教育预防与制度预防之比较评析

彭新华

教育预防与制度预防之比较评析

彭新华

预防职务犯罪不外乎两种基本形式，即教育预防和制度预防。理论与实践证明，教育预防与制度预防都有各自的法理基础、本质特点、职能优势以及相对局限性，两者应当相互促进、优势互补，才能达到预防职务犯罪的理想效果。

一、教育预防之评析

教育预防是借助道德力量，以社会舆论、传统习惯、内心信念等方式促使公权力行使者自我约束的一种预防方式。教育预防通常包括廉政道德教育和廉政警示教育两种。道德教育是通过外在的社会规范内化为教育对象道德意识和道德情感来实现的，其目的是促使受教育者形成心理上的自我监控；警示教育是通过展示对现有职务犯罪的严厉惩罚案例，引导受教育者了解犯罪风险和代价，从而自我控制、自我约束的教育方式。

古往今来，教育预防一直受到主流社会的青睐和推崇，成为防治腐败的核心措施之一。我国古代以儒家思想为主流文化的历代王朝，非常重视道德教化，并形成以德治国理念。孔子主张：“道之以德，齐之以礼，有耻且格”，反对“不教而诛”，认为“不教而诛谓之虐”。在儒家看来，德治以教化优先，刑威于后，法律只是后补手段，一种不得已而为之的惩罚手段。儒家十分强调道德修为，自内而外从思想上防治腐败，主张“欲而不贪”、“君子爱财而取之有道”、“居陋巷而不改其乐”，这种内省不疚、无愧于心的精神境界，是为官者严以自律的内在动力。因此，古代中国形成以德取人的选拔官吏制度。

在现代社会，领导干部的人格修养和道德权威仍然会对公众产生强大的感召力和示范引导作用，道德教育依然是预防腐败的基础。我国党和国家领导人对教育预防腐败工作历来都非常重视。毛泽东廉政思想强调把正面的人格示范与反面典型教育结合起来，即道德教育与警示教育有机统一。他认为，“在开展反坏人坏事的广泛斗争达到一个适当阶段的时候，就应当将各地典型的好人好事加以调查分析与表扬，使全党都向好的典型看齐，发扬正气，压倒邪气。”邓小平同志特别强调制度反腐，把制度建设作为反腐败的根本途径和治本之道，但是也重视教育作用。他指出：“解决上述制度问题，要做大量的工作，包括进行教育和思想斗争，非做不可，否则我们的经济事业和各项工作都不可能有效地前进。”江泽民同志多次指出：“惩治腐败，……最基本的，要靠教育，靠法制。通过学习和教育，提高广大党员和干部的思想政治素质，提高全心全意为人民服务的自觉性。”“加强干部队伍建设要坚持教育为先，只有通过全面的经常性的教育，真正打牢思想政治基础，筑严思想政治防线。”2004年1月，胡锦涛同志在中央纪委第三次会议上指出，“反腐倡廉教育，要以各级领导干部为重点，以马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观为根本，以艰苦奋斗、廉洁奉公为主题，以更好做到立党为公、执法为民为目标。”可见，教育与制度相辅相成，教育预防始终是中央反腐败的重要措施之一。2005年1月，中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，这也是开展检察预防工作的总体方针和政策。

教育预防具有理论和实践价值，关键在于其符合人的生理、心理需求与变化规律。美国心理学家马斯洛认为，人的需求可以划分五个层次，即生理需要、安全需要、社交需要、人格尊重需要、自我实现需要。人的正常需要是正当的、必需的，公职人员也不例外。但是人的心理生理需要容易受特定环境的影响，产生一些不健康、不正当，甚至是非法的需求，进而导致正常心理扭曲。无数的案例证明，不少公职人员最初都是道德品质良好，严于律己，积极向上，从而得到组织和领导的信任重用，但是由于外在各种腐败因子的刺激影响，原有的正常需要不断恶性膨胀，其认识、意志、情感和人格逐渐向犯罪倾向转变。因此，根据职务犯罪心理变化规律，教育预防正是通过各种方式进行内心感化，使具有不良心理需要者回归理性，从而实现控制预防功能。

教育预防并非完美无缺，其本身也存在诸多局限性，如果片面地强调教育预防，而忽略或淡化其他预防方式，尤其是忽略制度预防，反腐败工作必将陷入种种困境。

首先，教育预防不能兼顾人性的两面性，对人性恶者难以起到预防效果。在中国古代，以儒家为代表的主流思想主张性善论，认为人只要发掘内心，就可以找到善的源泉，从而达到道德上的完满境地，这种道德完善同时又是作为称职统治者的先决条件。法家则主张性恶论，认为人性是恶的，因此维持社会秩序必须对人性加以利用，在政治态度上应当取法排礼。若以人性善为出发点，中国历来强调通过道德教化方式保证公共权力的廉洁公正性。在西方政治思想史中，性善论不占主导地位，性恶论却是源远流长。正是在这种人性恶的假定基础上，洛克、孟德斯鸠提出以权力制约权力的分权理论。孟德斯鸠认为，在任何国家体制下，一切有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。滥用权力是一种普遍存在的现象。即使在民主国家，如果国家权力过于集中，超出人民所能控制的范围，来之于民的国家权力也会异化为专制地统治人民的工具强权。在现代社会，尽管人性善恶之争仍然延续，但是以权力制约权力原理已成为政治学的基本定律。从预防腐败实际需要看，不能厚此薄彼，应当两者并重。一方面要假定人性为善，毕竟人的良知主要依靠后天的宣教培育，否则，道德教化就没有存在空间；另一方面又要假定人性为恶，这是法治社会背景下权力制约的根本要求，否则，国家及其法律制度就失去了现实意义。

第二，教育预防受社会环境变化的制约，容易出现道德的理性判断与价值判断的错位。道德教育的成功必须依赖于一些复杂的社会条件，如果没有长期的洗脑式灌输、一定程度的信息隔离以及积极的社会氛围，道德教育的目标很难实现。在革命时代以及改革开放以前，崇高的政治道德和理想信念已铸炼成主流社会的精神支柱，社会成员对党员干部产生相当高的道德期望值，以雷锋、焦裕禄为代表的英雄形象在整体社会中产生强烈共鸣，而且能够鞭策相当多的党员干部去学习与实践。但是社会经济环境已经发生根本性变化，尤其是在当前物流横行、腐败猖狂的社会背景下，传统的教育方式受到严重挑战，如果还是过于期望以英雄人物的宣教产生人格和道德的感召力，恐怕难以达到预期目的。有学者在解释道德理性与道德价值的关系时指出，“道德的是非判断在很大程度上是理性判断，而道德的实践纯属价值判断”。也就是说，主流社会意识形态大力宣传经过注解的道德劳模形象，尽管社会个体或许赞同，但是难以转化为个人的实际行为，道德准则在维护利益需求规律中的作用逐渐向法治准则转化。过高的道德标准与现实社会需求难以契合，道德对象的实际需求与理想化道德准则之间就会出现一个真空地带，甚至会出现一幅颇具讽刺意味的图景：人们的声音在道德的高地上死守，但是行为却与道德的敌人沆瀣一气。因此，对于一个日益走向平等的大众社会来说，道德原则和规范的普遍化、社会化、平等化和适度化将是一个必然趋势。

二、制度预防之评析

制度反腐是指通过国家政治、经济、社会等制度的建立与健全，营造廉政制度环境来遏制腐败的治理方式。制度反腐主要通过限制和规范公权力行使的范围、方式、手段、条件与程序来实现的。我们可以从两个方面去理解，一是内源性权力运行的规范化设置，二是外源性权力监督机制的建立和完善。前者主要依靠国家立法及权力行使部门的规章制度完成，后者主要依靠健全的国家和社会监督体系完成，两者都不可偏废。本文所指的检察机关预防职务犯罪显然属于后者。

为什么要推行制度反腐？制度反腐的理论基础是什么？

首先要从应然层面上分析。制度反腐的优势在于紧紧扣住权力运行的脉搏，能够充分体现权力的本质特点和规律，这一点是教育预防不可达到的。权力是什么？学术界有不同的解释，但是绝大多数学者承认，权力是一种影响他人的能力。我国学者林喆认为，权力是特定主体（个人、群体或国家）将其意志强加于他物（其他主体或客体）使之产生的一种压力继而服从的能力。权力有广义与狭义之分，狭义上的权力就是指国家公权力，我们探讨预防腐败问题中的权力专指狭义上的国家公权力。腐败往往与一定的国家权力有关，在这个意义上，腐败就是权力滥用的产物。在一切社会中，腐败总与公权力结合在一起，一些人总是通过运用、影响或操作公权力来实现私人目的，获取私人利益。与公权力无关的行为即使不合法度和风尚，也够不上腐败。因此，公权力的非规范非公共运用是腐败行为的核心。一般而论，公权力滥用集中体现三个特点：一是权力失控，即特定个人行使权力时缺乏职责约束，权力与职责分离；二是权力失衡，即特定机关行使权力时缺乏其他权力机关的制约，从而形成权力专横独断；三是权力异化，即权力主体将公权力变为私情私利交换的工具（包括权钱交易、权色交易、权权交易等权力寻租形态）。权力滥用之表象，形成腐败成因的最直观结论：权力原罪理论。该理论的核心是“权力必须腐败，绝对的权力必须导致绝对的腐败”。他们认为，权力滥用是权力的自然本性，因而得出结论，权力滥用与权力同在，是一种永恒现象。应当说权力原罪理论在揭示腐败成因方面有一定道理，但是权力本身是一种复杂现象，是社会政治、经济、文化、伦理等多种因素共同作用的结果，权力存在是腐败产生的前提，但是不能简单地把腐败归结于权力。

其次，从实然层面分析。关于制度反腐，邓小平同志早就有精辟论述。他指出：“我们过去发生各种错误，固然与某些领导人思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更为重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”1992年，他在南巡讲话中又强调，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。……还是依靠法制，搞法制靠得住些。”邓小平同志把制度建设作为反腐败的根本途径和治本之道，至少具有三个方面的现实意义。一是把反腐败纳入法制轨道是新时期全面贯彻党的方针路线的客观需要；二是进一步深化改革开放、完善社会主义市场经济体制的客观需要；三是对当前极度嚣张的不正之风和腐败现象起到治本作用。但是又要看到，权力犹如潘多拉魔盒，制度制约权力的现状总是不尽如人意，制度预防的应然价值没有得到充分实现。究其原因，主要体现在以下五点。一是制度制约的社会氛围严重缺失。人们深切体会到权力支配性，都曾为滥用权力的腐败行为愤愤不平，但是又都意识到权力的价值，对权力有一种超然的依赖情结，上学、就医、建房、打官司等首先想到的就是找关系，试图通过自己的关系网寻求权力帮助。因此，整个社会的处世经验、思维与法治要求相差甚远。二是系统性制度体系没有形成。我国正处在社会深刻变革、经济转轨变型的历史阶段，公共权力与经济财富之间的通道已经打开。由于权力与市场共同参与资源分配，“权力寻租”的条件和空间依然存在，职务犯罪新情况、新特点、新问题不断涌现。总体而言，单项制度的建设比较注重，制度间的衔接及相互配套还没有到位。三是制度推进缺乏具体化。在现实中，有不少单位将中央的文件照搬照套，不把原则性要求具体化，不结合自身实际提出更加明晰、更有针对性和可操作性的实施意见，虽然表面上是贯彻了，但在推进和执行上则大打折扣。在制度推进上，多数侧重于实体性的规定，正面要求的制度多，追究处罚的规定少，比较注重明确“哪些事情能做，哪些事情不能做”，缺少规定“这些事情该怎么做”，“不这样去做该怎么处置和追究”，实体性的要求缺乏程序保障。四是制度执行缺乏刚性化。制度的生命力在于执行，如果只是把制度写在纸上，挂在墙上，而不落实在行动上，就会出现“不出事，就没事；出了事，才有事；实在要出事，那就‘就事论事’”的怪圈。五是制度监督缺乏强制力。没有对制度强有力的监督，制度就会失去应有功效，权力就会绝对化，而绝对化的权力必将走向腐败。加强对制度执行的监督力度尤其重要，不仅可以及时纠正在执行制度中的行为偏差，把预防工作做在前面，把问题处理在萌芽状态，而且可以发现和修订制度本身存在的缺陷，使制度更加符合实际，更好发挥作用。

（作者单位：浙江省绍兴市人民检察院研究室）