正确认识和履行人民政协的职能

王 珊

(中央社会主义学院，北京 100081)

人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。三者缺一不可，相互联系、相互作用，相辅相成、密不可分。这是各党派团体、各方面人士参与国是、发挥作用的重要内容和基本形式，体现了人民政协的性质和特点，是人民政协区别于其他政治组织的重要标志。切实履行这些职能，对于发展和完善社会主义协商民主、加强社会主义民主政治建设，具有非常重要的作用。新世纪以来，适应我国社会主义民主政治建设的要求，人民政协履行职能逐步走上制度化、规范化、程序化建设的轨道。

一、人民政协职能的确立经历了一个逐步明确的发展过程

人民政协职能的确立与发展，是我国社会主义民主建设的客观要求，是我国政治生活日益生动活泼的真实体现，但是，将政治协商、民主监督、参政议政规定为人民政协的主要职能，则经历了一个逐步明确的发展过程。

(一)政治协商职能的确定和完善

作为人民政协的首要职能，政治协商早在人民政协成立之时就是确定的。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开后，即以政治协商的形式履行建立新中国的程序，完成了成立中华人民共和国的历史使命。1954年9月第一届全国人民代表大会召开，人民政协作为中国人民民主统一战线组织和重要的协商机构被明确保留下来，政治协商的特点更为明显。

适应人民政协各个不同历史发展阶段的实践要求，政治协商职能也在实践中不断完善和规范。全国政协二届一次会议通过的政协章程规定：“中国人民政治协商会议全国委员会根据中国人民政治协商会议章程的总纲，就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事项，进行协商和工作。”[1](P201)1978年3月，全国政协五届一次会议通过的政协章程规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会根据中国人民政治协商会议章程的总纲，就有关国家政治生活和革命统一阵线的重要事项，进行民主协商和开展活动。”[1](P207)1982年12月，全国政协五届五次会议通过的政协章程，重新界定了人民政协政治协商的内涵，指出人民政协“对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商”[1](P214)。1994年3月，全国政协八届二次会议通过的政协章程明确规定了政治协商的内涵：“对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”[1](P223)至此，对政治协商职能的表述实现了规范化，并一直沿用至今。2006年2月颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(以下简称《意见》)，明确了政治协商的重要原则，规范了政治协商的基本程序，并首次将人民政协的政治协商民主形式与我国政治体制联系起来，指出“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用”[2](P3)，使政治协商职能更加完善。

(二)民主监督职能的形成和确立

人民政协的民主监督职能，在人民政协成立之初并没有明确提出，但实际上在当时已经客观存在，后来随着人民政协工作的发展而被确定下来。1954年12月，毛泽东在同各民主党派、无党派民主人士座谈政协工作时，指出“提意见”是人民政协五大任务之一，这就肯定了人民政协的监督作用。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》的讲话中，提出“长期共存，互相监督”的方针，为人民政协民主监督职能的形成提供了重要的理论依据。

民主监督职能的正式确立，是在“文革”后人民政协事业恢复和发展的过程中逐渐完成的。1980年，中共中央转发的《全国统战部长座谈会纪要》首次明确提出了民主监督一词：“政协是我国政治体制中贯彻社会主义民主、实行互相监督的重要形式，它的主要任务应当是实行政治协商和民主监督。”[1](P979)1982年12月，在邓小平的亲自主持下，全国政协五届五次会议通过的政协章程，把政治协商和民主监督写进了章程，并在《工作总则》一章中对这两项职能作出了具体规定。至此，政治协商、民主监督作为人民政协的主要职能被明确下来。1994年3月，全国政协八届二次会议修订的政协章程进一步明确规定了民主监督的内涵是：“对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”[1](P223)通过这次章程修订，民主监督作为人民政协主要职能的表述进一步规范。此后，随着我国社会主义民主政治的发展，人民政协民主监督的内容和形式不断丰富。2006年2月颁发的《意见》进一步明确了人民政协民主监督的性质，丰富了民主监督的内涵，民主监督进一步制度化、规范化、程序化。

(三)参政议政职能的规定和表述

参政议政作为对人民政协工作内容的表述，早在20世纪80年代中期即已被广泛使用。1994年3月，全国政协八届二次会议首次将参政议政明确为人民政协的基本职能。这次会议通过的政协章程，把参政议政作为“政治协商、民主监督”的延伸说明，作为人民政协的主要职能列入政协章程。政协章程第二条规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。”[1](P223)1995年1月，全国政协八届常委会第九次会议通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》(以下简称《规定》)，进一步明确了参政议政的内容和形式，并对“切实履行政治协商、民主监督、参政议政主要职能”提出了具体的要求。从此，参政议政与政治协商、民主监督一并被列为人民政协的三项主要职能。

随着实践的发展,党中央对人民政协参政议政职能的认识在不断深化,人民政协在发挥参政议政的实践中也做出了积极的探索,形成了许多创新的举措。2004年3月，全国政协十届二次会议修订的政协章程进一步规范了对政协主要职能的表述，把人民政协的主要职能并列为“政治协商、民主监督、参政议政”，并对参政议政的内涵作出了明确界定。2006年2月颁发的《意见》对人民政协参政议政的作用给予充分肯定，对参政议政职能作了进一步的阐述，强调它是“人民政协履行职能的重要形式”、“切实做好工作的有效方式”，“要为人民政协参政议政创造良好条件”。至此，人民政协参政议政职能的规定和表述更加明确和规范。

二、人民政协职能的特点体现了人民政协的性质和地位

政协章程和《意见》都明确规定，中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。人民政协的这一性质决定了人民政协职能的特点。

(一)政治协商是人民政协存在和发展的重要依据

政治协商主要是指中国共产党在人民政协与各民主党派、无党派人士、各人民团体和各族各界党外代表人士，就国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。作为人民政协的首要职能，政治协商是人民政协赖以存在和发展的重要依据，在党和国家政治生活中具有重要地位。

第一，政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现。人民政协的政治协商既有利于执政党广泛听取民主党派和无党派人士的意见以最大限度地取得共识，又有利于协调关系、化解矛盾，增进理解、凝聚力量，为各民主党派和无党派人士履行参政党职能提供了重要平台。这种政治协商体现了政治与民主的结合、党派性与合作性的统一，对于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度具有重要意义。

第二，政治协商是党和国家实行科学民主决策的重要环节。人民政协的政治协商，充分吸收来自不同方面的真知灼见，可以使决策更贴近民意要求和符合客观实际，从而实现决策的科学化、民主化，保证各项方针政策的贯彻执行。一方面，人民政协具有组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性，有利于扩大公民有序的政治参与，使不同阶层和利益群体的意见和主张在国家政治生活中得到充分表达；另一方面，人民政协人才荟萃、智力密集，汇集了一大批专家学者和有识之士，他们通过政治协商集思广益、群策群力，可以为党和政府决策提供有价值的参考依据和智力支持。

第三，政治协商是中国共产党提高执政能力的重要途径。人民政协的政治协商是党和国家全局工作的重要组成部分，与党的执政能力建设紧密相关。通过开展政治协商，可以加强中国共产党同各民主党派、无党派人士的合作共事，巩固中国共产党同党外人士的联盟，进而巩固党的执政地位；可以拓宽决策视野、避免决策失误，最广泛地集中各党派团体和各族各界人士的智慧，使决策和法律法规的贯彻执行有着广泛的群众基础，进而提高党的执政水平；可以增进理解、化解矛盾，使党的主张成为各党派团体和各族各界人士的共识，促进大团结、大联合局面的形成，进而扩大党的执政基础。

(二)民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分

民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。它既是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在人民政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。人民政协的民主监督具有其他监督形式不可替代的独特作用。

第一，人民政协的民主监督是一种政治监督。人民政协的民主监督是建立在政治联盟、政治协商的基础上，通过提出意见、建议和批评的形式进行的，它与中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度紧密相连，其实质是“扩大的民主”，是属于我国政治民主的一种监督。

第二，人民政协的民主监督是非权力性监督。人民政协“不是国家权力机关，但也不同于社会团体”，因此，它对国家机关和国家工作人员的监督不是权力监督，也没有法律约束力和强制性。它的特点是发扬民主、活跃思想，广开言路、畅所欲言，能够充分反映各方面人士的意见、要求、批评和建议，使党和政府制定的重大决策和方针、政策更符合实际和人民的意愿，便于贯彻执行。因此，这种监督实质上是一种高层次、有组织的监督，与群众的民主监督相得益彰。

(三)参政议政是决策科学化、民主化的重要保障

参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向党和国家机关提出意见和建议。它是政治协商、民主监督的延伸和拓展，是党政机关听取意见改进工作的有效途径，是决策科学化、民主化的重要保障。

第一，参政议政具有自身的特点和优势。一是对象的广泛性。人民政协的参政议政涵盖了社会的各个方面和各个部门，能够深入研究各领域问题，比较充分地反映各界群众的意见、愿望和要求。二是内容的丰富性。一般来说，政治协商、民主监督以国家大政方针和重大事项为主要内容，具有全局性、宏观性的特点，而参政议政还具有很多事务性的内容，包括人民政协所实施的协商、讨论、建议、批评，以及为此进行的视察、考察、调查研究和提出建议案、提案等各种活动。三是方法的灵活性。相对于政治协商和民主监督而言，参政议政可以采用座谈会、联谊会等多种形式，更强调人民政协自身的主动性，强调发挥人民政协自身的专长和优势，主动参与政治生活和为党政决策服务。

第二，参政议政对了解社情民意和民主科学决策具有重要意义。充分发挥人民政协的参政议政作用，有利于加强和改善中国共产党的领导，有利于改进政府的工作，有利于领导机关的正确决策，有利于推动各项方针政策的贯彻落实，也有利于调动政协各参加单位和各界委员参与国事的积极性，发挥政协整体优势和政协工作的主动性，使人民政协工作更加活跃。

三、明确人民政协履行职能的要求，推进制度化、规范化、程序化建设

制度化、规范化、程序化(以下简称“三化”)是人民政协履行政治协商、民主监督和参政议政职能的重要保证，对于促进决策的民主化、科学化，对于推进我国政治体制改革和社会主义民主政治建设，都具有十分重要的意义。近年来，人民政协履行职能“三化”建设取得重大进展。但在实践中，对照政协新章程的要求和当前形势发展的需要，人民政协履行职能工作仍然面临许多亟待解决的问题。随着人民政协事业的不断发展，理顺人民政协主要职能之间的关系，明确人民政协履行职能的基本要求，将有利于推进人民政协履行职能“三化”建设。

(一)人民政协主要职能是相辅相成、辨证统一的关系

第一，三者相互联系、相互渗透。在内容和形式上，它们都关注国计民生和社会发展的重要问题，以一定的方式和程序向党政机关提出意见和建议，是我国政治体制中各党派团体、各族各界人士反映意见、表达声音的郑重政治形式；在履行职能的过程中，政治协商和参政议政往往包含着民主监督的内容，民主监督也往往与政治协商和参政议政的内容密切相关；协商之前进行的视察、调研，实际上也是参政议政；协商中提出的意见和建议，又具有民主监督的成分。可以说，政治协商本身包含着民主监督，民主监督过程中又贯穿着政治协商，通过政治协商和民主监督又反映和体现参政议政的成果。

第二，三者之间又各有侧重、有所区别。从内容上讲，政治协商一般以国家和地方的大政方针、重大问题为中心议题开展讨论；民主监督侧重于国家宪法、法律和法规的实施情况以及重大方针的贯彻执行情况；参政议政则不完全受上述条件的局限，对象更加广泛，内容更加丰富，既能反映党派、团体的主张，又能表达社会群体的诉求。从形式上讲，政治协商的主要形式是人民政协举行的各种协商会议，包括全体会议、常委会议、主席会议、常委专题座谈会、各专门委员会会议以及根据需要召开的各种协商座谈会等；民主监督以批评和建议为主要形式，其形式既不是固定的，也不是一成不变的，需要结合实际进行不断创新；参政议政则包括专题调研和反映社情民意两种基本形式，主要通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向党和国家机关提出意见和建议。[2](P8)

(二)人民政协履行职能的基本要求

第一，关于如何加强政治协商。一是要坚持党委在人民政协政治协商中的主导作用。《意见》强调，各级党委要高度重视人民政协的政治协商，统一部署和协调，并认真组织实施。各级党委要不断增强开展政治协商的自觉性和主动性，切实把政治协商的方案和内容列入党委的重要工作议程。二是要切实把政治协商纳入决策程序。《意见》明确指出：“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”[2](P6)党的十八大报告明确指出：“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。”[3]三是要坚持民主协商、平等议事、求同存异、体谅包容的原则，把加强团结和发扬民主贯穿于政治协商的全过程，形成宽松、民主、和谐的政治氛围。

第二，关于如何加强民主监督。《意见》明确提出了四个方面的基本要求：一是各级党委和政府要认真倾听来自人民政协的批评和建议，自觉接受民主监督；二是要完善民主监督机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道；三是党委和政府的监督机构以及新闻媒体要密切与人民政协的联系，加强工作协调和配合，提高民主监督的质量和成效；四要切实发挥政协提案、建议案在民主监督方面的作用，对政协的提案和建议案要认真办理，及时给予正式答复。[2](P8)胡锦涛同志在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话中也强调指出：“要积极探索和完善民主监督机制，畅通民主监督渠道，建立健全制度，寓民主监督于政协委员提案、进行视察、参与工作检查等活动之中，提高民主监督质量和成效。”[4](P23-24)

第三，关于如何加强参政议政。《意见》明确指出：“要建立健全参政议政的各项工作制度，形成合理有效的工作机制。各级党委和政府要加强与人民政协的联系和沟通，为人民政协参政议政创造良好条件。对政协提出的重要意见和建议，要认真研究、积极采纳。党委和政府有关部门要密切同政协专门委员会的协作和配合，对他们的工作提供必要的支持和帮助。”[2](P9)《规定》强调：“为切实履行政治协商、民主监督、参政议政主要职能，政协全国委员会要通过各种形式帮助委员了解有关情况，为委员参政议政创造良好的条件。”[1](P266)胡锦涛同志在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话中指出：“要积极采纳人民政协提出的真知灼见，真正使人民政协参政议政成为充分反映民意、广泛集中民智，切实改进工作，提高党的执政能力的有效方式和有效途径。”[4](P24)党的十八届三中全会则明确强调，要“在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度”[5]。

(三)推进人民政协履行职能“三化”建设的主要途径

第一，重视制度化建设，对人民政协履行职能作出明确的法律规定。制度化的基本内涵，应当是通过具体的制度设计、制度安排，将人民政协职能以制度的形式确立下来。目前，尽管中共中央有关文件、中央领导同志的讲话、政协章程对规范政协工作发挥了重要作用，但这些文件和讲话不具有国家意志和法律的普遍性、稳定性和社会约束力，不能代替法律地位。因此，要以制度创新为抓手，以政协章程为依据，将人民政协履行职能的任务、内容、程序、方法，以法律规定的形式确定下来并形成制度性文件，出台工作制度、行为规范和办事程序，增强工作实效性、长效性和计划性。

第二，加强规范化建设，制定专门的行为规范和政策措施。规范化的基本内涵，应当是通过一系列明确、具体的规范，来规范相关的政党和组织的行为。尽管政协章程和中共中央两个5号文件都对人民政协主要职能的内容有明确的要求，但由于缺乏具体规范，使得协商在实际操作中成了情况通报和征求意见，至于协商过程中提出的意见和建议的效力，也局限于决策的“参考”层面，而不是决策本身。因此，要适时制定、修改、完善政协履行职能的相关规定和措施，如政协组织通过什么方式开展活动、行使职权，政协意见和建议的提出、采纳以及反馈的行为方式等等。

第三，完善程序化建设，明确规定人民政协职能的具体程序。程序化的基本内涵，应当是明确规定人民政协职能的具体程序，保障政治协商制度正常运行。政协章程中有关政协履行职能的规定和要求都是很好的，但往往没有明确、具体的操作程序，因此，要制定和完善相应的程序。如政府要把政治协商纳入决策的必要程序，真正做到重大问题协商在党委决策之前，人大审议通过之前，政府实施之前；民主监督不以情况通报代替协商，不以征求意见代替协商，要重视倾听政协组织和委员对制定、实施大政方针和关注社会热点问题的意见和建议；参政议政要重视协商参政议政成果的转化，凡是政协的建议案、提案及视察调查报告，要督促办理实行书面回复制度、督查督办制度。

参考文献：

[1]朱训，郑万通.中国人民政协全书(上卷)[M].北京：中国文史出版社，1999.

[2]中共中央关于加强人民政协工作的意见(摘要)[M].北京：人民出版社，2006.

[3]坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012:27.

[4]胡锦涛.在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2009.

[5]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M]. 北京：人民出版社，2013:31.