与民企的深度融合，降低成本，提高效益，保持新一轮竞争优势。各国经验证明，市场发育不完全，转型难以成功。不破除壁垒就没有市场，就难以通过开放、竞争、实现效益和资源的最优配置。

（三）政府的权威主导，是军民融合程度和范围的强力监管

军民融合进程中政府的权威作用，一是打破重重壁垒，主导形成完善的体制机制，保障军民融合发展的战略方向。二是克服市场存在的短视，推动和组织多种资源和多方力量开展重大战略项目的开发，推动融合的深入发展。三是通过设置适当壁垒，保护国防军工的关键技术与核心专利。从世界各国的实践看，并非一谈融合，就什么资源都可以利用，什么企业都能够参与。美国国会1988年通过《埃克森一弗罗里奥修正案》，授权总统可以中止或禁止“威胁美国国家安全的外国收购”。1992年通过《伯德修正案》，则要阻止“由外国政府控制或者代表外国政府”的收购行为。中国海洋石油有限公司收购美国优尼科石油公司失败，就是被这一修正案阻止。随后美国又发布《2007年外国投资与国家安全法》、《关于外国法人收购、兼并和接管的条例建议稿》（2008年）等法律文件，阻止中国的华为公司对美国网络设备制造商3Com公司的联合收购。由财政部长担任主席、几乎囊括所有政府高官的“外国投资委员会”（成员包括国务卿、国防部长、商务部长、司法部长、国土安全部长、管理和预算办公室主任、美国贸易代表、经济顾问委员会主席、科技政策办公室主任、总统国家安全事务顾问、总统经济政策顾问）所起作用更为重要。外资通过并购进行的“融合”，只要被认为涉及军事安全或经济安全，“外国投资委员会”的调查就使这些并购无法通过。欧洲同样如此。欧盟虽然在军工产业的国际化方面开世界先河，但当中国参加欧盟的“伽利略计划”后，虽然注入大笔资金，却不能进入“伽利略计划”的决策机构，欧盟还以“全面加强知识产权保护”为由，在技术合作开发上把中国排除在外。可见他们的“融合”仅就内部而言、仅就盟友而言，对其他国家则完全是另外一副面孔。

（四）高层决策机构整合，是军民融合进程的必然产物

任何力量的重新组合都会涉及范围的重新划分，利益的重新分配，矛盾纠纷难以避免。处理矛盾纠纷需要统筹、协调、决断。第二次世界大战中，美 国在政府组织、军地合作、资源配置、决策程序方面都暴露出不少问题。军种之间缺乏协调，军事与经济缺乏协调，军事部门和政府其他部门之间也缺乏协调，军民一体的国内资源动员机制呈现空白，不得不通过一些临时性安排，如“国务院、陆军和海军协调委员会”（SWNCC）来填补。战争结束，政府内一批精英认为应对军队和政府组织体制进行全面改组，建立适应未来需要的国家决策机制。战时担任陆海军装备委员会主席、战争生产委员会副主席的埃伯斯塔特提出一份报告，认为目前体制的最大问题在于缺乏统筹协调，军种之间，军事和经济之间，外交政策和军事政策之间，战略、政策规划和执行之间，都存在妨碍决策和执行的鸿沟。由此建议：超越和消除外交与国防、对内政策与对外政策、政府和企业的传统区隔，构建综合性统筹协调的顶层决策和执行的鸿沟。由此建议：超越和消除外交与国防、对内政策与对外政策、政府和企业的传统区隔，构建综合性统筹协调的顶层决策机构。这就是后来著名的《埃伯斯塔特报告》。1947年美国国会通过的《国家安全法》，即以该报告为蓝本而制订。报告中倡议的国家安全委员会、国防部、国家安全资源委员会等这些顶层协调决策机构，都被《国家安全法》所确认。《埃伯斯塔特报告》力图从更宏观层面完成军民一体化整合，最终成为奠定美国国家安全体制的基石。（未完待续）

金一南教授，国防大学战略研究所所长。2001年3月代表中国人民解放军国防大学赴美国国防大学讲学。系解放军报特约撰稿人，中央电视台特约军事评论员，中国军事统筹学会战略研究中心特邀研究员。其学术成果曾获中宣部“五个一工程”奖、军队科技进步奖、国务院新闻办“中国国际新闻奖”、解放军报“金长城国际观察优秀奖”，国防大学“优秀科研成果奖”。2003年被评为国防大学首届“杰出教授”。2006年11月，金一南荣立二等功。）