重构我国悬赏通缉制度的思考

翁 里，刘家玲

(浙江大学，浙江·杭州 310007)

随着改革开放的深入，一些在计划经济时期隐藏的问题逐渐凸显，社会失业人口增加，收入差距拉大，境外犯罪团伙渗入，使得当前刑事犯罪出现了许多新情况、新问题，有组织犯罪、恐怖犯罪、腐败犯罪、毒品犯罪、高科技犯罪日益猖獗，犯罪逐渐呈智能化、集团化，给犯罪侦查带来不小的难度。由此，在司法实践中，悬赏通缉正在被大量地采用。“悬赏通缉，古今中外都有。”我国的通缉令悬赏破案机制始于1983年轰动全国的“二王”案，公安部紧急发出13号通缉令，最高奖励为人民币两千元。①1983年2月12日，犯案王宗坊、王宗玮兄弟，在沈阳空军医院图谋行窃时被发现，当场开枪杀死四人;杀伤三人后逃窜。载大江网－新法制报:http://jxfzb.jxnews.com.cn/system/2008/12/04/，最后访问时间:2014年3月19日。当今，悬赏通缉再也不只是一个专业的问题，已成为大众普遍关注的焦点。

“悬赏通缉”从字面上分析，是由“悬赏”和“通缉”两个词组合而成的新词语，可以理解为“悬赏性的通缉”“附带有赏金的通缉”。悬赏通缉制度属于侦查措施的一种，一直都由公安部加以规定，1998年公安部正式颁布了《公安机关办理刑事案件程序规定》，第二百五十七条规定:“为发现重大犯罪线索，追缴涉案财物、证据，查获犯罪嫌疑人，必要时，经县级以上公安机关负责人批准，可以发布悬赏通告。悬赏通告应当写明悬赏对象的基本情况和赏金的具体数额。”但令人费解的是，在社会情况特别是与犯罪斗争的形式不断发生变化的今天，在我国为体现惩罚犯罪与保障人权、实体公正与程序公正并重理念，已经对《刑事诉讼法》增、删、改共计149条的今天，公安部在2012年12月13日就贯彻新修正的《刑事诉讼法》发布的实施细则中，竟然未对悬赏通缉制度做任何的改动。是权力本位的意识在作怪，不想让权力受到限制?还是悬赏通缉制度本身已经足够完善吗?那又如何解释悬赏通告制度设计中存在的诸多问题，例如:悬赏广告发布的标准是什么?批准手续是如何规定的?赏金的来源?该发多少?如何发?由谁监督?救济途径?笔者认为，有必要从理论和司法实践重新反思我国的悬赏通缉制度。

一、重新审视悬赏通缉的理论基础

(一)悬赏通缉的法学基础

从立法理念角度，现代诉讼都把效率视为诉讼中的基本理念和价值要求，并在一些诉讼立法中加以规定。例如，《日本刑事诉讼法》第1条规定“本法的目的”包含有“正当而迅速地适用刑罚法令”的内容。我国的《刑事诉讼法》第2条也规定了“准确、及时地查明犯罪事实”等内容。诉讼效率指诉讼中所投入的司法资源(包括人力、财力、设备等)与所取得的成果的比例。

为了使犯罪分子及时得到惩罚，被害人也可及时得到精神上和物质上的补偿，获取及时的正义。我国在1988年立法规定了悬赏通缉制度:“对于应当逮捕人而在逃的犯罪嫌疑人，公安机关可以发布通缉令，采取有效措施，追捕归案;为发现重大犯罪线索，追缴涉案财物、证据，查获犯罪嫌疑人，必要时，经县级以上公安机关负责人批准，可以发布悬赏通告。”

(二)悬赏通缉的经济学基础

以经济学视角考虑，其成本主要包括赏金、对举报人权益保护、举报信息的确认;收益包括提高破案率，通过增加激励而形成的侦破和遏制犯罪的良好社会氛围。众所周知，犯罪分子不是生活在真空中，而是生活在人民群众中，他们的一言一行都会在不同场合的人民群众中留下种种印记。正如过去的纪如朝，当今的马加爵、周克华，不管他们逃到哪里，都逃不出人民群众监督的眼睛，群众路线永远都是快速破案的法宝。

据统计:公安机关的破案线索，70%以上来自人民群众，而发布A级通缉令后，破案率会上升10%－20%。“中国每万人中有11名警察，而欧美国家是35名，但我们的追逃能力世界一流，这归功于群众路线和悬赏通缉制度。”王大伟教授强调。①刘炜:《A级通缉令今昔变迁》，《民主与法制时报》，2012年8月27日，第A01版，第1页。进而言之，悬赏通缉制度的立法目的是符合我国刑事诉讼法宗旨的，是值得公安机关继续施行的侦查措施。

(三)悬赏通缉的侦查学基础

我国刑事诉讼中的侦查原则包括侦查法定原则、任意性侦查原则、必要性原则、比例原则和客观义务原则。换言之，在刑事诉讼法中必须对侦查制度进行明确化，不能以实践中的习惯作为侦查权的依据。同时，侦查行为的实施应是必要而不可替代的，不采用该措施可能就不能有效地查明事实。但悬赏通缉制度适用条件含糊，例如，“重大犯罪线索”中“重大”，我国法律、法规、司法解释未对其定义做出明确规定，也未提出“重大”的客观标准，导致实践操作中对“重大”理解不一，适用时只能根据个人的经验来决定是否采取悬赏通缉，悬赏通缉的随意性较大，裁量权过大的“经验主义”往往为个别办案人办人情案、关系案提供了空间。执法机关滥用职权，不但违反了比例原则和必要性原则，还可能造成国家公权力机关的侵权现象，进而影响到政府的形象和法制威严。

“自己当球员，自己当裁判”。我国通缉制度规定:“各级公安机关在自己管辖的地区以内，可以直接发布通缉令;超出自己管辖的地区，应当报请有权决定的上级机关发布。”“各级人民检察院需要在本辖区内通缉犯罪嫌疑人的，可以直接决定通缉;需要在本辖区外通缉犯罪嫌疑人的，由有决定权的上级人民检察院决定。”这种无其他机关参与监督的审批程序，存在很大隐患。有些办案人员利用制度弊端，惰性强，不积极地寻找案件线索，有坐等消息嫌疑。

在互联网已经普及我国千家万户的今天，网络悬赏通缉令早已突破了法定的发布权限，还有必要非报请有权决定的上级机关发布么?此外，我国法律对领赏人资格亦无明文规定，赏金会不会成为警察亲友的“内部粮票”呢?可以查明的案件不去办，而是把举报的机会留给身边的亲戚朋友，值得深思。

从法学理论的角度审视悬赏通缉这项侦查措施可知，法治不仅是“良法之治”，还应该是“规则之治”。一项完整和独立的刑事程序规则是由实体性规则和实施性规则构成的。②所谓实体性规则，是指规定什么条件下进行什么诉讼行为的规则，它的基本结构形式是“如果甲，那么乙，否则丙”;所谓实施性规则，是指规定如何实现实体性规则内容的规则，它的基本结构形式是“谁来做，怎么做”。有学者将刑事程序的基本构成要素归纳为八个方面:程序的推动者和申请者，负责授权的主体，所要决定或裁判的事项，有关的裁决方式，有关的证明责任和证明标准，必要的裁决结论，违反规则的法律后果，相关的救济途径。①陈瑞华:《程序性裁判理论》，中国法制出版社2005年版，第23－24页。

笔者认为，我国的刑事诉讼法属程序法，就侦查中的悬赏通缉措施而言，不仅要具备实体性规则，还应有实施性规则。在网络侦查手段日趋频繁的今天，2012年新刑事诉讼法对于悬赏通缉的规定运用了“模糊授权”的做法似乎有所不当。诚然，侦查措施具有一定的特殊性，保密性极高，并不适合将侦查的所有操作性细节写入规范性文件，因此模糊授权具有一定的合理性。但这种模糊授权应该是有限度的，对于悬赏通缉的启动程序、适用范围、批准手续、赏金标准这样的基本性问题，完全可以且有必要在立法上做到明确化。

二、从侦查实践层面审视悬赏通缉

(一)“有决定权的上级”被规避

我国《刑事诉讼法》第153条规定:“各级公安机关在自己管辖的地区以内，可以直接发布通缉令;超出自己管辖的地区，应当报请有权决定的上级机关发布。” 《人民检察院刑事诉讼规则》第269条规定:“各级人民检察院需要在本辖区内通缉犯罪嫌疑人的，可以直接决定通缉;需要在本辖区外通缉犯罪嫌疑人的，由有决定权的上级人民检察院决定。”可见，侦查机关只能在其辖区范围内行使通缉权，而不能逾越职权。之所以这样规定，主要是当时的通缉方式仅限粘贴、报纸、地方广播或者新闻等，具有很强的地域性。可是随着现代传媒的迅猛发展，电视信号实行卫星传播，互联网更是让地球变成了名副其实的“地球村”，导致任何一个地方的公安机关只要在其管辖权限内将通缉信息发布到公共网上或者电视上，通缉实际所覆盖的范围就会被扩大，成为“全球通缉”，从而使得上级机关的审批权形同虚设。

(二)“私人通缉令”亟须法律来规范

在中国，“通缉”是指公安机关以发布通缉令的形式，发动群众，缉捕依法应当逮捕而又在逃的犯罪嫌疑人的一种侦查措施。由此可见，公安机关的发布权是法定的，其他任何组织和个人都无权发布。但社会上，公民发布“悬赏缉凶”的情况也时有发生。例如，1991年，广东东莞市发生一起盗窃案，在案件侦破中，经公安机关同意，由被害人发布了悬赏令，开了“私人悬赏”协助破案的先河。②刘炜:《A级通缉令今昔变迁》，《民主与法制时报》，2012年8月27日，第A01版，第2页。可是这是何种性质的通缉呢?不属于私权利，因为其经过了公安机关同意;不属于公权力，因为被授权机关的授权不合法。无独有偶，2000年9月11日，辽宁锦州刘国忠夫妇的独子被李军打死，案发后李军潜逃。在公安机关破案不力的情况下，刘国忠夫妇竟然在无任何办案机关人员同意下，私下到处粘贴“私人通缉令”。标题为“杀人在逃犯”，并附有照片以及李军的相关详细信息。③徐昕:《“悬赏通缉”岂能一禁了之?》，人民论坛·双周刊，2007/02/A，第38页。

未经公安机关授权的悬赏通缉存在很多弊端。一是易侵犯他人隐私权、肖像权或名誉权等，因为任何公民在法院判决认定其有罪之前，都不能认定有罪;二是承诺的奖金若不能及时足额兑现，易引发民事纠纷;三是易打草惊蛇，影响警方的侦查破案进程。结果便是谁都可以认为他人是犯罪嫌疑人，谁都可以在大街小巷粘贴“通缉令”，社会将处于无序的混乱状态。所以，笔者认为立法机关应该对悬赏通缉的发布权限和主体范围加以严格的规范和限制。

(三)悬赏资金的规制

2000年2月，公安部将通缉令开始分为A、B两级。A级不少于5万元，上不封顶;B级不少于1万元，也上不封顶。动辄几万，几十万甚至上百万元，赏金的来源是由政府专项拨款还是公安机关的日常开支中支出?或是由公安机关自行筹集?法律没有明确规定。从我国目前的司法实践看，大多数悬赏通缉的赏金是来源于公安机关办案经费，少数重特大案件由当地政府财政支持，还有部分赏金来源于被害人家属。

然而，公安机关的办案经费有限，倘若悬赏资金没有其他稳定的来源，那么悬赏通缉的前提便不存在，悬赏通缉制度的建构更是无从谈起。经济条件好的地方，赏金可能很好落实;但一些经济落后的基层公安机关在发布悬赏通缉时，由于受当地财政制约，赏金往往由当事人支付，如果穷人付不起赏金的，可能公安机关就不予通缉，从该侧面也反映出了司法的某种不公平。

(四)司法不当的救济机制

侦查实践表明，悬赏通缉的对象多为大案要案、团伙作案的犯罪分子，其人身危险性较大，且案件越重大，犯罪分子在犯罪实施前后，往往越要经过缜密思考，力求尽量缩小犯罪的知情范围，于是能够知道案件线索的人也就越少。

倘若存在犯罪信息交易安全的隐患，自愿参与信息交易的人就会更少，不利于激励群众举报的积极性和主动性，严重影响了悬赏通缉制度作用的发挥。在我国因缺乏《证人保护法》，知情者或举报人的合法权益被侵犯的现象屡见不鲜。由于平面媒体和立体媒体多方报道，不少举报人的姓名、身份、单位、住址甚至联系方式等个人信息都曾被公之于众。马加爵案件中的领赏者就面临了身份信息泄露的问题，这种现象往往极易导致举报人自身权益被侵害，还可能遭到不法之徒的暴力打击和报复。

“没有救济的权利不是真正的权利”这已成为法治社会的共识，笔者在此不多赘述。侦查实践中，公安机关不兑现或不足额兑现赏金的案例时有发生。譬如，1997年10月至1998年4月，黑龙江省五常市五常镇内相续发生了4起拦路杀人、抢劫、强奸案件。这些案件的犯罪手段残忍，犯罪分子先后杀死5人、伤4人，引起当地居民极大恐慌。因此，警方悬赏3万元征集线索，而破案后却只向线索提供者兑现1万赏金。2003年，湖北发生特大持枪抢劫运钞车案件，案犯携枪潜逃，给人民生命财产造成巨大威胁。湖北警方悬赏20万元鼓励举报案犯踪迹，而破案后提供线索和协助破案的8名群众只获得总额3万元的赏金。①宋伟:《解密中国通缉令悬赏机制》，《民主与法制时报》，2007/4/23，第A01版，第4页。

目前，不仅无法全额领赏的举报人缺少救济途径，而且被错误通缉的公民也没有合法的救济依据。悬赏通缉作为一种暂时性的侦查措施，也不是绝对正确和永久存在的。侦查实践也多次证明所谓的悬赏通缉对象是清白无辜的。据报道，一直在广州打工的林某，因浙江义乌警方在没有查明事实的情况下，误将其作为匪首进行网上通缉，被“抓获”并羁押12天。这给林某生活、工作以及名誉等方面带来极大的不便。②参见2010年7月29日《信息时报》。从法律角度，发布错误的悬赏通缉有可能侵犯公民的名誉权、人身自由权等，笔者认为，在依法规范悬赏通缉措施基础上，有必要设立配套救济制度。

三、重构悬赏通缉制度的设想

程序公正本身也直接体现民主、法治、人权和文明的精神，它不依附于实现实体公正而存在，本身就是社会正义的一种重要内容。因此，笔者呼吁国家能够尽快出台相关司法解释，使悬赏通缉制度明确化、规范化。

(一)立法规范悬赏通缉的发布主体和审批程序

应在立法上明确发布通缉令的主体。“自侦自批”的做法很容易使得悬赏通缉的审批变为橡皮图章。在我国，规定发布通缉令的机关级别，是防止侦查措施采用的随意化和地方化的较佳选择。避免私人悬赏侵权，明确禁止侦查机关以外的任何单位、个人发布悬赏通缉令。

在立法上规定通缉令的条件和审批程序。严格的悬赏通缉的审批程序是防止滥用职权的关键性，形式条件是犯罪分子符合逮捕的条件却在逃，实质条件是达到法定的客观标准，属于应当发布悬赏通缉的案件。另外，网络悬赏通缉必须是采用其他措施无法实现破案的最后的、必要的侦查手段。由于网上悬赏通缉的效率较高，相当于“全球通缉”，一旦被滥用、错用，后果不堪设想。因此，为了维护侦查的合法性，避免随意性，笔者认为网络通缉主体应该是唯一的，且由公安机关审定才能符合依法治国、依法办案的目标和宗旨。

(二)悬赏通缉的启动和赏金的兑现

在法律上应具体规定悬赏通缉的启动标准，哪些案件可以适用，哪些案件应当适用。通常这项侦查措施适用于那些作案手段残忍、犯罪情节恶劣、社会危害性较大的犯罪案件，或者现场遗留的痕迹物证及其他线索比较少，短期侦破有困难的犯罪案件。不妨可参照《公安机关办理刑事案件程序规定》第254条规定，将这“重大”的犯罪案件理解为，犯罪分子依法可能被判处七年以上有期徒刑的刑事犯罪案件。

关于赏金的来源，笔者建议中央政法委设立一个全国专项悬赏基金，专款专用，授权公安部统一管理。此项基金可以由三部分构成:国库拨款、公安机关自筹、有关当事人和社会各界捐赠。然而，有关案件是否发布悬赏通缉令，与案件的受害人有无捐钱没有任何关系，因为专项基金用于悬赏必须符合法定条件。

悬赏的标准不能太模糊宽泛，即要通过法律的明确化规定，使奖金的发放标准由自由裁量向法定裁量转化，力争做到拘束裁量。建议一是按照各地经济水平，对A级、B级通缉令分别划分不同的赏金幅度;二是对不同类别的案件，如危害国家安全类、人身类、财产类等，分别按照一定的客观标准，再划分赏金幅度;三是根据具体案件破案的难易程度 (现有的证据和线索的多少)最后确定奖金数量。

最后是领赏问题，原则上应根据举报人提供的信息，在缉拿犯罪嫌疑人归案中所起的作用大小，予以评估兑奖。或者发布通缉令的部门可以采用列举式领奖，提前给奖金划分为几个等级，公布提供线索的金额，提供重大线索的金额，带领抓捕的赏金等。

(三)悬赏通缉中的法律救济与保障

对举报人的保护与救济。首先，依法应对举报人的姓名、身份、单位、住址等信息予以保密。其次，可以根据具体情况，警方应提供紧急救助电话或专人陪护等必要的证人保护措施。第三，针对重大的集团犯罪案件或者共犯尚未完全归案的共同犯罪案件，可以采取更改举报人姓名或者迁居等措施，以及考虑是否有必要对举报人亲属及其密切联系人采取保护措施。另外，应立法规定对于发布悬赏通缉机关无故不兑现、拖延兑现、不足额兑现而产生的纠纷，违约发布机关应依法承担继续履行、支付违约金等法律责任。

对错误通缉对象赔偿。根据我国《国家赔偿法》有关规定，在悬赏通缉失误时，应对错误通缉对象的合法权利受侵害给予必要救济，明确赔偿方式为物质赔偿和精神赔偿。同时，发布机关应当及时有效地在原范围内为错误通缉者消除不良影响，采取恢复名誉等必要举措。