地方政府竞争对区域产业发展效应研究——以广西北部湾经济区为例

廖一祯

地方政府竞争对区域产业发展效应研究
——以广西北部湾经济区为例

廖一祯

我国实行分权体制改革后，政府主导下的社会主义市场经济得到了迅猛的发展，地方政府间竞争日益激烈。地方政府的竞争活力促进区域产业规模不断扩大，产业布局更加合理，产业升级不断优化。同时，由于地方政府竞争过度或不良竞争也导致了产业基础设施重复建设，产业资源浪费等不良效应。地方政府竞争对区域产业发展造成不利影响的治理势在必行。

地方政府竞争；区域产业；效应

一、引 言

广西北部湾经济区的发展在2008年被提升为国家发展战略之后，产业经济正如火如荼的发展。据统计，截至2013年上半年，广西北部湾经济区GDP总量占广西自治区的比例超过了1/3①http://news.gxnews.com.cn/staticpages/20130728/newgx51f44bb5-8137802-1.shtml广西新闻网。广西北部湾经济区成立5年来，GDP从原来的1765亿元增长到2012年的4316亿元，增长了1.5倍②http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2013-07-24/content_9659555.html中国日报网。许多专家称，随着地方政府政治地位的不断提升，在地方官员政绩考核体制下，区域产业经济的增长离不开当地政府的主导作用。许多地方政府为了提升产业发展水平，不断扩大招商引资，创新产业发展政策，以促进当地GDP总量的增长。同时，为了“GDP大赛”，在广西北部湾经济区中，南宁、北海、钦州、防城港四市在产业经济方面已展开激烈的竞争并且愈演愈烈，并对产业发展产生负效应。

二、地方政府竞争对区域产业发展的正效应

近几年来，广西北部湾经济区产业经济得到飞速发展的主要原因之一在于当地地方政府竞争的推动，为了发展各自地区的产业经济，提升地方政府官员的政绩，地方政府努力改善产业基础设施、出台或创新产业发展政策、加大产业园区建设规模和投入等，对区域产业发展具有积极的作用。

（一）通过提供公共基础设施，改善产业发展环境

公共基础设施主要指政府提供的包括公路、铁路、电力、水力、航运、路网等条件，地方政府为了扩大产业规模，势必增加公路、铁路干线等以便加快交通物流速度，尤其是加强重点产业园区的基础设施建设和完善。如，防城港市政府认为发展产业经济加强公路建设是“筑巢引凤”的必要准备。2013年，防城港市政府在构建交通主干道时，把延伸到工业园区和每家工厂的门前。为提高旅游产业，防城港市增加了7路公交车，同时修建多处公交候车亭等。

（二）产业资源得到充分利用，有利于扩大产业规模

许多专家学者研究认为，地方政府竞争有利于区域经济的发展，促进区域产业发展，提高区域产业竞争力。如凯莉艾·美斯研究认为，各地方政府为了推动当地经济发展，一方面不断通过开发当地已有资源进行科学合理的分配，另一方面不断通过引入优质资源促进产业发展。在广西北部湾经济区内，北海市政府凭借其临海的地理优势，不断开发海洋生物资源、临海旅游资源等提高海洋产业和旅游产业的发展水平。同时，北海市也积极引入高校技术、高端人才等人力物力资源不断促进当地产业发展。如，北海著名的旅游景点之一——北海海洋之窗，通过光、声、电等高等技术引进，不仅给旅客展示了高新技术海洋养生技术，同时也提高了当地旅游产业的艺术、文化品位。地方政府通过资源的竞争，对扩大区域的产业规模具有积极作用。

（三）推动制度改革与创新，促进产业结构优化

地方政府为了扩大产业发展，通过各种方式开发资源或者引入优质的资源，在广西北部湾经济区内，有些地方政府不断出台新的政策或者制度，如，降低产业园区土地税率或者降低工业水电费价格等优惠政策扩大招商引资。钦州市打破旧的制度和观念，2010年出台保税区优惠政策和产业准入标准等促进当地产业发展，北海市出台整顿旅游产业发展秩序，提高旅游服务水平等。另一方面，在地方政府竞争的格局里，广西北部湾经济区三大产业发展结构和产业布局不断趋于合理。据统计，从2008年到2013年这5年里，广西北部湾经济区三大产业总体上一直处于上升状态，第二、第三产业增速大于第一产业增速。南宁市政府主攻发展现代服务业、电子信息产业、会展产业等第三产业的同时也加强铝加工业、蔬菜等第一、第二产业的发展；钦州市根据其地理位置的优势不断发展港口经济，加强基础产业石化产业的同时也加强农业的发展。通过竞争，广西北部湾经济区产业不断优化和升级，逐步呈现“二三一”合理的产业结构。

三、地方政府竞争对区域产业发展的消极影响

合理的竞争会带来进步，但由于地方政府的过度竞争，对产业发展不利的后果，如，资源过度开发、资源利用率低、资源浪费，地方保护主义，基础设施重复建设，产业机构趋同，地方政府合作不积极等。

（一）基础设施重复建设，资源浪费严重

由于产业经济利益的驱动，地方政府势必扩大对基础设施建设的投入，通过完善和提高基础设施服务来吸引外资。据调查，在广西北部湾经济区内，钦州市、防城港市不断扩大港口航运、公路设施，但由于地理位置相近，港口运输量未达到很大的规模，导致了港口的利用率只有50%。另一方面，为了增强产业发展能力，广西北部湾经济区在四个城市都建设相应的产业园区，以支撑和引导当地产业的发展。地方政府为了扩大产业园区建设，促进招商引资，不断加强和完善园区基础设施建设。据调查，广西北部湾经济区四市产业发展和产业园区建设都还处于起步阶段，但地方政府都以产业园区的基础设施环境为契机来扩大招商引资，忽略了盲目扩大基础设施建设导致的基础设施不配套或者是引入一些利用率极低的资源，这就给资源造成严重的浪费，给整个经济区产业的发展带来了不利的影响。

（二）地方保护主义，产业结构趋同

地方政府竞争往往使得地方政府为了发展各自产业避免外来产品的冲击而造成地方保护主义，地方保护主义不仅不利于产业资源、人力、物力、财力的流动，而且在整体上会导致产业发展不断滞后。据调查，在广西北部湾经济区内，有些地方为了保证当地产品的销量，不让外来产品参与竞争，这在港口区表现得尤为明显，有些港口规定只有当地的船舶才能通过，其他的不给通过或者收取相应的通港费。其次，在广西北部湾经济区内，由于地方政府竞争导致相当严重的产业结构趋同现象。由于防城港、钦州、北海所处的地理位置相近，资源种类赋予相近，这三个地方不仅在主导产业布局存在雷同，而且在某个产业某种行业产品的规模、结构上也存在很大程度的雷同。如，防城港、钦州、北海都把港口物流、临海石化、旅游产业作为当地主攻产业，而且争相建立相似的产业园区，这不仅阻碍了发展创新，反而使港口、海洋资源等过度开发，使基础设施闲置。根据张协奎教授的研究，广西北部湾经济区四个城市的产业相似系数均大于5，除了南宁跟其他三个城市产业相似系数相对低一些之外，其他三个城市的产业相似系数都很高，有些甚至将近1。产业结构趋同使得广西北部湾经济区三次产业发展速度缓慢，大量产业资源浪费。

（三）产业发展竞争无序，不利于区域经济一体化发展

在社会主义市场经济条件下，如果政府主导经济发展过度就会扰乱市场经济正常运行。据调查，在广西北部湾经济区内，地方政府既是当地的政治主体，也是独立的经济利益主体，当地政府为了提高当地GDP水平，在整个广西北部湾经济区内乃至整个广西区显示地方政绩就会展开激烈的产业发展竞争。如，有些地方政府为了招商引资，不惜降低土地租价甚至零租金、免税、免检查等。这些触碰法律红线的违规行为，不仅降低了当地税收，减少基础设施投入，而且扰乱市场价格秩序。有些地方政府为了招商引资扩大发展，甚至采用一些不透明的价格和优惠政策，不利于整个经济区的合理竞争，往往导致地方垄断、地方割断等不良产业市场结构，不利于区域经济一体化的长期发展。虽然《广西北部湾经济区发展规划》规定和指导每个地区的发展方向，但由于地方官员的政绩竞争，为了达到规划的发展目的和目标，有些地方政府就只顾当地的产业经济提升，不顾整体利益，长期下来地方经济发展的差距就越来越大。地方政府竞争产生的一系列负效应越来越明显，规范地方政府竞争行为势在必行。

四、治理地方政府不良竞争，促进区域产业协调发展

地方政府竞争是一把“双刃剑”，一方面给区域发展带来良好的经济效应，同时也因为过度竞争阻碍经济发展。治理地方政府不良竞争，规范竞争秩序，使地方政府竞争活动有效良好地推动广西北部湾经济区产业的发展，不仅是区域产业发展的需要，也是地方政府自身的责任。

（一）完善地方政府竞争的协调机制

对地方政府竞争的协调包括几个方面：第一，出台相应的政策或者规章制度，规范地方政府招商引资行为。如，政策规定包括土地价格、税收、商品价格等标准，限制某些地方政府单方面实行非公开、非透明方式的政策调整。规定经济区内统一标准，打破政策壁垒。第二，构建完善的协调组织机构。协调组织机构可由形式多样的组织构成，如广西北部湾经济区经济区产业协调委员会或者产业发展协会、经济区协调专家委员会、协调办公室等。据调查，目前，广西北部湾经济区已成立了经济区规划办公室，并赋予此办公室协调地方政府竞争等职能，但此办公室只有协调职能并没有太大的决策权，因此，协调作用不明显。若通过多种协调机构的合力作用，协调效果更良好。第三，建立利益分享机制。由于经济区内四市经济基础不同和地方政府竞争能力的差异，导致区域产业发展不平衡和地方经济差距的不断扩大，建立利益分享机制或者利益补偿机制有利于整个区域的产业的协调发展和合作。

(二)调整地方政府考核机制，规范法律法规体系

地方政府考核机制唯GDP论引发了地方政府在经济利益上的激烈竞争，调整考核机制，对地方政府的业绩考核除了产业经济发展的数值之外，还应包含地方政府行为的经济效益、社会效益、环保能力和对可持续的发展影响作用等内容，用经济指标和质量指标衡量地方政府干部的任免，以达到区域经济长期的良好健康的协调发展。其次，通过规范法律法规治理地方政府过度竞争。具体措施包括：一是制定地方政府职能法，此法规定地方政府的职能、权限、组织机构、管理体系等；二是制定地方政府关系法，此法规定地方政府既存在竞争但也保持着合作；另外，还可制定区域规划法，此法给区域内地方政府的布局作出合理的规划，尤其是对产业规划和布局做出合理的分工和调节。此外，还应建立健全司法体制，一般情况下，当地的司法机构隶属于当地的辖区管理，司法活动在一定程度上受到地方政府的过度影响和左右，易导致地方地方保护主义等不公开的行为产生。建立健全法律法规同时要对当地具有地方保护主义法规、行业垄断制度以及地方私权保护的法律法规进行清理和废除。

(三)完善分权制度改革，合理分配公共财政

在中国分权制度改革下，地方政府的地位日益提升，地方政府竞争无序的原因在于地方政府对经济利益的追求，完善分权制度改革，中央政府既把权力下放给各级政府，同时也积极监督地方政府的权力使用，以免出现地方政府为了经济利益越权或滥用职权等行为。其次，完善公共财政体系，将地方政府的事权与公共财政分配相统一，公共财政投入于公共基础设施，严格把关和监督，使地方政府不能将公共财政投入其他不合理之处。同时指导地方政府合理使用公共财政，不仅加大地方产业经济的发展，同时还应加强公务卫生、医疗、教育的投入等。同时，对下拨的公共财务的使用进行经济效益和社会效益等多方面验收和监督，使得地方政府竞争博弈处于良性状态，促进区域经济和社会的协调发展，地方政府竞争达到双赢的目标。

[1]费广胜.杨龙.地方政府竞争与区域经济增长的相关分析[J].理论探讨,2011，（1）.

[2]江静.地方政府竞争与经济发展模式趋同——基于苏南和温州的分析[J].制度经济学，2009，（1）.

[3]蔡玉胜.政府竞争、増长差异与趋同[M],兰州：兰州大学出版社，2008.

[4]张协奎等.广西北部湾经济区城市群可持续发展研究[M],北京：中国财政经济出版社，2009.

[5]广西社会科学院，广西北部湾经济区规划建设管理委员会办公室.广西北部湾经济开放开发报告（2006～2010）蓝皮书[R].北京：社会科学文献出版社，2010.

广西高校科研项目人文社科类课题（项目编号：SK13LX365）

廖一祯，广西财经学院管理科学与工程学院教师，硕士，研究方向：政府行为、公共政策分析，广西南宁，530003

F126

A

1007-7723（2014）02-0039-0003