梯度转移背景下广东省产业转移中的政府作用研究

韦小鸿,柯传秀

一、产业梯度转移理论概述

从产业梯度转移理论来看，一国不同地区的产业之间存在一定的产业转移梯度。一般而言，处于高梯度的地区，在产业成长阶段，由于资源优势和创新能力等会吸引其他地区的生产要素集聚到该地区，进而使得该地区的产品在满足本地区需求的同时还能满足其他地区的部分市场需求。随着产业的不断发展，各类生产要素在利益的驱动下会逐步向第二梯度转移，以此类推。产业总是从高梯度的地区转向低梯度的地区，其产业梯度转移的过程为：自产自销——生产规模扩大使产品逐渐外销——地区内市场饱和，供给减少，高梯度地区将产业转入低梯度地区。根据产业梯度转移理论，存在区域发展差距的地区中，一个地区为了摆脱发展包袱，节约发展成本，实现产业转型升级，会将失去比较优势的产业转往具有比较优势的地区。

二、广东省区域梯度差距现状分析

根据产业梯度转移理论，区域之间的发展差距是实现产业梯度转移的前提，就广东省而言，珠江三角洲地区在前一轮的国际产业转移浪潮中，凭借低廉的劳动力价格、优越的地理环境及利好的政策支持等因素，通过引进转移产业而实现了本地区经济的快速发展。毋庸置疑，珠三角地区已经由以往的落后地区转为先进地区，这种先进性主要体现为地区经济实力的增强，创造型产业大量涌现，产业结构的优化以及人民生活水平的提高。而粤东、粤西及粤北山区与珠三角地区相比，则存在着明显的差距。

（一）各地区产业梯度系数情况

按照戴宏伟定义的产业梯度系数量化公式]1]：梯度系数=人均GDP×人力资本的富裕程度，其中人力资本的富裕程度以第二产业就业人口占地区总人口的比例计算。一般来说，产业梯度系数大于1，说明该地区的产业在全国处于高梯度，小于1则说明处于低梯度。由此，粤东、粤西、粤北的梯度系数如下：

表1 广东省地区梯度系数计算表

从表中可以看出，广东省四个地区按梯度系数高低排列依次为珠三角、粤东、粤西、粤北，且当珠三角地区的人均GDP超过7万元时，其他三地区的人均GDP才超过2万元。

（二）经济发展水平存在着梯度差异

2012年，广东省全省生产总值约5.7万亿元，五年年均增长10.2%，总量继续居全国首位，人均生产总值达到54000元（资料来源：《2013年广东省政府工作报告》）。然而，从珠三角地区与其他地区的主要经济指标占全省比重来看，地区之间的经济发展水平存在显著差距（见表2）。

从图表来看，在衡量地区经济发展水平的主要指标中，东西两翼及粤北地区与珠三角地区相比，存在着很大差距，梯度差异性明显。其中，珠三角地区GDP占全省经济总量的83.93%，比2007年同期比重76.60%高出7.33个百分点，即说明区域经济发展差距仍在扩大；全社会固定资产投资中，东西两翼及粤北山区比重之和尚不足珠三角地区的40%；在外贸进出口总额及实际利用外资的水平方面，珠三角地区占全省总额超90%。

表2 2012年广东省四地区主要经济指标占全省比重

（三）产业结构存在梯度差异

从最新统计数据来看，广东省2011年地区生产总值为53210.28亿元，第一产业省生产总值为2665.20亿元，第二产业生产总值为26447.38亿元，第三产业生产总值为24097.70亿元（数据来源：《2012年广东统计年鉴》），三次产业比重为5∶49.7∶45.3，产业结构为Ⅱ>Ⅲ>Ⅰ。而分区域看，产业结构仍存在梯度差异（如表3）。

表3 2011年广东省分区域生产总值产业构成

从表中可以看出，珠三角地区的三次产业比重为2.1∶47.9∶50，产业结构为Ⅲ>Ⅱ>Ⅰ，而这一统计值在2008年同期为2.4∶50.3∶47.3，即意味着自2008年起珠三角地区的产业结构发生了根本性变化，产业结构趋于合理。而东西两翼及粤北地区的产业结构虽然达到了二、三、一的发展水平，具备了一定的产业基础，但是，第一产业在地区生产总值中所占比例依然很高，第二产业及第三产业的比重有待进一步提高，与珠三角地区相比，仍处于低层次的产业结构，产业梯度差距比较大。

三、广东省产业梯度转移中政府作用存在的问题及原因

（一）产业梯度转移过程中存在失灵问题

在市场经济条件下，产业梯度转移是企业按照自身的发展战略，以实现利益最大化为目的的自发行为，但是在市场经济制度不完善的情况下，自发的产业转移必然会导致负的外部性，因为市场机制无法避免垄断、环境污染、重复建设、不正当竞争等问题。

表4 广东省部分产业转移工业园土地开发情况

截至调研期间，以上产业转移工业园中，土地开发率低于50%的有9个，只有东莞（惠州）产业转移工业园的开发率超过规划面积的一半，开发率最低的为深圳南山（龙川）产业转移工业园，仅5.35%。同时，从调研发现的问题来看，产业转移工业园均反映园区存在建设用地不足的问题，其主要原因是征地困难、土地开发难度太大。但是，产业转移工业园又存在不同程度的土地闲置问题，一些企业拿到了园区的土地使用权，但是迟迟不落地投产。

究其原因，一方面源于市场机制作用下的产业转移粘性，即这些原本在珠三角发达地区的产业，经过多年发展，已经具备了较强的产业关联性，如果这些产业一旦转入了基础条件落后、市场化程度较低、政府开放意识不足的粤东、西、北地区，必然会使企业面临较高的转移风险，由此便导致了闲置用地的问题；另一方面，政府作用不足也是导致该问题的重要原因。具体表现为：一是在征收土地方面，政府虽然制定了补偿标准，但是并没有考虑到失地农民的生活保障问题，使得农民不愿以出卖土地的方式获得一些短期利益；二是征收到的土地存在开发不合理的问题，深圳南山（龙川）产业转移工业园四周均为石山，仅土地平整一项就困难重重，开发难度相当大。

（二）两地政府在产业选择方面存在矛盾

珠三角地区进入工业化后期，传统的制造业、纺织业等劳动密集型企业失去了竞争优势，规模不经济的现象开始出现[4]。在此种情况之下，珠三角地区政府在引导产业转移时，势必会优先考虑将经济效益低下、税收贡献小的企业转往其他地区，尽管如此，珠三角地区企业向外转移的积极性仍然比较低。而处于低梯度的东西两翼及粤北地区，在承接转移产业时，就已经将特色产业定位为电子信息、现代生物医药、机械制造等。综上，两地政府出于自身利益的考量，在产业选择方面存在矛盾，这就直接导致了产业梯度转移后劲不足，政府之间合作程度较低的问题。

究其原因，对于珠三角地方政府而言，选择转移劳动密集型产业是顺应地区经济发展规律的选择，转移积极性不高主要是因为劳动密集型、高能耗的产业虽然不利于本地区的产业转型以及长远发展，但是其仍能在促进就业、增加税收等方面产生一定的积极作用。因此，地方政府为了保护本地区的利益一般不会主动放弃此类产业，只有当新兴产业或主导产业与这些处于衰退期的产业发生冲突的时候，政府才会鼓励产业转往低梯度地区；对于处于低梯度地区的东西两翼及粤北地区而言，承接发达地区的产业，即便能够提升当地的产业层次，但这些地区并不甘于承接发达地区落后淘汰的产业，而是希望承接到技术含量高的新兴产业，以此来实现地区的跨越式发展。然而，事实上，珠三角地区的企业一般会选择将核心技术和高科技产业继续保留在珠三角地区，因为其他地区并没有与之配套的软硬环境。

（三）工资差距加剧“用工荒”

随着产业结构调整和人民生活水平的提高，珠三角地区的劳动力价格迅速上涨，这使得劳动密集型产业生产成本上升，获利减少，进而失去比较优势。在这种情况下，劳动密集型产业就会转往劳动力成本较低的地区。以广东省11个地市为例，对这些地区2006年与2012年除国有经济和集体经济外的年末在岗职工平均工资进行分析（如表5）。

表5 广东省部分市区2006年与2012年年末在岗职工平均工资（其他经济单位） 单位：元

选取的珠三角6个地市2012年年均工资为39997元，粤东、粤西、粤北三地同期年均工资为33256元。从具体地市的工资增幅来看，广州市2012年平均工资为50857元，是2006年平均工资27410元的1.86倍，深圳2012年年平均工资48422元，是2006年同期的1.70倍，东莞市年均工资39591元，为2006年同期的1.90倍。在粤东、粤西、粤北三地区中，梅州市的年平均工资最高（38866元），是2006年工资水平的3.18倍，而年平均工资最低的江门市虽然工资增幅超两倍，但仍不足30000元，这在一定程度上加剧了企业“用工荒”问题。

导致“用工荒”的原因有两方面。一方面，东西两翼及粤北地区的工资水平总体上低于珠三角地区，这对于企业降低劳动力成本是有利的，但对于劳动者而言则是不利的，即便企业大量外迁，但是在珠三角地区仍然存在着大量的就业机会，加上山区生活条件差、休闲娱乐设置匮乏、交通不便等因素的影响，劳动力并不会随产业转移而迁往欠发达地区；另一方面，随着中西部地区产业配套能力的增强以及资源优势、成本优势的凸显，东部沿海地区乃至国外一些地区开始将产业向中西部地区转移[5]，这就引导着广东外来务工人员逐步向中西部地区转移，劳动力回流也在一定程度上加剧了招工难问题。

四、产业梯度转移中的政府应对之策

市场经济的发展并不是听之任之的，当其出现失灵状况时，政府适时的宏观调控则显得尤为必要。如上文所提，广东省产业梯度转移的过程中出现的市场失灵、转入地与转出地矛盾、转移产业水土不服等问题是市场机制本身解决不了的，此时政府干预作用便是实现产业梯度转移的一剂良方。

（一）适度保护与优胜劣汰机制相结合

广东省推进产业梯度转移，不仅是珠三角地区实现产业转型升级的必由之路，更是缩小区域发展差距，促进产业协调发展的重大举措。针对产业梯度转移中的市场失灵问题，政府可以运用行政干预手段加强对产业梯度转移过程中的引导。一方面，在产业梯度转移的区域选择上，本省应该加大对内的扶持力度，对地方经济的发展采取适度的保护，即在产业转移方面优先考虑往东西两翼及粤北地区发展，其次才是其他国家和地区。另一方面，在省内的产业梯度转移过程中，也应该有优胜劣汰的竞争机制。目前，广东省产业转移所采用的是竞争性资金扶持策略。对产业承接地而言，虽然符合市场经济的发展规律，但是在竞争过程中，地方政府为了获得专项资金扶持以及竞得转移产业，也可能存在谎报自身实力，夸大产业承接的可行性。对此，省级政府应把好审批关，防止此类问题的发生。同时，产业承接地政府在招商引资过程中，要科学利用园区土地，对于长期荒置的土地要及时采取合理措施。

（二）强制淘汰落后产业，提高环境准入标准

产业承接地与产业转出地之间在产业选择上存在问题的解决之道，一方面，就珠三角地区而言，对于一些高污染、高能耗的产业，若企业不能利用科技手段将污染和能耗控制在标准范围内并且不愿意自行关闭的，政府则应该利用强制性手段进行淘汰，珠三角地区的产业往东西两翼及粤北山区转移的产业应与环境保护相协调。另一方面，对于产业承接地政府而言，在承接转移产业时，应该摒弃粗放式的经济发展观念，更加注重生态效应。现有的考核标准中，更多的强调产业转移园的环境保护责任，而对入园投产的企业却没有明确相应的环保责任，如果企业只需要缴纳污水处理费就可以随意排污的话，那么仍对环境保护不利。因此，承接地政府不仅要把好园区整体的排污关，放弃大包大揽的做法，而且应该有一套适用于园区企业的环境保护规章，对其排污上限进行严格约束。

（三）完善配套区建设，强化产业集聚效应

具体来讲，在选址方面，应将产业转移园建在邻近铁路、公路的地方，这样可以在降低运输成本的同时为劳动者出行带来方便，对于内销型的产业可以布局在粤东、粤北地区，对于外向型的产业，则最好布局在港口地带；针对“用工荒”问题，可以从完善配套区的建设方面进行解决，即可以在产业转移园内建设休闲娱乐场所、运动场、购物商场等。同时，对于邻近市区的产业转移园，可以增设公交线路，将市区与园区连接起来，以此来克服交通不便的障碍。此外，政府应加大对当地农村剩余劳动力以及失地农民的就业培训，并将合格的农民聘入产业转移园；针对产业梯度转移后集群效应低的问题，政府可以在因地制宜地分析各产业承接地情况的前提下，并以承接地主导产业为基础，将同一产业链上的企业规划在同一地区，以此来强化产业集聚效应。

五、结 论

区域经济发展过程中的差距扩大问题是广东省面临的主要发展难题，珠三角地区产业结构已经发生质的变化，迈入了先进发展行列之中，而东西两翼及粤北地区第一产业在地区生产总值中的比重仍然偏高。因此，推进产业梯度转移是顺应广东省区域发展实际的需要。在今后的发展中，珠三角地区应继续依靠技术密集型和资金密集型产业的发展来提升国际竞争实力，同时也要增强自身的辐射力度，努力带动省内其他低梯度地区的发展。政府作为广东省产业梯度转移的掌舵者，一方面要为产业梯度转移把握好发展方向，推动产业从高梯度地区转入低梯度地区；另一方面，也要利用市场机制实现转移产业的优胜劣汰和转型升级。

[1]严双建.我国区际产业转移中企业和政府的行为差异研究[D].:同济大学,2007.

[2]2012年广东省统计年鉴.

[3]2012年广东省国民经济与社会发展统计公报.

[4]彭兰,冯彦邦.基于梯度转移理论的广东省产业转移研究[J].理论探讨,2009，(8).

[5]刘岩.对我国中西部地区承接产业转移的思考[J].产业论坛,2010，(8).