我国农民工工会维权机能的制度逻辑研究*

王松

（长沙民政职业技术学院，湖南长沙，410004）

我国农民工工会维权机能的制度逻辑研究*

王松

（长沙民政职业技术学院，湖南长沙，410004）

作为一种制度存在的农民工工会，在维护农民工权益方面具有不可替代的政治优势、组织优势与职责优势。由于同传统工会的制度趋同出现了制度惰性，进而无法有效运行，亟需创新农民工工会的维权机制，通过制度外变革优化环境与制度内创新构建多维模型，使其真正成为农民工维权的主要依靠力量。

农民工工会；制度趋同；制度惰性

随着经济的发展与城市化、工业化进程不断加快，我国出现了一支庞大的农民工群体，总量达到2.5278亿人。农民工的经济、社会及政治性权益问题已成为影响当前构建和谐社会的重要因素。国家日益重视农民工权益问题，颁布了诸多文件来加强对农民工的管理与服务，从2003年9月的中国工会十四大、2004年的中央一号文件、2006年的《关于解决农民工问题的若干意见》到2010年2月温家宝总理答记者问时指出现代产业工人队伍的主体已经是农民。可以发现，农民工已经属于产业工人，工会也成为他们的利益表达机制及维权手段之一。近十年来，我国学者们也日益将农民工工会作为热点问题进行研究，在万方数据库“农民工工会”为主题的文章高达731篇，农民工维权的成果更是数不甚数。通过工会维权，具有政治优势、坚强保障的组织优势，以及协助政府解决矛盾的职责优势。要实现对农民工的维权，尤其是系统整体维权，工会具有不可替代的综合优势。作为一种制度存在的农民工工会，分析其制度来源，了解制度同形的过程及制度惰性的产生机理，从多维模型的建构角度有助于克服目前农民工工会不能有效运行的困境，进而切实从根本上维护农民工权益，推动整个社会的和谐发展。

一、农民工工会的现状及制度化过程

1．农民工工会的发展现状分析

农民工在城市中处于弱势地位，他们的合法权益时常受到侵害，经济权益得不到保障，表现为社会保险与福利待遇没有保障、加班不给加班费或少给加班费、时常被恶意拖欠工资；政治权益无法公平实现，表现为人格、人身自由权利时常受到侵害；社会权益无法平等获取，表现为上升途径受限、子女受教育问题等。对于农民工来说，个体力量十分弱小，维权就一定要形成组织力量。由于身份上的错位及企业的认知偏差，农民工的组织化程度非常低，很少加入党团、工会等正式组织，倾向于加入以血缘关系为纽带的非主流的自发团体和组织如“老乡会”、“亲友会”。同样，以维护劳动者合法权益为已任的工会组织对农民工的吸纳程度也较低，一些“三资企业”和私营企业甚至拒不建立工会组织。

工会是将农民工群体整合到一个正式体系中，可以减少无序的状态与面对摩擦的茫然，把矛盾消除在萌芽阶段，进而有效维护农民工权益不受侵害。截止到2011年底，我国共有约2.5278亿农民工，据中国全国总工会统计全国农民工会员总数已达9655.7万人，入会率达到38.2%，相比较2007年入会绝对数得到了飞速增长，但相对数却有大幅下降。工会是利益表达与权利维护的重要渠道和载体，是农民工群体的新式与合法组织形式。全国各地农民工工会建设形式各不相同，国内的许多研究者进行了归纳与区分，有的按照农民工建设的模式可以分为源头自建工会、项目入会制、直选工会、农民工自助组建工会及直选工会加项目工会；有的按照维权的过程将工会划分为成都模式、信阳模式、义乌模式、大连的“八联手”模式；有的按照成立的形式将工会划分为政府主导成立的工会与农民工自发组建的农民工组织。

2．农民工工会的制度化过程

从发展现状来看，我国农民工工会组建工作取得了长足发展，在维护民工合法的经济权益、民主政治权利和精神文化权益等方面做出了不懈努力，取得了丰硕成果。但是，作为一种制度存在的工会组织，并不是凭空产生与突然出现的，大体上经历了理性化制度规则的形成、农民工身份的人为性标签、标签下被合法化过程的三个阶段。

随着20世纪80年代开始的改革开放和工业化、城镇化进程，大批的农民主动到城市谋求生存与发展，实现了农民向农民工的转型。在这一过程中，农民工的经济性、政治性、社会性权益得不到保障。当农民工权益被侵害时，很多人放弃合法渠道，选择其他方式。有的通过同乡会维权，有的通过媒体维权，有的通过自杀等手段维权。这些非理性的维权往往会引发群体性事件。于是，国家政府及相关部门出台大量的政策法规杜绝农民工问题的扩大，如《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》（劳社部发〔2004〕22号）、《关于加强建设等行业农民工劳动合同管理的通知》（劳社部发〔2005〕9号）等。同时，要求农民工采用合法的途径维权，除投诉、诉讼外还可以到当地妇联、共青团组织、当地新闻媒体、法律援助中心等部门寻求帮助。这一过程，即为理性化制度规则的形成。

然而，在大量的政策法规面前，大多数农民工依然倾向于采用其他的维权方式。据佛山市总工会调查数据显示，企图通过群体性事件维权的人高达45.43%，认为“事情闹大了就会解决”的人有16.34%，因此同乡会具有很大的吸引力。究其原因，户籍制度和城乡二元体制造成了农民工农民户籍身份和工人职业身份的分离，传统农民身份从事着现代工业生产，缺乏工人身份的社会参与和社会保障权利。于是，2003年9月召开的中国工会十四大提出，农民工已经成为我国工人阶级的新成员和重要组织部分；2004年初的中央一号文件——《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干意见》，第一次明确认定“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组织部分”，由此，农民工成为了产业工人。这一过程，即为身份的人为性标签，将“农民工标签为农民”转变成“标签为产业工人”。

按照《工会法》的规定“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织”，“在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利”，“维护职工合法权益是工会的基本职责”，工会组织名正言顺的成为农民工维权机制，农民工工会也成为政府、学者关注的热点之一。这一过程，即为身份标签下农民工工会被合法化的形成。可以说，农民工工会制度化的过程经历了农民工问题的频发阶段、解决农民工问题途径的规制化过程、农民工身份的定位及标签化环节、农民工工会被合法化的最后形成。

二、农民工工会维权机能的制度趋同及制度惰性的产生

1．农民工工会维权机能的制度趋同过程

随着农民工加入工会人数及入会率的不断增加，工会是利益表达与权利维护的重要渠道和载体，是农民工群体的新式与合法组织形式。农民工群体具有流动性强、权利易受侵害、维权意识淡薄等特点，区别于传统入会的职工群体，工会亟需重新思考其维权内容、维权手段并重新定位其功能。然而，疏理相关文献，反思有关新闻报道，农民工工会维权机能基本延用了传统工会做法，其中还包括农民工自发组建的工会。这一现象，印证了保罗·迪马久与沃尔特·鲍威尔的研究结论，在《铁的牢笼新探讨：组织领域的制度趋同性和集体理性》中指出“一旦同一行业的组织构成一个领域，就会有一股强大的力量促使它们彼些相似”。这股强大的力量是新制度主义研究者们普遍接受的“制度趋同变迁的机制”。在工会组织研究中，表现为组织内部的规范与外部的压力，进一步而言是指工会组织变迁中的仪式性安排与机会主义的模仿。

一方面，制度内规范：组织变迁的仪式性安排。当会员由单一的职工群体增加了农民工群体后，工会的具体任务与技术要求可能试图不断的变化。在一些情况下，这些变化会受到工会所依赖的其他组织和社会文化期待的正式和非正式压力影响，表现为对行政主管和企业领导的高度依赖。工会的工作方式、维权能力还不能适应农民工的需要，农民工工会的变化大部分受到政府、企业的影响而处于仪式性安排。目前，为了更好地维护广大农民工的权益．扩大工会的社会影响，我国大力加强基层工会的组织建设，坚持哪里有农民工哪里就要建工会的原则，把争取外来务工者加人工会，作为工会组织建设的一项战略任务。实际上，当前针对农民工群体采取的“先搭架子”建会战略正是符合组织变迁的仪式性安排。

另一方面，制度外压力：机会主义的建构与模仿。农民工工会与传统工会的趋同并非唯一受到外部强制性规范的影响，在一定的程度上外部环境的不确定性也是助长模仿的又一强大力量。当组织的技术难以理解时，当目标模糊时，或当环境产生象征性的不确定时，组织就会根据其他组织来塑造自身。相比较传统职工而言，农民工群体权利受侵害率高、维权意识淡薄，为农民工工会维权带来了极大的挑战，维权效果存在高度不确定性，本该充当创新和变化源泉的农民工工会也会模仿领域内部稳定的做法，以寻求克服新生的不利条件。同时，我国传统工会组织经历了民主主义时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和建立社会主义市场经济过程中的工会运动，经过了近百年的实践探索，组织外部和内部的关系逐渐趋于稳定，其维权机能也标准化与稳定化。传统工会标准的操作流程、合法化的规则与结构的直接压力支持了农民工工会维权机能的模仿趋同。

2．农民工工会维权机能的制度惰性产生

（1）农民工工会维权机能的制度惰性

作为一种新型的组织形式，农民工工会由于受到制度内外的压力与传统工会在维权机能方面表现出了强烈的制度趋同性，而这种制度趋同在某种程度上又进一步衍生出制度惰性。所谓的制度惰性是：初始的制度所带来的社会收益达到一定的临界点时，尽管被人们意识到其缺陷，但人们还会选择沿用初始制度，制度的变迁不会立即发生，并且显得滞后，表现出很强的延续性和顽固性。农民工工会维权机能与传统工会趋同的过程中取得了明显效果，虽然受到信息资源稀缺与非正式规则约束而表现出了大量的维权困境，但农民工工会依旧忽视变革与创新。

一是建会初的回报递增效益导致了制度惰性。在我国，农民工是目前仅次于农民而多于工人的第二大劳动群体，是在我国社会转型中形成的一个特殊群体。农民工的职业具有临时性、季节性、流动性等特点，这使他们处于分散的状态。在目前“强资本弱劳工”的状况下，分散的农民工也无法维护自己的利益。通过入会把农民工组织起来，最终的目标是为了以组织的力量与雇主谈判，维护农民工权益，并对农民工统一进行管理和教育，有助于建立和谐的劳动关系，缓解社会矛盾与冲突。实践证明，工会在处理农民工劳资纠纷、争取民主政治权利、丰富精神文化生活方面取得了明显的成效，导致了农民工工会的制度惰性。

二是信息资源稀缺强化了制度惰性。农民工工会维权机制的改革与创新是一项既复杂又系统的工程，面对当前急骤转型的社会环境，需要获取充分的改革与创新的路径或经验信息。然而，在我国农民工工会趋同于传统工会时，对于获取不同信息方面存在不对称的情况，使得人们对于改革与创新认识迟缓。另外，在信息资源稀缺下“试错”成为改革与创新的主要途径，无形中增加了高昂的成本，甚或有可能导致失去传统工会维权带来的初步成效，那么农民工工会维权机能出现了“向前的不确定性”。于是，人们会理性保守的继续沿用传统工会的作法，进一步强化了制度惰性。

三是非正式规则约束加强了制度惰性。我国农民工工会维权机能的改革与创新需要有与之相适应的文化，然而文化传统、思想习惯这些非正式约束的影响使得制度惰性在所难免，主要体现在：长期受宗族文化的熏陶而拒绝采用法律、诉讼等形式维权；以地缘、血缘为纽带形成的社会网络倾向于“遇事”向老乡求助；对工会出现认知缺失与偏差而拒斥工会维权。由于非正式约束已经成为人们习惯行为的一个组成部分，因为它们具有顽强的生存能力，在一定程度上加强了制度惰性。

（2）制度惰性下农民工工会维权的困境表现

制度趋同使农民工工会在维权机能上出现了制度惰性，进而导致农民工层面与工会层面在维权方面都出现了问题。

农民工方面，不愿意加入工会并拒斥工会维权。近年来，农民工跨区域迁移明显增强，职业的稳定性下降，劳动关系的安全性减弱，这种流动性特征不适应工会属地管理原则。还有，加入工会还需要缴纳一定的会费，出于自我利益出发加入工会的积极性明显受到影响。另外，即便是入会后的农民工也并不愿意利用工会维权。相比较传统的老乡、好友维权，原本“一个电话”或“一餐饭”就能搞定的事情，在工会方面需要走繁杂的程序、跑不同的部门、耗大量的时间，基于成本考虑大部分农民工带着侥幸心理而拒斥使用合法途径维权。据调查，只有少数农民工与工会打过交道。64.5%的农民工从未参加过工会，在遇到工资被拖欠时仅有2.4%的农民工选择找工会组织帮助。

工会方面，维权职能未能有效发挥。工会作为劳动者的自愿联合体，其目标和任务就是表达和维护劳动者特别是会员的利益和合理要求。受到制度趋同的作用，工会忽略了农民工群体的特殊性，在制度惰性的进一步影响下，农民工的维权作用远未达到预期效果。例如，农民工权益受损时，单纯依靠过去的工会干部协调，由于工会干部和行政职务的联系且自身与企业又有利害关系，维权的效果自然大打折扣。又如，工会仍采用事后维权方式保障农民工权益，但由于农民工欠缺现代劳动关系知识与法律意识，事前并未签订相关的合同，导致事后维权无法律约束。

三、农民工工会维权机能的制度创新与实现

工会是为了改变工人个体的力量太弱小从而在劳资博弈中处于绝对劣势的局面而产生的。相比农民工独自维权而言，工会具有不可替代的政治优势、组织优势和职责优势，在面临侵权时也有利于得到公正解决，能够切实维护农民工的合法权益。适度的趋同有助于工会组织的发展，而过度的趋同则会降低维权能力。我们必须正视制度趋同下制度惰性的产生，长期以来工会的工作方式、维权能力还不能适应农民工的需要。新的历史条件下，必须创新农民工工会的维权机制，使其真正成为农民工维权的主要依靠力量。

1．农民工工会维权机能的制度外变革

如前所述，农民工工会的趋同和缺乏特色与外部环境关系最大。正是在组织变迁的仪式性安排影响下，政府、企业对农民工产生了巨大的强迫作用，才导致农民工工会趋同的。因此，变革制度外环境是第一要务。

一是理顺政府、企业与工会的三方关系。理顺工会与政府、企业之间的关系，还工会组织以真正的维权自主权，是改变我国工会组织过度趋同的首要举措。一方面，明确工会与政府、企业间互惠共生的关系。按照第三部门理论，三者在形态和地位上有一定的独立性和平等性。政府为企业、农民工创设良好的公共环境，企业为农民工提供就业平台与劳动报酬，工会平衡政府与农民工、企业与农民工间的关系，三者存在互惠共生的关系。另一方面，改革工会干部遴选机制。工会干部不是政府、企业而是职工的代言人，需要有较强的工人情结，让真正懂得维权、热心维权、关心职工的人当选工会干部，尤其是农民工工会要有一定比例的农民工当选为工会干部。

二是调整原有的资源获取方式。工会相关资源的获取方式，一定程度上对工会维权创新产生了负面影响，加剧了制度趋同与制度惰性的产生。摆脱对企业或政府的绝对依靠，建立多元的资源获取途径，引导工会合理争取资源。其一，严格管理并有效使用企业提供的活动经费与农民工入会会费，及时披露并公开每月资金使用情况；其二，推动政府对优秀工会进行资源倾斜，既能满足政府公共服务的需要，又能较好地调动工会创新维权机制的积极性，避免大而全的趋同现象；其三，主动拓展资源来源渠道，通过向关爱农民工基金会申请项目、爱心企业拉赞助形成多元化资金渠道。

三是强化工会维权责任考核。当前，由农民工权益受损而引发的劳资纠纷、群体性事件中，政府、企业背负了主要的“骂名”，而作为维权先锋的工会却鲜见“责难”，进而加剧了工会的无为而削弱了创新变革的主动性。这就需要政府或全国总工会努力构建工会维权评价体系，将劳资纠纷率引入考核标准，从外部力量推动工会维权的主动性。

2．农民工工会维权机能的制度内创新

如前所述，机会主义的建构与模仿是推动工会维权趋同与惰性产生的又一力量。应对新形势，我们要在法治框架下进一步推进工会的改革与转型，使工会的思想观念、组织体制和工作方式适应保护农民工权益的要求。

一是推行多头管理。传统工会所推行的属地管理模式，不适应当前农民工“流动性”与“原子化”特征，可以借助河南信阳“双向维权机制”的先进经验，推行多头管理。在农民工流出地建立农民工工会组织，农民工外出务工前由当地工会发展为会员，农民工凭会员证在务工地工会接转工会组织关系。会员管理以当地工会为主，家乡工会及其派出机构协助管理。

二是注重事前维权。维护农民工权益是一项系统工作，单纯的事后维权只能起到补救与降低侵害的作用，而不能有效的防止侵权现象的发生。注重事前维权，首要任务是充分发挥工会的教育职能，提高农民工对雇佣劳动关系的认识，增加他们维权的意识，实现“代替维权”向“共同维权”转变。同时，工会可围绕劳动关系的建立、运行、监督和调处等环节构建维权机制。如在劳动关系建立环节，应抓好劳动合同的签订工作。

三是整合多元手段。农民工工会维权工作的成效，在很大程度上取决于工会干部的自身素质和业务能力。工会干部应以农民工“代言人”的身份，整合多元手段切实有效的维护农民工权益。除了传统的“谈判”手法外，还可以借助当前较为流行的网络微博施压、心理咨询情绪疏导、社会工作协调关系等。

四是加强典型宣传。进入2000年后，维护农民工的权益一直是当代社会的一个热点议题。工会维权取得了大量的成功案例，加大对典型案例的宣传，有助于提高农民工对工会的认识，利于营造“有困难找工会”的社会氛围。更为重要的是，社会对工会的认可能够激发工会自身的变革与完善。

总之，在农民工维权方面工会具有不可替代的政治优势、组织优势和职责优势，大量的实践与事实也足以证明工会已然成为农民工重要的利益表达机制。然而，我们仍然不能忽视，同传统工会的制度趋同及由此产生的制度惰性，使得农民工工会不能有效运行。新的历史条件下，必须创新农民工工会的维权机制，使其真正成为农民工维权的主要依靠力量。

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（责任编辑 刘强）

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1671-0681（2014）02-0100-04

王松（1982-），湖北武汉人，长沙民政职业技术学院社会工作学院讲师。

2013-11-12

*该文为湖南省情与决策咨询研究课题（课题编号2013BZZ133）的阶段性成果之一。