适应形势发展加快我国反避税防控体系建设

王晓悦（国家税务总局国际税务司 北京 100038）

适应形势发展加快我国反避税防控体系建设

王晓悦（国家税务总局国际税务司 北京 100038）

近年来，我国反避税工作取得了长足发展，法律基础逐步构建、工作机制不断创新、查补税款大幅提高。与此同时，我国反避税工作也面临着严峻的国际和国内形势，存在一些薄弱环节。对此，本文提出了构建我国反避税防控体系的基本思路和政策建议。

国际税收 反避税 利润调整 双边磋商

从改革开放伊始，我国便对反避税工作进行了积极有效的探索。在借鉴国际经验的同时，结合我国实际情况，现已建立起涵盖法律法规、工作机制、业务流程、专业队伍等多方面内容的基本架构，逐渐形成以事实和数据为依据，以杜绝税收跨境流失为目标，以争取我国应有税收权益为原则的整体工作理念，反避税工作取得了较快的发展。“十二五”时期，国家税务总局确定的反避税工作目标是：“坚持防查并举，建立管理、服务、调查三位一体、统一规范的反避税防控体系”。笔者结合我国反避税工作的发展以及新时期面临的形势与任务，对创建我国反避税防控体系提出一些思考。

一、我国近年反避税工作的发展

（一）建立较为全面的法律框架和操作指南

我国反避税立法虽起步较晚，但在《税收征管法》和《企业所得税法》中均已引入反避税措施，为反避税实践提供了法律依据。2008年开始实施的《企业所得税法》及其实施条例第六章规定了“特别纳税调整”条款，这是我国第一次较全面的反避税立法，不仅包括我国实践多年的转让定价和预约定价，还借鉴国际经验，首次引入了成本分摊协议、资本弱化、受控外国企业、一般反避税规则以及对避税调整补税加收利息等规定。这些规定与随后陆续出台的《特别纳税调整实施办法（试行）》等十几个规范性文件，共同形成了涵盖各个法律级次的反避税法律框架和管理指南，为税务机关执法和纳税人遵从提供了法律依据。

（二）形成统一规范的工作机制

为了促进全国反避税管理的统一规范，国家税务总局建立了反避税案件监控管理系统，各地税务机关要在反避税调查案件的立案和结案两个环节，逐级层报税务总局审核，这种层层把关的措施对于规范案件调查、提高审理质量、加大补税力度、促进全国联查、防止地方干预和加强国地税协调配合等方面都发挥了积极作用。自2009年，国家税务总局已连续5年对外发布中英文《中国预约定价安排年度报告》，得到国际上的广泛关注，经济合作与发展组织（OECD）在其网站上陆续转载了这一年度报告。

（三）加大调查补税力度

近年来，国家税务总局坚持以“案件管理”为中心，着重提高反避税调查的规范程度，加强案件质量监控，强化全国联查，促进调查的统一规范。近期，我国主要针对制鞋、电脑代工、高速公路、轮胎制造、零售百货、酒店连锁等行业进行了全国联查，对汽车、奢侈品和制药行业开展行业分析及全国联查，研究和推广“收益法”，突破关联股权及无形资产转让等难点问题。2008年，反避税工作对税收增收的贡献为12.4亿元，2013年为469亿元，增长37倍，年均增长107%。同时，查处的大案要案不断增加，2008年单案补税金额为816万元，2013年为2 177万元，增长1.67倍，年均增长22%。2008年补税过千万元的案件仅23件，补税过亿元案件仅1件，2013年补税过千万元案件76件，其中过亿元案件10件。

（四）稳步推进双边磋商

在国际税源争夺日趋激烈的背景下，国际税收争端和国际双重征税问题日益增多。双边磋商作为解决问题的有效手段，越来越受到各国税务部门的重视。目前，向我国申请双边磋商的企业超过150户，涉及16个发达国家和地区。截至2013年年底，我国与美国、日本、韩国、新加坡、丹麦、挪威等国共达成或签署了双边预约定价安排39例，转让定价相应调整39例。在对外谈判中，我国提出维护发展中国家利益的成本节约、市场溢价等新理念，强调中国作为新兴市场国家在市场购买力、廉价土地和劳动力、刚性市场需求等方面的优势，要求母公司所在国认同并尊重这些特殊经济因素对企业创造价值的贡献，并已经得到了一些国家的认可。

（五）扩大可比信息来源

反避税工作需要大量的可比信息数据，税务系统内部所得税汇算清缴、出口退税等数据在反避税选案和财务对比分析中已经发挥了重要作用。近年来，国家税务总局还加强与国家统计局、海关总署、国家外汇管理局等国内政府部门的联系与合作，除购买了全国工业企业信息库外，还购买了比利时BVD数据库和美国标准普尔全球上市公司数据库，为反避税调查的可比性分析提供了更为广泛的信息支持。

（六）强化专业队伍建设

近年来，国家税务总局开展了多种形式的反避税培训，加大对专业人员的培训力度，如青年骨干的中期培训、立法培训、典型案例交流、OECD培训、外国税务专家培训以及无形资产、金融行业、制药行业的专项培训等。通过业务培训和实践锻炼，反避税人员的专业水平有了很大提高。北京市、上海市、江苏省等地建立了反避税专业分局，集中本地专业力量开展反避税工作。

（七）扩大国际交流

我国积极参加了OECD、联合国等国际组织的会议，利用多种场合宣传我国反避税工作的发展，加强与其他国家同行以及跨国公司的交流，增进彼此间的理解。近年来，许多发展中国家向我国咨询反避税立法和实践经验。应OECD的邀请，我国派专家为OECD境外转让定价培训班授课，联合国也邀请中国参与《发展中国家转让定价操作手册》的编写和制定，该手册收录了中国代表提交的中国转让定价立场报告，提出了成本节约和市场溢价等有利于维护发展中国家税收权益的转让定价理念和操作方法。

二、我国反避税工作面临的形势

第一，跨国公司避税问题普遍存在。经济全球化和跨国公司的发展使得税源国际化的趋势日益显现。目前，全球有8万余家跨国集团，拥有100多万家跨国子公司，这些跨国公司控制了全球产值的50%，国际贸易额的60%～70%，国际投资的90%。而全球90%以上的跨国公司通过在避税港建立控股公司、各种基金等形式进行避税活动。

第二，各国反避税竞争激烈。跨国公司在全球范围配置资源，利用避税地和各国税制差异进行税收筹划，避税手段更加复杂和隐蔽，税企之间避税与反避税的博弈不断加深。2008年全球爆发金融危机之后，各国为了缓解财政压力，纷纷加大了对跨国公司的反避税调查力度，国家之间的反避税竞争日趋激烈，跨国公司的国际重复征税问题也日益凸显。加强反避税工作，防止税基侵蚀和利润转移，已经成为各国政府关注的重点议题。

第三，国际组织制定反避税国际规范。OECD分别于1995年和2011年出版了《OECD转让定价指南》，现已成为各国普遍遵循的国际规则。联合国于2012年制定并颁布了《发展中国家转让定价操作手册》，更多从发展中国家的经济条件和市场环境出发，反映发展中国家的立场和观点，为发展中国家的转让定价实践提供指导。

第四，我国企业避税问题突出，反避税工作仍任重而道远。改革开放以来，我国外向型经济发展较快，引进外资和对外投资规模逐步扩大。随着外资经济在我国经济中的地位和作用不断增强，企业避税问题也日益突出：一是外资企业的亏损面较高，2013年仍超过30%；二是一些微利企业也普遍存在避税问题；三是我国企业与避税港的联系日益密切。

三、我国反避税工作存在的薄弱环节

我国反避税工作在法律基础、业务拓展、信息建设和人员队伍等方面还存在一些薄弱环节：

第一，税种涵盖面过窄。在《个人所得税法》和《增值税暂行条例》等法律法规中，尚未涉及反避税条款；现行《税收征管法》及其实施细则仅明确了转让定价和预约定价两项内容，没有包括反避税港避税和一般反避税等措施，对于《企业所得税法》所规定的同期资料管理、加收利息、第三方提供资料等条款，缺少约束纳税人履行义务的制约措施。

第二，业务发展不平衡。近年来，我国中西部地区反避税工作虽有进步，但受到案源少、专业人员不足等方面的制约，与东部沿海地区差距较大；反避税调查更多侧重于有形资产购销的转让定价问题，对于无形资产转让、股权转让等新问题，成本分摊、受控外国企业、资本弱化、一般反避税等新措施和金融、饭店等服务业鲜有触及。

第三，基础信息建设不完善。对于目前已有的数据库，有些地方反避税人员的受训不足，尚不能充分利用其信息。同时，税务机关所掌握的数据信息仍然不完全，寻找可比企业仍有局限性。

第四，专业人员匮乏。部分地方对反避税工作重视不够，专职人员配备不足，人员流失现象严重，专业人才匮乏已经成为制约反避税工作发展的瓶颈。

四、对建立反避税防控体系的建议

针对我国反避税工作的薄弱环节，笔者建议建立反避税防控体系。第一，坚持“防查并举”的原则。通过加强管理和提供优质服务防止企业通过各种手段规避纳税义务，通过调查加大调整补税力度，增强威慑作用，提高纳税遵从度。第二，建立“管理—服务—调查”三位一体的反避税防控体系。要加强对跨国企业利润水平的适时监控，通过强化关联申报审核、同期资料管理和跟踪管理等措施，督促企业自觉遵循独立交易原则，主动提高在中国的利润水平；通过纳税宣传和辅导、开展单边和双边预约定价谈签增强企业经营的确定性，避免双重征税；通过加大反避税调查和联查力度，发挥威慑作用，带动行业整体利润水平的提高。第三，确保反避税防控体系的统一规范。反避税工作要全国一盘棋，要符合国内税法和国际规范，避免形成各地区之间工作力度的差异。具体采取以下措施：

（一）以完善立法为重点，建立涵盖多税种的反避税立法体系

积极参与《税收征管法》、《个人所得税法》以及其他税收法律法规的修订工作，增补反避税条款，使反避税工作的税种涵盖面更为广泛，也为现实中查处规避个人所得税等纳税义务的行为提供法律依据。将反避税工作的管理性要求与《税收征管法》全面衔接，在《税收征管法》中增加一般反避税、同期资料管理、加收利息、第三方提供资料税收筹划披露等内容，增强反避税相关措施的约束力。

（二）以实施“案件会审制度”为重点，健全统一规范的反避税工作机制

统一加强对各种类型企业的反避税管理，建立健全从关联申报、同期资料管理、选案、立案、调查分析、结案、跟踪管理等一体化的工作机制，避免形成各地之间在调整方法和补税力度等方面存在差异。笔者建议建立并完善三个层级的集体办案和专家会审工作制度，针对每一案件，主管税务机关成立反避税案件审核小组，实施集体审案，形成初步意见后报省级税务机关对案件进行集体会审，会审通过的案件报税务总局审核；其中，重大案件由税务总局集中全国反避税专家组织会审。通过“案件会审制度”，增强案件调整补税的刚性，促进反避税管理工作全国统一规范的形成，防范执法风险。

（三）以强化跨国企业利润监控为重点，加强对避税行为的防范

面对跨国公司激进的税收筹划，反避税管理要关口前移，通过全国汇缴信息共享、分析、比对提高关联申报的审核质量；通过汇算清缴期间强化同期资料管理、跟踪管理等手段，提高纳税人对反避税管理的认同，使其自觉提高利润水平，履行纳税义务。要完善跨国企业利润水平监控指标体系，研究依托CTAIS系统，建立行业整体分析与企业排查相结合、风险识别与风险预警相结合、管理轨迹查询与工作绩效评价相结合、管理成效分析与税收遵从监控相结合的跨国企业利润动态监控系统，分行业、分地区、分年度监控跨国企业利润水平，全面反映反避税工作在管理、调查和服务各环节对税收增收的贡献，提升跨境税源管理水平。

（四）以提高税收确定性为重点，推动双边磋商

为了提高跨国纳税人的税收确定性，应积极推动双边预约定价谈签和转让定价相应调整的双边磋商，为跨国纳税人解决双重征税问题，并促进跨国投资的发展。与此同时，还应积极研究地域成本节约、市场溢价、营销型无形资产定价等符合发展中国家税收利益的理念和量化方法，更好地维护我国的税收利益。继续对外发布中国预约定价年度报告，提高预约定价工作的透明度。

（五）以拓展新领域为重点，加大反避税调查力度

按照《企业所得税法》及其实施条例的相关规定，应以拓展反避税新领域为重点，加大反避税调查调整力度。在继续做好对外资企业调查的基础上，向内资企业特别是对外投资企业调查延伸；在继续做好制造业调查的基础上，向第三产业调查延伸；在继续做好关联购销调查的基础上，向关联股权、无形资产和融资的调查延伸；在继续做好转让定价和预约定价的基础上，尝试和探索成本分摊、受控外国企业、资本弱化和一般反避税等新措施。与此同时，还应着力加大行业联查和集团跨区域联查力度，实现案件调查的全国联动，避免出现同一行业或同一集团不同子公司之间调整力度的区域性差异。

（六）以实现信息共享为重点，建立全国信息库

配合国家税务总局“金税”三期工程的建设，建立全国反避税信息库，实现反避税基础信息在全国各地税务机关的共享。反避税信息库应涵盖汇算清缴数据和各地反避税查案信息等税务系统内部信息、全球上市公司的财务信息。同时，还应进一步实现与商务、统计、海关、外管、国资委等政府部门的信息共享。

（七）以参与国际规则制定为重点，扩大对外交流与合作

中国要在国际反避税实践和规则的制定中争取更多的话语权，更好地维护我国以及发展中国家的税收权益。要加强与OECD和联合国等国际组织在反避税领域的交流与合作，积极参加20国集团和OECD推动的“税基侵蚀和利润转移行动计划”，深度参与无形资产、同期资料、可比性分析等专题研讨，提交我国立场报告，提议将“应用型无形资产”、“地域性优势”量化、“执行决策”价值贡献等理念写入新的转让定价指南。

（八）以建立经济分析师团队为重点，打造高素质的专业队伍

“十二五”期间，要把充实反避税专职人员作为反避税工作的重中之重，在全国建立一支500人左右的反避税专职队伍，为实现反避税工作的专业化管理提供人才保障。特别要借鉴国外的做法，增加定量分析人员，在国家税务总局和外向型经济比重较大的省市组建经济分析师团队，研究解决研发型无形资产、营销型无形资产、股权、市场溢价和地域成本节约等对利润贡献度的量化工作。

责任编辑：高 阳

Follow the Trend and Accelerate the Development of the Prevention and Control System of Anti-tax Avoidance in China

Xiaoyue Wang

In recent years, the work of anti-tax avoidance in China has made significant progress, with the legal basis constructed, working mechanism innovated and the additional taxes promoted. Meanwhile, the work of anti-tax avoidance in China is facing a fierce international and domestic situation and also has some weak loopholes. On these grounds, this paper puts forward some basic idea and policy proposals on building the prevention and control system of anti-tax avoidance in China.

International taxation Anti-tax avoidance Adjustment of profit Mutual consultation

F812.42

：B

：2095-6126(2014)09-0048-004