浅析我国行政问责制度实践中存在的主要问题

乐虹，曹强，乐乐

（1.辽宁科技大学经济与法律学院，辽宁鞍山，114051；2.华东政法大学，上海，201620）

浅析我国行政问责制度实践中存在的主要问题

乐虹1，曹强1，乐乐2

（1.辽宁科技大学经济与法律学院，辽宁鞍山，114051；2.华东政法大学，上海，201620）

行政问责作为新的制度形式，在法律制定和实务工作中都存在诸多问题，行政问责缺少前提性的制度设计，如公务人员及人民群众认识扭曲化、部门间职责范围界定模糊化、行政权限不明确、政务活动不够透明、问责主体单一、客体范围狭窄、事后问责组织的普遍及统一化问责规范的缺失等。本文将对上述问题依次阐述，分析问题产生原因，为行政问责制度在全国范围内建立和有效实施提供指引。

行政问责；依法问责；政务公开

中国现阶段的行政问责制度，已经逐步走向了制度化。我国各地方都在实践中对该项问题进行有益的探索，目前的相关成果包括实行了安全事故的责任问责制（如温州动车事故中）、司法机关的错案责任追究机制（如佘祥林案件中）、行政执法责任制度及行政过错责任追究制度，除此以外，我国香港特别行政区也实行了相关制度，如“高官问责制度”。笔者从行政问责制的具体实施过程中发现其存在如下几点问题。

一、公务人员及人民群众认识扭曲化

笔者在本文中所谓公务人员及人民群众的认识不仅是指双方对待行政问责制度的认识，更是指对待公务人员行政执法活动的态度、对待违法违规的行政行为的态度。

人民群众相关认识的扭曲化可以从今年发生的一新闻事件中反映出来，即济南商贩城管相互下跪的事件。该事件缘起于城管欲对女商贩物品进行扣留时，商贩对其下跪，见状，城管也对其跪了下去。城管执法中既没有违规执法，也没有暴力执法，相对人却跪了下去，笔者认为值得深思。我国悠久的封建历史传统使得百姓“跪官员”的思想根深蒂固，官员在古时又常被称作“父母官”，人们对所谓“当官的”有一种近乎“敬畏”的心理，而这种心理认识对行政问责制度的实施并非有益。问责制度本身就是对行政行为人所做错误甚至违法行为进行责任追究，而以上思想认识则易使公务人员自身具有身居高位不可一世的心理，更使普通民众对能否有效问责表示怀疑，双方思想的相互影响使得问责有效性与公平性遭受质疑。

另一可反映公务人员和人民群众相关认识扭曲化的事件是所谓“高调退贿”事件，2010年10月到2011年3月，江苏盐城官员张翕飞前后两次，将总计6笔价值9000元的退贿清单在网上公开。笔者在这里首先声明，本文并不是对此举动进行否定，毕竟有退总比不退好，但是笔者认为退贿事件所带来的公众反映中有一些并不合理。首先，一些人将此事看做“廉政”的表现，而我们应认清“退贿”和“拒贿”是存在区别的，“退贿”毕竟已“受贿”，而公众将此就看做“廉政”可见社会对我国公务人员职业操守的要求之低。其次，又有一些人认为“高调退贿”可谓这位副处长的良苦用心，他是为了通过这种方式提醒相关领导莫给予表彰树典型，还是有一些行贿受贿的同僚的，而这种看法又从另一面反映了公众对于我国官僚体系内部管理方式的讽刺感与不信任感。除以上两点外，还有其他种种观点都能反映出目前我国公务人员及人民相关认识趋于扭曲化，而这种认识趋势是不符合我国行政问责制度建立的前提基础的。

二、部门间职责范围界定模糊化

行政部门之间职责界定的明确有利于有效问责的实施，但从我国当今国情来看，公务人员职责范围不清楚，尤其我国党政关系处于错综复杂的状态，党政间、层级间、正副职间等职责重叠现象屡见不鲜。以上问题导致公务人员的权与责并不能对应统一，导致问责制度的操作存在实际困难。

导致以上问题出现的原因主要如下，首先是党政不分的问题，其主要包括党政间职能不分、共同管理国家事务、党内民主的缺失，由此带来的负面影响包括党不管党、削弱执政党执政能力，国家机关机构设置及人员配置冗余现象严重，职责范围模糊更是党政不分的显著后果之一。《中华人民共和国宪法》中规定，我国的国家行政机关中实行首长负责制，即由行政首长全面地负责其职责范围内的所有事务，该制度在实际实行过程中则体现在重大决策经由党委常务会协商讨论，“拍板”的则是党委书记。可是一旦发生事故呢——追究行政首长的责任，笔者认为这难免有失公允。其次是正副职领导间的职能划分模糊，一些地方领导欲“一把抓”，当然也存在副职不愿担责“万事交由领导决定”的思想，但多数问题可能正职领导根本无暇过问，一旦出现问题进而进行行政问责就会遇到无人应责的难题，因为若追究正职的责任，但实际上着手主抓该项目的是副职，而若追究副职的责任，则又因名义上正职领导是实际负责人而产生不公。再次，政府层级之间责任同构化现象明显，举例来说，地方政府职能中，省政府主要管理职能为宏观管理经济、政治、文化、进行社会管理、提供公共服务；市政府主要管理职能为承担管理城市公共事务、提供城市公共产品和公共服务等职能。由此带来省政府数量少、管理幅度大、看似管理任务较重，但实际财政宽裕且具体需执行的任务较少，而市政府相较而言责任重、对上对下都有任务，加之层级间财政支出责任分工不明确，增加地方财政负担。层级责任的同构化带来的后果还包括，责任追究很难到达“上一层”，削弱行政问责的公信力。

三、政务活动的非透明化

为了保证我国行政机关公务人员在行政执法活动中能够保持公正廉洁，同时更是为了对行政权力滥用情况进行遏制杜绝，以此保护行政相对人的合法权益，在我国行政管理领域认真实行公开原则是非常必要的，这是人民主权和民主政治的必然要求，同时也是问责制有效实施的另一前提基础。然而，“政府官员却具有保守公务秘密的秉性，揣度他们的动机，主要是可以避免犯错误后被提起诉讼和司法追究；利用公务信息资源的稀缺性获取寻租；保护决策中的优势地位和公务的神圣性”。目前为止出现的种种大型事件所共同反映的一点即是我国政务活动信息不透明、不公开问题，尤其是食品安全事故，如三鹿奶粉事件。政府应该公开的信息不公开不仅扩大了人民的精神及财产损失，更为异体问责带来困难。

当然，实际情况中我们可以看到政务活动信息公开的趋势已势不可挡。一方面，政府信息公开是依法行政的必然结果，我国2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》虽然在其过程中遇到不少阻力，但其结果也为我国民主政治在公民中的增强信任力度带来益处。另一方面，随着我国社会主义现代化建设的不断进步，公众对社会治理的参与力度及参政议政能力不断提高，政府信息公开化是其前提基础，同时也是其必然结果，这不仅有利于我国公民政治素养的不断提高，更有利于我国行政机关依法、民主、科学执政，发展我国社会主义现代化事业。因此，对于政府信息的透明化，笔者还是保持乐观态度的。

四、问责主体单一，客体范围狭窄

正如前文所述，由于问责存在种种阻碍，同体问责成为我国行政问责实施的主流方式，即政府或其他行政机关内部首长或上级的行政主管机关对下级进行问责活动。但各国的实践表明，异体问责更符合民主政治的需求，举例来说，人大对政府的问责、政协对政府的问责、媒体对行政人员的问责以及广大人民群众对公务人员的问责制度在相当程度上存在空缺，这种空缺使得我国行政问责制度缺乏公信力。

从问责范围角度来讲，目前基本集中于一些公共安全事故、食品安全事故等社会热点上，忽视其他未能引起广泛关注的与民主科学执政不相符的行政行为，而后者往往也易因决策的失败为社会带来不利影响、造成相当程度的经济损失。笔者认为，目前狭窄的问责范围虽然可以聚焦社会热点，加大食品卫生安全等方面的保护力度，以解燃眉之急，但未尝不可说是捡了西瓜丢芝麻，可芝麻数量实在不少，不可忽视。否则，这种问责制度的实施不能够发挥其全方位监督作用，有效力让人质疑。

五、事后问责组织的普遍及统一化问责规范的缺失

我国长期倡导要建立社会主义法治社会，但笔者认为，对于所谓法治社会实际的内涵，有相当一部分人的认知实际上还是尚未明确的，其中也不乏一些政府工作人员。哈耶克曾在其著作中赞成A· V·戴西在《宪法学》中对法治的定义，即“法治首先是指和专断权力的影响相反的常规性法律的绝对至高无上的或超越一切的权力，它防止政府方面的专断权、特权甚至广泛的自由裁量权”。也就是说，政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力。由以上定义可知，法治思想的基本出发点是较为明确的——将执掌强制权力的执行机构的行动自由降到最低的限度。而从我国目前建立的行政问责体系中来看，是远达不到法治社会的基本要求的。由于尚未能形成统一的行政问责执行规范，许多情况下都是事故发生后为对广大人民群众进行“交待”而组织针对已发生的事故问题进行的责任追究。在过去发生的生产安全、食品药品卫生安全事件中，我们可以看到，这种事后的实体性质的规则安排相较于事前的形式法律规则是极其缺乏影响力和说服力的。形式上的规则能够在事发之前规定在某种情况下政府应当采取何种行动，甚至是政府中的何部门应采取何种行动，这种规则通常为概括性的一般性的规定，而不针对具体的时间、地点、事件及个人。虽然这是一种称得上是无法确定最后效果的制度安排，但正是这种制度才能够较大程度上确保事故产生时问责体系运行的公平合理，更是由于政府无法针对具体事件安排具体解决方案，将使得人们提高对政府问责体系运行的公信力的感知。另外，更是由于我国行政管理层面的条块分割现状，使得层级间、部门间责任交叉，导致出现相互推诿扯皮的问题。

以食品卫生安全问题为例，近年来发生的三鹿奶粉事件、瘦肉精事件、地沟油事件无不让人感到触目惊心，发生问题后责任是由质检总局还是由《食品安全法》中承担食品安全监督责任的卫生部门来承担每每让公众争论不休，同时，类似事件屡禁不止同样让人焦虑。笔者认为，究其根本则是未能预先制定统一化规范和问责制度。相较而言，作为世界公认最安全食品生产的国家美国，其让民众放心的食品质量除了有赖于商家正规生产的职业道德外，还有赖于其健全的相关法律体系的建立。从1890年制定《国家肉品监督法》开始，联邦政府陆续制定了《联邦食品药品法》、《食品质量保护法》、《公共卫生服务法》等综合性质量检查法律，各生产环节的主管监督部门及发生事故后所对应的负责部门都在事前以法律的形式进行明确规定。明确的职责分工、科学的行政管理方法及规范的立法成就了如今美国食品生产令民众信任的口碑，笔者认为这不仅值得我国借鉴，更值得我们反思。

综上，我们可以看出在行政问责制度建立的道路上仍然存在诸多的问题，这些问题一方面反映了我国现阶段在行政过程中“人治”的思想仍然存在；另一方面也反映了我国行政问责的制度化、体系化进程发展速度缓慢，没有形成全国性的普遍性的行政问责法律法规，缺少统一的法律政令。我国在实现依法治国的道路上，必须要解决依法行政的问题，而这里的重中之重就是依法问责制度的建立。这就需要在今后的立法和执法过程中充分吸收和借鉴上述意见和建议，建立完善统一、权责明确、法律责任及时跟进的问责制度。

最后，笔者针对我国行政问责体系目前所产生的种种弊端问题讲一个故事，故事源自于戴尔·卡耐基所著《人性的弱点》一书：卡耐基的女儿达娜想把一把椅子搬到厨房去，用于站在上面拿冰箱里的东西，但一不小心从椅子上摔了下去，卡耐基忙查看女儿是否有受伤，这时女孩狠狠踢了结实的椅子一脚，并十分生气地骂道：“就怪你这个坏家伙，害得我摔倒了”。经过观察，这种责怪不相干的事务或人以减轻自己痛苦的行为在孩子中相当普遍，但这种诿过于人习惯的持续定会带来不良后果。从理智的角度分析，女孩将事件的主要责任推给结实的椅子在逻辑角度就是十分荒谬的，但这种情况在实际中并不止发生在无知孩童身上，甚至可以说在成年人身上更为常见。行政问责制度的产生从某种角度上来说，可算得上为了遏制此种诿过于人的习惯在政府公务人员身上出现而产生的。卡耐基曾说：“除非我们有勇气在他人面前承担自己的责任，否则我们就不能算成熟。”在此，笔者希望把这句话送给每一个肩负人民给予使命的政府公务人员，你们的成熟才是行政问责制度有效运行的强大推力。

［1］胡建淼.领导人行政责任问题研究［M］.浙江大学出版社，2005.

［2］翁岳生.行政法（上册）［M］.中国法制出版社，2002.

［3］杨解君.行政责任问题研究［M］，北京大学出版社，2005.

［4］［德］卡尔·拉伦茨.德国民法通论（上册）［M］,王晓华等译.法律出版社，2003.

［5］韩平.试论政府层级分工与管理职能的界定——从食品安全生产看政府职能的划分［J］.管理世界，2009，（07）.

［6］［英］弗里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克.通往奴役之路［M］.中国社会科学出版社，1997.

［7］［美］戴尔·卡耐基.人性的弱点［M］.长江文艺出版社，2009.

（责任编辑 李保林）

D630.9

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1671-0681（2014）01-0097-03

乐虹，辽宁科技大学经济与法律学院法律系教授；曹强，辽宁科技大学经济与法律学院法律系讲师；乐乐，华东政法大学人力资源专业研究生。

2013-10-15