基于安全文化的警察执法人身安全防护

韦 战，颜廷滨

(1.中国人民公安大学，北京 100038；2.北京市公安局，北京 100006)

安全文化是人类自觉之为的产物，是以人的安全为核心的价值观和行为标准的总和，是做好生产安全工作的基础。我国正处于社会转型期，各项改革进入深水区，人民内部矛盾突出，社会治安形势复杂严峻，特别是在新疆等地，一些极端分子暴力袭警事件多发，大大增加了警察的职业风险。警察作为不同于其他公务员的特殊职业，维护社会治安的任务繁重，工作强度大的同时，常遭恶意投诉、谩骂侮辱、暴力袭击，职业风险高，伤亡事故频发，同样需要有良好的执法安全保障。新形势下坚持以人为本的安全价值观，把安全文化引入警察职业，从多层面发挥安全文化的导向、规范、监督等功能，对改善当前的警察安全管理，满足警察的现代安全需求，培养警察职业风险防控及排除能力，提升警察执法人身安全防护水平，减少或避免警察伤亡，促进队伍建设，提高公安机关社会治理能力具有积极的现实意义。

一、安全文化与警察执法人身安全防护

(一)安全文化内涵及层次

安全文化是安全科学发展的基石。安全文化的历史源远流长，而现代意义上安全文化概念的提出是在20世纪80年代中后期，苏联切尔诺利核电站发生泄漏事故时，由国际原子能机构在事故分析报告中首次正式提出，并把安全文化建设作为事故应对策略之一。随后，国际原子能机构还出版《核安全文化》一书，对核安全文化内涵、特征、要求及指标体系进行详细论述。由此，国内外各界对安全文化引起了重视。所谓安全文化，是人类在生产生活的实践过程中，为保障身心健康、安全而创造的一切安全物质财富和安全精神财富的总和。它包含人类的社会实践活动，科学技术的发展，物质财富的产出和人的意识形态，是个人和团体中的种种素质和态度的总和；是价值观、能力和行为方式的综合产物。*李有济．浅谈公安边防部队安全文化建设．中国边防警察， 2009(9):77.对于安全文化的层次结构划分，不同的学者有不同的观点。较为权威的主要是“三分法”和“四分法”。*徐德蜀，邱成．安全文化通论.北京：化学工业出版社, 2004:58.“三分法”是从安全文化的空间看，将其分为表层安全文化、中层安全文化和深层安全文化。“四分法”认为，安全文化分为包括安全物质层次、安全制度层次、安全精神智能层次和安全价值层次。警察作为安全风险较高的职业，需要加强警察的安全文化建设，以提高警察职业安全风险的防控水平。

(二)警察安全文化内涵及层次

随着社会发展，治安形势趋向复杂严峻，警察对执法安全的需求有了新的概念和标准，警务工作中建设安全文化的需求也呼之欲出。然而，我国对警察安全文化研究尚属萌芽阶段，安全文化理念刚刚开始引入警察这一高强度、高风险的职业。警察安全文化概念最早是由詹伟在2013年4月22日《人民公安报》的圆桌辩题文章《立法落实健康管理制度推进警察安全文化建设》中提出：警察安全文化是树立民警健康工作理念的根本所在，是减少民警职业伤害、保证民警健康的治本之策，也是公安机关“护警爱警”的重要体现。*詹伟．立法落实健康管理制度推进警察安全文化建设.人民公安报， 2013-04-22(8).所谓警察安全文化是指公安机关在长期警务工作实践中逐渐形成的或有意识塑造的，为全体民警所认同、接受并遵循的安全理念、意识形态、知识技能及相关行为、物态、环境、制度等的综合。*李婧，詹伟．警察安全文化建设初探． 山东警察学院学报，2013(9):133-134.警察安全文化的目的是通过训练、教育、宣传、创造群体气氛等手段，不断提高警察安全文化素质，服从职业安全管理制度，从而自觉贯彻安全执法。

鉴于安全文化层次划分，警察安全文化包含多个层次，具体分为器物、制度、精神等层次。其中，器物层次为基础，包括安全防护装备、安全环境等；制度层次为具体要求，包括安全保护规章、安全操作规范、职业危害风险评估、安全风险预警机制、执法安全等；精神层次是根本，包括警察的安全价值观、警察职业健康管理思想、警察职业保护意识、执法安全思维方式、警务安全文明氛围等等。

警察安全文化是以警察的安全为核心的价值观及行为标准，主要有导向、规范、评价、监督等功能。导向功能是指通过加强警察安全文化建设，领悟科学的安全意识、态度、行为准则等在执法中的重要作用，转变民警过去错误的安全价值观念，切实增强民警自我防护意识和能力，从而引导其自觉践行安全文明执法理念；规范功能是指通过警察安全文化的宣传和教育，从传统的被动式安全管理向内驱式主动安全行为进化，弥补安全管理的不足，加深民警对安全执法规程的理解和认识，学习和掌握安全防护技能，从而对警察执法活动起到安全规范作用或对不安全的执法行为形成无形的约束力量；评价与监督功能是指通过警察安全文化这一价值观及行为准则，可以科学评判执法活动是否安全，以起督促作用。

因此，从警察安全文化的器物、制度、精神等层次分析警察执法人身安全防护现状及问题，提出具体对策建议，积极发挥安全文化的导向、规范、评价、监督等“软实力”，提升警察执法人身安全防护水平，充分体现“从严治警、从优待警”的方针，有利于增强民警职业安全思想意识，提高民警职业安全素养，引导民警安全执法；有利于规范警察职业安全管理工作，有效减少或避免职业伤害，促进公安队伍建设。

二、警察执法人身安全防护现状分析

安全执法是一种执法理念，而执法安全侧重于各类执法活动中的安全。警察执法安全，从广义来讲，包括执法主体安全、执法客体安全和执法所涉及的其他人财物、法和环境的安全；狭义定义为警察在执法执勤中的人身安全*张培文．公安机关人民警察培训理论研究与创新.北京：中国人民公安大学出版社, 2011:223.。本文所研究的是狭义的执法安全，即警察执法人身安全防护，简称警察执法安全防护，是指公安民警在一系列警务活动中，在严格执法的同时，采取一定的防护装备、技术及手段，有效地保障警察自身安全和健康的一系列措施的总和。警察执法安全防护目的是警察依法有效地制服对方并保护自己。

2008年至2012年,因公牺牲2204人,因公负伤16821人,年均441名民警因公牺牲、3364名民警因公负伤；2013年298名公安民警因公牺牲，“过劳猝死”是民警因公牺牲首因，暴力袭警成为因公负伤主因*人民公安报．你的名字，永远镌刻在历史丰碑.人民公安报， 2013-12-30(7).。

(一)安全价值观念偏差，安全防范意识差

安全价值观和安全防范意识都属于警察安全文化精神层次，处于核心地位，对警务决策、指挥与执法活动的施行具有重要导向作用。在实际工作中，部分公安机关领导对执法理念把握不准，缺乏职业安全防范意识，对民警执法安全防护工作重视不足，没有严格履职：督促检查民警执法行为、研究制定执法安全工作规范、做好防护装备保障，出现决策指挥失误导致民警伤亡现象。一线执法民警存在职业安全价值观念偏差，重“勇拼”、轻“智取”，实战安全理念认识不足，思想上麻痹轻敌、缺乏实战防卫意识、未形成浓厚的安全文明执法氛围导致一些民警在长期的执法活动中缺乏安全戒备，对执法危险源把握不准及风险防御排除能力不足，从而给执法对象可乘之机，造成不必要的伤亡。如某交警大队事故处理中队民警在勘查事故现场时，疏于防范，被一辆小轿车撞伤，经抢救无效牺牲*林增崇．交警“执勤被撞身亡”悲剧何时了.http://www.gxfzw.com.cn/news/news_show.asp?id=63875。可见，警察职业安全防范意识欠缺是民警在执法活动中造成伤亡的根本所在。

(二)安全制度不健全，安全管理不到位

警察安全文化实质上是一种有形和无形的制度文化，包括：法律法规、安全保护规章、安全操作规范、安全管理办法、执法安全理念等，对具体执法活动提出了严格的安全要求，对警察执法具有约束规范功能。近年来，执法规范化建设取得一定成效，但公安民警正当的执法活动、人身安全与健康仍得不到有效的法律法规保护和制度保障，即安全制度不健全，安全管理不到位。主要体现在：没有专门针对警察职业安全与健康保护的法律法规；对警察执法的原则性规定多，但可操作性及指导性不强；警用防护装备的保管领用制度不科学，程序烦琐，部分民警疏于使用；警察职业危害风险评估预警机制尚未系统建立，因执法办案不当引发矛盾、矛盾升级、伤亡事故时有发生；没有全面实行警察领导安全责任制和发案倒查制；没有严格执行轮休假制度，民警超负荷执法工作，造成处置行动及应变能力差，容易出现执法安全防护不足造成伤亡。*詹伟．立法落实健康管理制度推进警察安全文化建设.人民公安报， 2013-04-22(8).

(三)防护装备保障不足，使用培训欠缺

从安全文化角度看，警用防护装备属于器物层次，是公安民警在执法活动中保障人身安全和提高行动能力，有效制止群体性事件、制服犯罪嫌疑人的必备装备，具有防弹、防暴、排爆搜爆、防化防毒等作用。近年来，各地公安机关依照公安部颁布的《公安单警装备配备标准》要求，逐步改善基层民警装备落后的问题，一定程度上提升了公安民警执法战斗力和防护能力。但是由于安全管理不到位、装备经费保障不足等原因，各地警用防护装备保障仍然不足：必配装备配备情况较好，选配装备情况不一，总体不容乐观。如：防刺服虽属选配装备，很多基层民警认为非常必要。但是许多单位的安全管理工作滞后，有的单位没有配发过防刺服和非杀伤性武器或只给特警队配发；有的单位多人共用一套装备；有的单位不配发给个人而是集中保管，领用程序烦琐。民警虽知道执法风险大，却不想或不愿佩戴单警防护装备的原因，除了装备保障不足外，很大程度上是因为基层公安机关长期忽视防护装备使用的教育培训，部分民警只在入职时接受过防护装备使用训练，课时少，内容粗浅，脱离实战，导致民警不重视防护装备的使用；一些民警认为防护装备笨重不实用，对部分防护装备的使用方法和技巧不熟练，出现“不会用、不敢用、不愿用、用不好”现象，未能充分发挥其安全防护的作用。比如，某派出所民警不熟悉警用催泪喷射器的合理使用情形，操作规程及注意事项，因受风向影响，使用效果不佳而出现民警伤亡。再如，某市民警不了解防割手套的特性是不能彻底防止刀尖或者其他尖锐物的穿刺，在处置持刀案件中，因为带了防割手套而放松警惕，搏斗中引发民警手指被刀刺伤，手臂被刀割伤的安全事故。*左锁粉．警察实战训练与应用教程.北京：中国人民公安大学出版社, 2010:102-114.

(四)警察技战术教育训练不足

警察技战术教育训练是加深民警对安全执法规程的理解和认识，学习和掌握安全防护技能，培养安全执法行为，形成浓厚安全文化的重要路径。

从警校教育来看，警察技战术课程以学用警体技能为主，主要开设：警械装备使用课、警察体能课、擒拿格斗课、射击课、警务战术课，课时少，内容较为简单且更新慢，实行一门课一门课的教授，说得多练得少，实战性、对抗性和组合性不强，不能很好地内化成综合技能，学生学员的快速反应及行动处置能力差，执法安全行为培养不足。如：手枪射击教学为独立科目且大部分训练还停留在固定距离对固定目标的初级精度射击。*李阳，郑晓琴．粤港警察院校警务技能与战术教学训练之比较．政法学刊，2009(6):119.

从警察在职训练来看，警察技战术教育训练不足，跟不上实战需要。执法环境复杂化增加了警察职业风险，对民警执法中的技战术水平要求越来越高，以便能安全有效的完成任务，即要求民警执法要“勇为”，更要“智为”、“巧为”。而当前，由于教育训练不足，警察技战术成为基层公安民警普遍的弱点，执法安全隐患多。如：缺乏执法人身安全防护知识，把握不准执法活动的危险源；临场防卫控制能力不足，现场处置的技战术欠佳；未能正当发挥武力制服手段。有的民警从警多年未开一枪一弹，不会擒拿格斗，不熟悉围堵、盘查等执法环节的自我保护要领。有的民警虽有参加职业教育训练，但培训教育没有紧贴实战，缺乏实战演练，导致实际工作中实施抓捕时，没有作风险评估，行动方案设计简单草率，执法执勤战术动作不规范。因此，警察因为追不上、打不赢、缺乏科学的警务战术与指挥导致失误伤亡的事例经常发生。

综合上述分析，警察执法人身安全防护不足，伤亡严重的深层次原因是警察安全文化建设不足，对警察执法人身安全防护作用力较弱，未形成良好的安全执法氛围。

三、警察执法人身安全防护能力提升途径

警察安全文化保障执法安全，而执法实践又为警察安全文化的建设与发展提供事实依据。基于安全文化理论，警察执法人身安全防护能力提升途径就是从精神、制度、物质等层面，落实执法安全的各项保障，发挥警察安全文化的导向、激励、评价、规范和监督等功能，通过对民警的观念、道德、伦理、态度、情感、品行等深层次的人文因素的强化，采取教育训练、宣传、奖惩、创建群体氛围等手段，重塑安全理念，强化警察安全防范意识，不断提高民警的安全素质，自觉主动地按安全要求采取行动，最大限度地预防和减少无谓伤亡，为警察的执法安全筑起一道“防护墙”。

(一)培育安全精神文化，重塑安全理念

从根本上提升警察执法安全防护的途径就是注重警察安全精神文化建设，重塑安全理念，不断强化警察安全防范意识。第一，思想政治工作中，重点引导各级公安机关领导及广大一线执法民警树立科学的警察职业安全理念“安全第一、智为、巧为”，改变过去一味强调“勇斗、力拼、牺牲与奉献”，重视对警察作为公民的人身安全及名誉、荣誉权利的尊重。第二，在执法规范化建设中，专门组织警务活动安全操作规程、武器警械使用规范等内容的学习讨论，增强警察安全防范意识。第三，在警察职业教育训练中，突出警用防护装备及防护技能的教育训练，不断强化警察安全防范意识。第四，在警营文化建设中，重点突出警察执法安全防护的宣传教育，使广大民警在思想观念和行动上都形成自觉的安全意识和安全执法氛围。

(二)发展安全制度文化，抓好安全管理

首先，完善警察职业安全的法律保障。建议在刑法中规定对侵害警察执法权益的违法犯罪活动及制裁措施，不仅要保护警察的人身权利和执行公务权利，还要对警察的人格权进行法律保护，对于辱骂侮辱警察、故意损坏警察个人财物等侵权行为，应使其承担民事责任。此外，建议出台警察职业安全保护规章，逐步建立警察职业安全法律保障体系。其次，深入开展警察安全制度建设，进一步建立健全各类警务活动安全执法规程、各类武器警械使用规范，保证民警执法有据可依且安全执法。最后，呼吁设立警察职业安全管理职能部门，建立安全管理工作机制，将安全管理工作纳入年终考核。如：完善警察领导安全责任制，加强安全管理能力培训，避免公安机关领导干部做出欠妥的决策指挥，导致民警伤亡现象；完善执法安全督促检查制度和警用防护装备管理使用制度，做好一线民警执法人身安全的物质保障；应严格执行民警轮休制度，保证民警休息休假的权利。*彭华．警察不安全行为产生的原因及矫正方式．中国人民公安大学学报(社会科学版)，2010(5):35.

(三)丰富安全物质文化，落实装备保障

各级公安机关应把加强警察安全物质文化建设，警用防护装备保障作为一项重要工作来落实，协调专项经费支持，深入一线调研警用防护装备需要及配备情况，严格按照标准，有针对性的分地区分警种分任务进行精细化科学配备。如：一线民警执行巡逻接处警任务时，每名民警都必须佩带单警装备(包括手枪、警棍、手铐、催泪喷射器、强光手电、警用制式刀具、防刺服、防割手套、对讲机、急救包)，徒步巡逻时还要佩带反光背心；乘车巡逻时，每辆巡逻车上还要装备防暴头盔2个、防弹衣2件、防暴盾牌2个、防毒面具1个、反光堆1个、手持停车警示牌1个、阻车路障1个、现场执法记录仪1个、勘查箱1个、救助器材1套(包括急救箱、救生圈、救生绳、牵引绳等)。执行特殊任务时，根据任务的特点和要求增加相应的警械和防护装备。*济宁市公安局．济宁公安机关加强巡逻接处警装备配备有效提升民警应急处置能力.http://www.sdga.gov.cn/art/2011/1/21/art_5067_815427.html

在落实装备保障的同时，应以《人民警察使用警械和武器条例》为依据，以实战需要为导向，相对应建立健全装备使用培训长效机制，重点加强防暴、防弹、防化等一系列警用防护装备使用训练，实现人防、物防与技防有机结合来提升行动处置能力，从根本上解决民警对警用防护装备“不会用、不敢用、不愿用、用不好”及防护技能不足的现实问题。

(四)打造安全行为文化，强化教育训练

公安机关应积极倡导“自己就是自己的职业安全与健康负责人”理念，以“遵章守纪、行为规范、人物协调、勤务高效、文明执法、身心安全健康”为导向，开展安全宣传及安全活动，加快建设警察安全行为文化。如：在警区设置安全对比色、安全警示标志牌、标语；编制执法风险辨识与控制图；粘贴执法办案规范流程；提示职业危害及职业病防治常识，进一步规范可视化安全管理，强化安全执法行为培养。

警察院校警察技战术课程，要更加注重安全意识教育和实战体能、技能、智能方面的训练，贴近实战，适时更新，内容模块化，以专题的形式教授,精讲多练，制敌与保护自身安全结合，增强训练的综合性、针对性、实用性，使学生学员灵活掌握运用警务技战术，促进安全执法行为养成。如：加强警械装备使用训练，提高学生学员的实战射击能力。

警察在职训练应紧握警务实战“指挥棒”，依据公安部最新印发的《2014-2017年公安民警培训规划》要求，研究制定与新形势相适应的训练方案，以安全执法行为的培养为主线贯穿训练全过程，方法多样化、内容模块化，分层次分级别分专题进行科学组训，强化警察技战术训练，重视训练的对抗性、实用性和自我防护能力提升，同时兼顾个体差异化进行强训，切实提高警察实战技能及执勤执法中的人身安全防护能力。如：加强警用防护装备使用训练的同时，与查缉、防卫、射击、擒拿格斗、攀登、特殊驾驶等警务技战术科目相结合进行模块化组训，运用信息化科技手段，着重开展突发事件、群体性事件和暴力恐怖活动等应急处置的指挥与战术研究和多情景模拟演练。

总之，从安全文化视角看，强化警察执法人身安全防护要以人为本，树立“安全高于一切”的执法理念，增强警察的安全防范意识；加快制度建设，抓好警察职业安全管理；落实警用防护装备保障，做好防护装备使用培训；强化警察技战术教育训练，引导和规范警察执法行为，不断提高警察职业风险防控及安全防护能力，减少或避免警察伤亡，对于促进警察队伍建设，提高公安机关社会治理能力具有重要作用。